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法国土地征收公益性审查机制及其对中国的启示
2013-11-10 14:52:44 本文共阅读:[]


【摘要】在法国,只有国家可以为了公共利益的需要征收私人土地,并且按照司法最终原则,由行政法官判断土地征收的公用目的性。最高行政法院在长期审判实践中形成了“损益对比分析理论”。该理论的应用加强了对土地征收公用目的宣告行为司法审查的力度。在加强对行政机关裁量权司法监督的同时,损益对比分析机制并未超越行政行为合法性审查的界限,它为行政机关在多个合法方案间自由选择保留了足够的裁量空间。

【关键词】公用目的|损益对比分析|比例原则

   

  近年来,中国土地征收暴露出的突出问题之一就是征收的公益性界定不清。一些地方政府任意解释“公益性”,将商业开发纳入公用征收范围,滥用征地权力。为了有效控制土地征收的公益属性,防止出现“借公益开发之名行商业开发之实”的做法,法国行政法官在20世纪70年代创造出一种“损益对比分析”审查机制,用以保护私有土地所有权和捍卫公共利益。

  一、法国土地征收制度概要

  在法国,公用征收(expropriation pour cause d utilite publique)是指国家为了公共利益,按照法定形式和事先公平补偿原则,以强制方式取得私人不动产所有权或其他物权的制度。[1]公用征收的法律原则形成于大革命和第一帝国时期,如今受1977年《公用征收法典》调整。按照《法典》的规定及行政法院的判例,公用征收只有在有限的范围内进行才合法有效。首先,有权发动并实施公用征收的主体范围有限。只有国家具有土地征收权,但国家可以应公、私法人的请求批准征收土地。在公用征收程序的启动环节上,原则上只有国家、地方团体和公务法人等公法人作为项目人才可以申请公用征收。私人只有在其所从事的活动具有公共利益性质且法律赋予其公用征收权时才可以诉诸公用征收程序。如,有些公用事业和公共工程的受特许人(通常为私营企业)基于法律规定,为特许业务的需要,享有公用征收的权力。其次,公用征收的对象原则上限于不动产,[2]具体包括不动产和不动产物权两类。作为公用征收对象的不动产,只能为私人所有,行政主体的公产不能成为征收对象。最后,公用征收只在达到公用目的必要时才能采取。何谓“达到公用目的”,法律和判例认为,只要能够满足公共利益,就是达到公用目的。然而,随着行政审判实践的深入,公用目的的衡量方式与方法日益成熟,突出表现为项目损益对比分析机制的出现与广泛应用。

  法国公用征收程序分为行政与司法两个阶段。行政阶段包括事前公共调查、批准公用目的、具体位置调查和作出可转让决定四个步骤。[3]土地公用征收涉及私有财产权,普通法院传统上被认为是私有财产的守护者,故公用征收司法阶段由普通法院管辖,主要包括所有权移转和确定补偿金两个环节。

  在公用征收程序行政阶段的四个步骤中,批准公用目的居于核心地位。只有国家可以作出土地征收的公用目的宣告、批准征地项目,地方团体和其他公法人均无此权限。根据征地项目的性质和重要性,有权批准公用目的的机关分别是总理、部长和省专员。对于需要大规模征地的全国性重点工程项目,公用目的宣告甚至需要以咨询国家参事院的政府命令形式作出。[4]

  批准公用目的的行为原则上最迟应当在事前公共调查程序结束后的1年内作出。只有经过公用目的宣告的土地征收项目才能够合法进行。然而,征收单位并不因此负有必须进行征收的义务。换言之,土地征收项目人可以审时度势、改弦更张。在普通法院作出所有权转移判决之前,征收的不动产的法律地位不发生改变。土地征收公用目的宣告(declaration d' utilite publique)以行政决定形式作出,是可诉具体行政行为,受行政法院管辖。公用征收的申请人、被征收不动产的所有权人及利害关系人以及对公用征收有直接利益的人,不服批准公用目的的决定,都可以在决定公布后的2个月内向行政法院起诉,请求法院撤销之。

  二、损益对比分析方法形成前的做法

  行政法院通过越权之诉审查公用征收的合法性。对于公用征收,行政法院无权审查其在政策上的适当性,而只能考察批准公用目的决定的合法性。对于不合法的公用目的宣告决定,法院可以撤销之,从而使依据不合法决定进行的公用征收行为归于无效。

  在土地征收公用目的性宣告问题上,1971年以前,法官通常只核查项目是否满足某种公共利益,而不过问项目内容,特别是所需征用土地的地块选择等具体问题。在1961年一个因建设高速公路而征地的案件[5]中,法官只是笼统地指出建设高速公路项目本身构成一种公用目的,拒绝对行政机关最终采纳的道路路线选择方案进行审查。在另外一个案件[6]中,最高行政法院在确认建设机场是一项“可以被合法地宣布为具有公用目的的工程”后,拒绝审查项目的适当性。法院认为,原告方所提出的“项目必要性无法通过航空运输客流量和航空体育爱好者数量得以有效证明”和“工程造价大大超出市镇财政能力”两项理由对案件审理毫无影响。在1970年一个为建造住房而征收土地的案件[7]中,法官认为因城市发展而需要征地建造房屋的项目可以被合法地宣告为具有公用目的,至于原告方对项目选址所提出的批评意见由于涉及项目的适当性,无法在越权之诉中被有效提出并展开辩论。

  1971年以前,行政法院在对土地征收公用目的宣告决定进行审查时,并非总是流于形式,不做实质性考察。但这通常只是在征地项目具有权力滥用嫌疑时发生。在196434日的“Dame VveBorderie”案中,法官在具体考察征地项目的实质内容后得出结论:市镇征地建设马术中心的真实目的是为了让一个私人马术俱乐部落户该市镇。简言之,如果行政机关仅仅为了增加财政收入或纯粹为了满足私人利益,假借公益之名进行征地,行政法院会否定其公益性,判决撤销有权机构作出的公用目的宣告决定。

  三、1971年“新东城案”与损益对比分析方法

  经过若干年的积累,最高行政法院在1971年的“新东城案”判决[8]中正式确立了损益对比分析方法。1966年,法国政府决定在里尔进行一次城市规划与建设的试验。为了让当时遍布城区的高等教育机构搬离市中心,政府决定投资10亿法郎,征地50公顷,在里尔市东部建设一座未来可以容纳3万学生和2-2.5万居民的高教新城。为此,政府决定征收和拆除250栋住宅,其中部分是根据市政府上一年度颁发的建筑许可证刚刚施工完成的新房。面对反对声浪,政府被迫修改了项目规划,决定只拆除88栋房屋。即便如此,政府的方案还是遭到一个协会的质疑。该协会认为,为了避免这88栋房屋被拆除,政府应当另行规划新城南北主干道路线。196843日,里尔新东城征地项目最终被装备和住房部部长批准。该协会针对该部长令向行政法院起诉。该协会除了认为受诉行政决定存在着程序违法和实体违法外,还特别强调拆除88栋房屋使得项目支出过高,而这一点完全可以通过重新设计主干道路线路来避免。在该协会看来,政府的新城计划因造价过高而不具有公用目的,部长为其作出的公用目的宣告应当因此被撤销。

  如前所述,随着经济、社会的发展,行政法官开始对公用目的做极端扩大的解释。只要征地具有公共利益属性,法官就认可其公用目的性,肯定征收的合法性。如,建造一个青年旅馆具有公用目的属性,[9]在尼斯建设一个宾馆和赌场也具有公用目的性。[10]行政法官这种对公用目的只做有限审查的做法越来越脱离土地公用征收的实践。以往,为了建设一座小学或修整一条道路,公法人以小块、个别征收的方式取得私人土地;如今,为了城市建设、为了修建跨市、跨省甚至是跨国的高速公路,公法人大规模征地,甚至要拆除大量民房。以往,土地征收的受益人十分明确,只是公法人;如今,土地征收不仅有益于公法人,有时还惠及混合经济公司,甚至在城市规划建设项目中使私人开发商受益。自此,公共利益与私人利益的界限模糊。法院认为,在某些情况下,公共利益可以在满足纯私人利益的同时间接实现。如,在1971年一个有关道路修建的案件[11]中,最高行政法院认为,本案中待建公路的确将使标致汽车公司从中直接获益,但该建设项目也同时满足了发展当地公共交通和带动当地经济发展的需要,因此具有公用目的属性。另一方面,公用征收也可以在满足公共利益的同时,使某一特定私人从中获益。如,一个市镇征收土地建设广场,而广场内的花园将特别为邻近的一所私人疗养院提供消闲便利。法院认为,不能因此认为该项目纯粹为了私人利益,从而肯定其公用目的性。[12]

  随着时代的发展,公共利益与私人利益间的关系不再是非此即彼。在土地征收人和被征收人背后,多种公共利益频繁绞结,甚至出现因工程项目而受惠的个人利益比项目未来损害的公共利益更能影响决策的情况。因此,判断土地征收公益性时,不能只从项目本身加以判断,而应深入分析,比较项目的优点与不足,综合考察项目的投入与回报。简言之,应当像经济学家那样进行成本效益比较分析。

  最高行政法院1971年“新东城案”判决超越了以往的征地项目公用目的抽象审查的模式,将已经个别使用的公用目的具体审查方法正式加以确认。早在1964年一个关于城市改造的判决[13]中,为了肯定公用目的宣告行为的合法性,行政法院没有满足于笼统宣布城市改造项目本身是一项具有公用目的的工程,而是指出这项改造工程,特别是它筹划建设的停车空间和停车地带,可能使城市中心地带得到更加合理的利用。在1968年著名的“卡西红泥案”中,最高行政法院也没有满足于核实修建连接化工厂和卡西海湾的化学残渣输送管道工程属于法律明确规定的具有公用目的的工程类别之一,而是坚持在判决中指出“案卷材料显示:将化工厂工业残渣倾倒到7公里以外的一个深达千米的海坑中,不会损害公众健康,危及海洋生物、植物的生命安全,也不会对沿海地区的旅游经济造成损害。因此,当事人没有理由坚持认为,建设这样的工程将给公共利益造成重大威胁,从而要求法院以违法为由撤销宣告该工程项目公用目的的行政决定”。[14]另外,在1970年一个案件[15]中,行政法院坚持认为在为征用土地而开展的公共调查程序中,项目人提供的工程卷宗中应当包括项目未来支出的粗略估算,因为它可以让所有利害关系人根据工程造价判断工程的公用目的属性。

  作为1971年“新东城案”的政府专员,布莱邦(BRAIBANT)先生建议最高行政法院将初现端倪的公用目的具体审查方法推广开来、进行到底。[16]他认为,在每一个征地案件中,征地是否具有公用目的,要根据项目的利弊得失综合判断。为此,法官自然应当首先考虑工程的造价。一个对于大区或大城市具有公用目的的项目,对于小市镇而言可能就不再具有公用属性,因为它将对后者造成沉重的经济负担。除了项目财政负担因素外,法官在审查征地公用目的合法性时,还应考察工程的社会代价。在环境保护、生活质量问题日益受重视的今天,尤其应当避免那些确实有用的项目加重环境污染、摧毁自然遗产和文化遗产。人们总是倾向于为了修建机场而牺牲郊区住户的生活安宁,为了修建高速公路而砍伐森林,为了修建商业中心而拆毁古老民宅。在判断土地征收的公用目的时,应当将工程项目的有益因素和不利因素认真权衡,不要让项目的部分公益性或公用目的遮盖住其可能存在的公共损害。

  在“新东城”案中,法官认为,拆除一百多栋住房的负面影响可以通过建设一条城市中心路的积极因素加以弥补,因为该中心路连接一个2万居民的居民区和3万学生的大学城。在法院看来,判断本案工程项目的重要性和公用性当然应当考虑需要拆除的房屋的数量。因为,为了重新安置50户居民而拆除100户居民的住房显然不合理,而为了接纳几千名住户而拆除100户居民住房的做法就显得合理得多。本案中,项目人可以像原告要求的那样对城市中心道路重新调整,但这样将使未来建成的大学城同城市的其他部分割裂开来,而政府斥巨资兴建本项目的主要目的就是使二者更接近、更融合。

  在本案判决中,最高行政法院提出如下原则:“一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素不超过项目带来的利益时,才能被合法宣告为具有公用目的”。[17]具体到本案,考虑到整个工程项目的重要性,拆除一百处民房不足以产生撤销部长作出的项目公用目的宣告决定的法律效果。因此,法院驳回原告起诉。

  四、损益对比分析方法中相互冲突公共利益间的平衡

  1971年的“新东城”案集中解决了土地征收过程中公私利益平衡问题,奠定了损益对比分析方法的基础。然而,一个公用征地计划很可能不仅仅关系公私利益考量问题,还涉及多个相互冲突的公共利益间的平衡问题。在19721020日的“圣玛利私立医院”案[18]中,最高行政法院为判断受诉工程计划的利弊得失,引入了“损害其他公共利益”的考量机制。本案,法院被迫同时对用以连接法国普罗旺斯地区和意大利的尼斯北线高速公路项目的公用目的合法性和连接这一高速公路与尼斯城区铁路的匝道连接和立交桥工程的公用目的合法性作出裁判。

  在尼斯城北有一家精神病院,由于省内没有第二家同类医院,使得这家私立医院几乎要独自满足全省精神疾病患者治疗要求。北线高速公路建设项目将令其拆除一座可以容纳80张病床的住院大楼。匝道连接工程紧邻医院,又使其丧失了拓展的可能。而立交桥工程将导致医院丧失绿地和停车场。该项目不仅将公共利益与私人利益对立起来,还使道路畅通和维护公众健康这两种公共利益相冲突。一般来说,行政机关有权在相互矛盾的几项公共利益间自由裁量,而本案的政府专员请求最高行政法院将二者间的平衡纳入公用目的判断。本案中,卫生部长在该项目草拟过程中没有被征询意见,在诉讼中,他甚至明确反对该项目。因此,政府专员建议法院拒绝承认征地项目的公用目的,因为尽管其具有一定的公用目的性,但却严重损害了另一项重要的公共利益。法院最终采纳了政府专员的意见,在案件同时涉及的两项公共利益间作了一个非常细致的裁判。法院认为:相对于连接城市北部的高速公路工程所能带来的利益而言,拆除一幢容纳80张病床的建筑不构成过度的不便;而建设匝道连接工程和立交桥却构成对大众健康公共利益的危害,因为工程项目将导致医院周边出现大流量交通和高噪声区域,不仅如此,工程项目将导致医院失去绿地和所有拓展的可能。因此,由于匝道连接和立交桥工程的原因,法院最终撤销了宣告整个高速公路项目公用目的的行政决定。至此,法国通过判例形成了土地征收公用目的合法性的审查标准,即“一项工程只有在对私人财产的损害、工程造价和可能存在的社会不利因素或对其他公共利益造成的损害不超过其带来的利益时,才能被宣告为具有公用目的”。

  五、利弊对比分析方法与行政行为适当性审查

  1971年的“新东城”案解决了土地征收中公私利益平衡问题,1972年的“圣玛利私立医院”案又回答了相互矛盾的公共利益的取舍问题。如果二者还停留在土地征收公用目的宣告合法与否的阶段,1974年的“Adam”案[19]则提出了行政行为损益对比分析方法与行政行为适当性审查间的关系问题。

  在这个案件中,为了审查公用目的宣告的合法性,最高行政法院对项目内容进行了深入、具体的分析,特别涉及到未来工程的选址问题。在本案中,为了建设连接法国东部城市弗雷明到斯特拉斯堡的高速公路,行政机关最初采纳了取道佐纳河谷天然通道的路线方案。但是,由于那里已经有一条国家级公路、一条铁路和连接马恩和莱茵河的运河通过,未来施工成本可能因此大大增加,行政机关最终决定取道俯视佐纳河谷的更靠北的丘陵地带。国家随即作出宣告该工程征地具有公用目的的决定。原告一方质疑该公用目的宣告的合法性,认为政府重新选择的施工路线将使那里原来地产丰富的农业区被分割、肢解,影响当地多个集体农庄的生产与生活。而原有路线虽然施工成本增加,但却可以避免分割农业生产区。本案的政府专员认为,在为判断受诉公用目的宣告决定合法性而衡量项目利弊得失时,不可能不考虑工程路线问题。因此,法官肯定要根据未来工程选址来判断整个征地项目对私人财产的影响程度。另外,根据工程路线的不同,工程造价也会有所不同。因此,对于行政机关而言,选择施工路线问题绝不仅仅是一个适当性问题。从这种意义上说,项目选址已成为判断行政决定合法性的要素之一。但是,当行政机关可以在两个或多个同样符合公用目的的线路方案间进行选择时,行政机关的决定却又属于适当性问题。因为,行政机关根本没有义务在多个同样合法的方案间选择最佳方案。相反,在这种情况下,它完全可以自由选择。本案中,取道河谷和丘陵地带的施工路线各有利弊,但都可以被同时看作是符合公用目的。或许人们对行政机关最终选择丘陵施工线路表示遗憾,但这些遗憾只涉及行政机关决定的适当性而非合法性。按照政府专员的意见,法院只审查取道丘陵的工程项目是否具有公用目的,而不去探求该设计方案是否较河谷施工方案更为有利或呈现更少的弊端。

  因此,法官对土地征收公用目的宣告行为合法性的判断围绕行政机关既定方案的利弊分析展开,而不是通过司法审查强迫行政机关选择在最大限度内满足公共利益的方案。最后,法院驳回当事人诉讼请求,维持宣告工程项目合法性的政府决定。

  六、损益对比分析法应用效果评析及其对中国的启示

  自1971年正式形成损益对比分析方法以来,法国行政法院很少以此方法否定土地征收的公用目的性。在总量不大的撤销案件中,多数案件又涉及影响范围有限的小型征地项目。在1997年的一个高速公路建造案[20]中,最高行政法院认为连接法国东南部两座小城的高速公路项目缺乏必要的公用目的。

  理由有三:(1)该高速公路没有未来延伸的可能;(2)两座城市间已有公路相连;(3)项目成本相对于未来有限的车流量显得异常高昂。最高行政法院在2003年审理的一个案件中又认为,为了取消一个危险平交路口而对一段国家公路进行改造的工程项目不具有公用目的性。因为项目设计方案缺乏全局观念,使得车辆拥堵到其他道路,增加周边居民生活噪音,使其处于持续的危险之中。[21]在同年审理的另一案件中,最高行政法院认为泰藏斯水坝工程项目的积极意义远远小于工程造价和可能对环境产生的负面影响,因此判决撤销宣告其具有公用目的的行政决定。[22]

  三十多年来,法国很少有大区级、国家级重大工程征地项目被法院否定其公用目的性。这是否意味着1971年“新东城”判例形成的损益对比分析法只是纸上谈兵,缺乏实践应用性?其实,很少有大型工程的公用目的宣告被法院撤销恰恰是损益对比分析理论和方法发生作用的结果。首先,法国政府各部通过部门通令和内部指示,早已向公务员传达了损益对比分析方法。他们在具体处理征地业务时,会自觉按照判例法的要求履行法定职权。其次,由于大型工程项目征地所需的公用目的宣告需要采用咨询国家参事院意见的政府令形式作出,而国家参事院的公共工程咨询组在提供咨询意见时会按照最高行政法院判例的要求充分考虑工程的利弊得失。换言之,征地项目的损益分析工作早在征地公益宣告决定制作过程中就已由法律专业人士把关,事后很少会出现大的偏差。但也有例外,在前述的1997年涉及东南两小镇间的高速公路项目中,国家参事院的公共工程咨询组就曾对该项目的公用目的性发表肯定性意见,但该项目的公用目的宣告事后被行使国家参事院审判职能的诉讼组认为违法,予以撤销。最后,行政机关有时会主动提出降低工程对生态环境和社会生活的不利影响。这种承诺通常以“说明”形式附在项目公用目的宣告决定中。法官在运用损益对比分析法审理案件时,会认真加以考虑。

  面对日益紧张的土地资源、人们逐步觉醒的生态环保意识和要求透明、高效使用公共财政资金的呼声,法国行政法官适应时代需要亲手打造出土地征收损益对比分析方法,作为评判土地征收公用目的合法性的标尺。该方法在综合分析公用征收个案产生的损失与所得的过程中,不仅防止行政机关滥用土地征收权,损害私人土地所有者权益,而且尽可能地在平衡公私利益基础上兼顾不同公共利益。在将越权之诉发挥到极致的同时,法国行政法官又没有跨越“行政行为司法审查限于合法性审查”的雷池半步,表现出超常的司法能动性和极高的司法技艺,这一点值得中国同仁思考与借鉴。

 

【注释】

[1]VAN LANG Agathe, GONDOUIN Genevieve et INSERGUET-BRISSET Veronique, Dictionnaire de droit administratif, 2e ed.1999Armand Collin, p. 135.

[2]在例外情况下,知识产权也可以成为公用征收的对象。如,国家有权征收对国防有价值的发明专利权。

[3]详细内容可参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第376-377页。

[4]《公用征收法典》第L. 11-2条第2款之规定。项目类型则由《法典》第R. 11-2条加以规定。具体包括新建高速公路、运河、铁路和电站等大型基础设施项目。

[5]CE Ass. 30 juin 1961Groupement de defense des riverains de la route de 1' interieur, Rec. 452.

[6]CE 13 mai 1964, Malby et Bedouet, AJ 1965.35note Laporte.

[7]CE 27 fevrier, Chenu, Rec. 148.

[8]CE Ass. 28 mai 1971Ville Nouvelle Est, Rec. 409concl. Braibant

[9]CE Ass. 20 decembre 1938CambieriRec. 962.

[10]CE 12 avril 1967Societe nouvelle des entrepnses d' h? tels, Rec. 154.

[11]CE 20 juillet 1971Ville de Sochaux, Rec. 561.

[12]CE 1 er octobre 1975Moisser.

[13]CE 27 mai 1964Groupement de defense de 1’?lot de Firminy-centre, Rec. 299.

[14]CE 15 mars 1968Commune de Cassis, Rec. 189

[15]CE Ass. 23 janvier 1970Epoux Neel, Rec. 44, concl. Baudouin.

[16]Concl. BRAIBANT, RA 1971p. 422.

[17]CE Ass. 28 mai 1971Ville Nouvelle Est, Rec. 409.

[18]CE Ass. 20 octobre 1972Societe civile Sainte-Marie de 1' Assomption, Rec. 657concl. Morisot

[19]CE Ass. 22 fevrier 1974, Adam, Rec. 145.

[20]CE Ass. 28 mars 1997Association contre le projet de 1' autoroute transchablaisienne,Rec. 121.

[21]CE 19 mars 2003M. Ferrand, Rec. 816.[22]CE 22 oct. 2003Association SOS Rivieres et environnement, Rec.417.

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