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国外土地整理实践对我国土地整理的启示
2013-12-02 17:27:41 本文共阅读:[]


   【摘要土地整理在我国起步较晚很多理论还不成熟采用文献参阅法从土地整理的发展阶段、内容和特点等方面介绍了德国、俄国和荷兰等国外土地整理的基本情况并由此得出其对我国土地整理的启示建立健全土地整理法律政策重视土地整理的权属调整拓宽土地整理融资渠道重视土地整理中的生态环境保护积极推动土地整理公众参与和高度重视土地整理规划等。

关键词土地整理三农启示借鉴

 

1  背景

1. 1  研究土地整理的背景

1. 1. 1  当前我国土地利用中存在的问题  

    耕地面积逐年减少人地矛盾日趋尖锐耕地质量不高后备资源日益匮乏土地经营规模小利用率低不能适应农业和农村现代化的要求耕地占补平衡注重于数量平衡未能达到质量平衡建设用地总规模呈全面扩张之势难以得到有效控制无序和粗放用地较为突出城乡二元用地结构问题突出区域土地利用布局不合理局部地区土地破坏退化严重生态环境总体呈现恶化趋势等等。

1. 1. 2  人地矛盾激化迫切要求合理节约集约利用土地资源  

    土地是自然和经济的综合体是社会生产重要的资源、资产和生产资料是国民经济发展的载体。耕地是土地资源中最核心的部分同时也是最易受到侵害的资源。耕地的迅速减少尤其是优质耕地资源的减少在我国已近于一种危机。从数量上看中国土地总面积居世界第3位但人均土地面积仅为0.777hm2相当于世界人均水平的1/3随着人口的不断增加我国人均耕地面积已从1996年的人均0.106hm2下降到2004年的0.094 hm2(2004年度全国土地利用变更调查结果)下降幅度达11. 3%已不到世界人均水平的40%全国1/3的省市人均耕地不0.067hm22300多个县中已经有666个县区人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.053hm2警戒线其中463个县低于0.033hm2的危险线人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的。从质量上看我国的耕地总体质量不高大量的耕地属于中低产田优质高产田只占据少数有水源保证和灌溉实施的只占39. 8%中、下等及不宜农耕地占58. 67%水土流失面积4533万hm2。然而就是这有限的耕地资源还一直呈减少态势。

1. 1. 3  开展土地整理的重要意义

    土地整理是实现耕地总量动态平衡的必由之路是我国耕地保护的重要举措。它是在我国特殊土地国情下解决土地利用问题的必然选择和客观要求既可以为经济发展提供必要的建设用地又可以实现耕地总量动态平衡的目标是土地利用总体规划的最具体表现有利于土地利用总体规划实施土地用途管制落实不仅可改善农业生产条件提高农业综合生产能力实现农业生产增产增效农民增加收入促进农村经济发展还可有效地改善农村生态环境、农村生活和居住环境提高农民生活质量为农业和农村现代化建设奠定了基础加速农村城镇化进程是社会资源重新配置的重要过程在土地整理过程中各级政府的大力投资、各种社会资金的介入直接为农业生产注入了大量的资金大大提高了农地的生产力此外还有助于增强村级经济和农民个人经济实力改善基层干群关系。

    为了实现我国耕地总量动态平衡的目标实现土地资源可持续利用保障我国的粮食安全土地整理应运而生。所谓土地整理就是按照土地利用总体规划通过对田、水、路、林、村进行综合整治地块物理形态改变和产权结构的调整基础设施的配套建设以及土地利用结构和利用方式的改变达到改善农业生产条件提高土地利用率增加土地有效利用面积的工程技术手段和相应的政策措施是土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求也是高效利用农地资源保障农业可持续发展的基础。

2  国外土地整理的实践

    欧洲国家土地整理的历史可以追溯到中世纪德、法、俄等国家较早开始土地整理的实践。土地整理的概念起源于国外最早问世于德国随后法国、俄国、加拿大等国也沿用这个名。

2. 1  国外土地整理的阶段划分

    国外土地整理大体经历了3个发展阶段:

2. 1. 1  第一阶段  

   16世纪中叶至19世纪末。由于土地私有和继承的不断分割使农地越来越细碎、零散不利于农业的规模经营和管理。因此有组织、有规划地归并地块、调整权属、改善农业生产条件成为这一阶段土地整理的主要形式。这一时期的土地整理可称为简单土地整理。

2. 1. 2  第二阶段  

    20世纪初至2O世纪5O年代。随着工业化的迅速发展尤其是二战后欧洲复兴计划的实施土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行。通过土地整理解决城市发展用地的紧张矛盾也为基础设施建设提供土地同时消除工程建设给土地利用带来的不利影响。这一时期土地整理可称为特定内容的土地整理。

2. 1. 3  第三阶段  

  20世纪6O年代以后。由于地区经济发展的不平衡和生态环境不断恶化以及城镇化、工业化进程的加快土地整理的重点转为以促进地区经济发展缩小城乡差距增加收入保护和改善生态环境、居住环境为主要内容的综合土地整理。

2. 2  国外及我国台湾地区土地整理的内容

    国外土地整理的内容主要有:

2. 2. 1  德国  

    土地整理在德国分为城市土地整理和农村土地整理。所谓土地整理是指对土地进行重新规划和调整或为了照顾全体村民的利益和增进公众幸福而将整个村庄重新区划改变地貌重新规划地块和经济地合并零碎的耕地重新兴建标准农路、沟渠、防风、防冷、排水、灌溉等设施着手改变土壤及一切适合农村环境、可能改善农业基本条件的种种措施以降低农耕成本和减轻耕种操作。

    德国土地整理的任务是农村地产的重新调整其目的在于改善农业和林业的生产条件与劳动条件促进农村和人口密集地区的发展和自然平衡的保护。土地整理的具体措施包括田块调整、公路建设、村庄更新、土壤保护、水利经济、景观保护。总之德国的土地整理研究内容主要包括促进农业村庄更新耕作区的保护满足大型设施对土地的需求自然与景观保护及建立生态系统农村发展。

2. 2. 2  俄国  

    所谓土地整理是指为了实施有关土地法令和政府关于组织土地利用及保护土地的决议创造良好的生态环境和改善自然景观的一系列措施体系其土地整理历来把调整土地关系和界定土地占有与使用作为主要目的。俄国土地整理具有明显的技术延续性以致今日已发展成为非常完整和系统的土地整理体系。其主要任务是调整土地关系、组织土地利用和土地资源管理。俄罗斯土地整理研究应解决的生态、经济和社会问题包括建立和完善土地占有和土地使用制度实施土地占有、土地使用、土地租赁和经营的各种形式和措施确定土地税赋和地租、征地补偿费确定城市、城镇和农村居民点的用地界线论证各项水利工程的自然保护设施的建设和相应的投资计划为合理利用土地创造良好的空间条件制定自然景观的保护和改善、土地复垦、低产土地改良、防治水土流失、盐渍化和沼泽化、防治土地污染等各项技术措施体系制定土地调整、田块整理、田间沟渠和保田林带、轮作田区和轮牧田区、田间道路等设计方案并加以实施。

2. 2. 3  荷兰  

    荷兰土地整理是指依据规划目标高效率地通过土地所有权和土地用途的变更来实现规划目的的行为。它涉及到土地规划、评估、税收、土地的获取、土地的占用和使用以及土地登记和地籍管理等各个方面土地所有权和用途的交换与变更是其中心环节。荷兰土地整理实行的是项目运作制。1985年颁布了土地发展法》,以法律的形式规定了土地开发整理的程序、运作方式、利益分配原则、景观保护等。

2. 3  国外土地整理实践的特点

    以德国、俄国、荷兰等国为例其土地整理的实践过程中呈现出以下特点:

2. 3. 1  有较完备的法规政策

  1953年前联邦德国颁布了第一部《土地整理法》。现行的《土地整理法》是1976年重新修订和颁布的其对土地整理的具体内容规定了8个方面并且制定了长达13~14年(最长为20年)的土地整理4个程序、步骤从而建立起完善有效的法制从法律上保证了土地整理内容的规范与程序的完备。使其成为土地整理的先进国家成为各国土地整理仿效的典范。在德国任何一种土地整理项目都必须符合土地整理项目的规定和程序在土地整理过程中如有争议和纠纷最后的裁决权在作为政府部门之一的土地整理法庭。荷兰土地整理实行的是项目运作制。目前的

    荷兰土地整理条例是1985年颁布实施的新的条例主要是全面保障农村地区的各种利益给予了省级政府决定土地整理项目实施的权力。

2. 3. 2  注重土地的权属调整

    德国的土地整理实施程序分为4个步骤一是制定土地整理总体、详细规划二是明确产权归属及它项权利三是具体实施土地整理规划四是土地整理规划的效益评估核算。一般而言在德国土地整理程序规范而严格一项平均规模和难度的土地整理项目可能前后共需要花费12~15年的时间。

    荷兰土地整理中利益分配主要通过以下措施来保证一是土地整理项目的选择或立项必须由项目区中50%以上的土地所有者和使用者决定二是土地整理委员会的组成必须有项目区土地所有者和使用者的代表三是土地整理项目规划是公众参与和各方协商的结果四是土地收益分配以土地整理前的土地价值为计算依据。

2. 3. 3  重视生态环境的保护和建设  

    联邦德国在土地整理中十分注重对河流沿岸的土地进行用途调整或征为国有。并在河流沿岸的土地上种植树木形成沿河生态保护系统。土地整理局还要与当地的自然保护主管机关、农业局、水利局等合作提出土地整理过程中要兼顾自然保护、景观保护和生态环境等方面需求的基本原则和要求。

    荷兰在土地整理条例明确要求在土地整理规划中采取必要的措施保护土地景观。土地整理委员会在制定规划的过程中也必须征求国家科学委员会关于自然和景观保护的建议。

2. 3. 4  公众的积极参与和广泛支持  

    德国特别重视土地整理过程中的公众参与认为公众的积极参与和广泛支持是土地整理目标能够最终得以实现的关键因此联邦土地整理法对公众参与做了明确的规定。公众参与具有以下几个特点第一参与群体广。土地整理的执行单位是参加者联合会它是由土地整理区域内的全部地产所有者和土地整理期间的全部合法建屋权人共同组成。此外农业、环保、水利等其它政府部门、乡镇政府和环保协会、农业协会、农村发展协会等各种公共利益的代表结构也有权利和义务参与土地整理。第二贯穿土地整理活动的全过程。在土地整理过程中产生的任何一个重要决定比如土地整理立项决定、土地估价成果、权属调整方案、土地整理方案等都要向社会公告征求参加者和相关部门的意见参加者可以自始至终参与决策把自己的愿望纳入决策中。第三具有法律保障。联邦土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤以此保证土地整理公众参与的合理性和合法性使土地整理活动真正达到公平、公正的要求。

3  国外土地整理对我国土地整理的启示

3. 1  建立健全土地整理法律政策  

    土地整理涉及到国家、土地所有权人土地使用者乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠政策、行政法规去调整是不够的必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。特别是在法治社会中更要求土地整理全过程必须按法律规范进行。通过相应法律法规体系的建设使土地整理开发过程更科学合理有根有据。在法律的监督下规范土地整理的作业流程和实施要点从土地整理区的选定到土地整理项目的申报、实施及实施后的监督管理都有章可循有案可查。另外土地整理面广量大涉及到的部门、行业较多所以国家或地方政府所制定的法律法规和政策应至少包括以下几点不仅包括土地整理的原则、规划编制、主管部门、工作程序、成果认定与配置以及资金筹措等内容还应包括有利于协调不同部门、行业间共同合作的内容也应包括能着重农民意愿体现农村经济发展政策的内容这样不仅有利于土地整理事业的健康发展也对当前三农问题的解决具有重要意义。

3. 2  重视土地整理的权属调整  

    土地整理实际上也是土地权属调整的过程如何很好地解决这一问题是调动各方面积极性使土地整理工作顺利开展的关键之一。土地整理中权属调整的顺利进行对促进我国农地整理事业的健康发展保持农村社会稳定维护广大农民的合法权益具有重要意义。而拥有完整的、没有缺陷的、明晰的产权是实现资源优化配置的前提条件只有这样产权主体才能在未来收益和现时代价之间综合权衡。因此要充分实现产权明晰避免产权共有使土地整理区域内原有产权者的权益得到保障。我国应从土地规模经营、提高农业规模效益和竞争力的战略高度从维护农民合法土地经营权的角度来认识土地整理中权属调整的重要性并进行权属调整。另外还应明晰土地整理收益分配关系。坚持谁投资谁收益的农地整理激励机制。

3. 3  拓宽土地整理融资渠道  

    农地整理是一项涉及面广、工作量大的系统工程需要大量的资金投入这是开展农地整理的关键。国外土地整理成功的经验表明实施土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府措施必须建立以政府投入为主体的资金体系才能使土地整理按照符合长远和全局利益的要求实施。土地整理的资金投入渠道稳定了搞好土地整理才有物质保障。德国的土地整理费用一般由政府资助80%对于自然保护和景观保护全部由政府资助。俄罗斯土地整理的经费来源主要是联邦政府、联邦主体预算及订户。然而受历史和现实各种社会、自然因素的影响对很多地区来说经济发展水平还较低经济发展仍较落后。资金缺乏是进行农地整理的最大障碍和关键制约因素。所以我国开展土地整理首先要解决资金从何而来的问题。国外在土地管理中推行的土地储备制度、土地征用制度、土地银行制度乃至土地资本的运营、土地税收等都对我们建立土地整理基金有启示和借鉴作用。我国的土地整理应当体现政府的投入为引导同时还应考虑其他筹资渠道包括开发、信贷等专项资金建立资金保障机制。当地集体经济组织和个人主要是投工投劳在不增加农民负担的前提下有条件的地方应当作适量的资金投入即建立以国家和地方投资为主鼓励农户积极参与的投资模式形成国家、集体和农户三方为主体的投资体系加快我国土地整理产业化建设步伐共同做好土地整理。

3. 4  重视土地整理中的生态环境保护  

    土地整理是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程是一项复杂的系统工程其整理过程改变了地表生态系统必然对生态环境造成影响例如土地利用方式的改变、景观格局的变化、原有水系的改变等。我国很多地区尤其是西部和农村自然生态环境较为脆弱若在土地开发利用过程中人们不能意识到保护生态环境的重要性有意无意地破坏自然生态那么我国生态环境前景令人堪忧。由于土地整理项目需要借助一系列生物工程措施对水、田、路、林、村进行综合整治在此过程中不可避免地会对项目区及其背景区域的水资源环境、土壤、植被等环境要素及其生态过程产生直接、间接、有利或有害的影响。如果我们能充分认识这些影响将有助于更科学、合理地开展土地整理工作。因此在开展土地整理工作时应作好土地整理生态评估重视中低产田改造中的生态环境保护加强农田水利工程建设中的生态环境建设大力营造防风林、生态林。从而通过土地整理实现真正意义上的经济、社会、生态效益的最大化实现土地可持续利用。通过土地整理不仅增加有效耕地而且改善村容村貌同时更新人们的观念有力地促进社会主义精神文明建设加快社会主义新农村建设进程实现土地资源可持续利用和农村经济可持续发展。

3. 5  积极推动土地整理公众参与  

    公众参与可使土地整理具有坚实的群众基础。公众参与土地整理的提出是为了保护、尊重公众利益和有效限制行政也就是公众参与所追求的有限的政府权力与有效的公众责任。无论从技术、经济的角度还是从政治的角度公众参与项目决策和发展规划将是一种不可逆转的趋势。公众参与土地整理项目可直接了解项目各方面的情况通过公众参与提出意见在项目运作中起到弥补单纯技术研究的不足使可行性研究更加完善规划方案更加可行项目设计更加科学措施更为得力一旦项目实施也会因为有公众、特别是当地百姓的直接参与而更加顺利使项目少走弯路节省投资使土地整理项目的实施建立在坚实的群众基础之上。土地整理是一项 德政工程民心工程”,是为农民办好事就要让农民多参与这不仅是一种理念更是推动土地整理向前发展的一种更科学、高效的方式。

3. 6  高度重视土地整理规划  

    科学规划是搞好土地整理的重要环节做到从规划抓起有计划、有步骤、有重点地开展地整理工作防止各自为政无序开发整理的现象。在土地整理过程中要认真做好与土地利用总体规划城市、村镇建设规划基本农田保护规划等相关规划相结合工作做到首先要坚持以土地利用总体规划为依据按照土地利用总体规划确定的土地用途进行整理。并紧密结合土地利用总体规划制订近期、远期开发整理和综合整治的目标任务。其次要根据农业发展的总体布局和土地资源利用现状科学划分土地开发整治项目区从实际出发因地制宜宜农则农宜林则林宜渔则渔分类实施。第三是要结合城市、村镇建设规划统筹城乡用地为建设社会主义新农村服务。最后还要围绕土地整理规划综合考虑各种工程措施做好工程设计确保工程按设计实施。

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