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国外农村土地流转政策浅析
2015-04-28 09:15:11 本文共阅读:[]


摘要:农村土地适度流转已成为中国土地制度创新的一项重要任务。在分析国外大量土地流转资料的基础上,总结国外发展概况与成功经验,并对比中国农村土地流转现状"阐述其对中国农村土地流转的启示!对指导中国农村土地适度流转,促进农村经济可持续发展具有重要意义。 关键词:土地流转;市场机制;法律体系;国外启示     农村土地流转、土地适度规模经营是推进城镇化和新农村建设,促进传统小农经济向现代大农业转型的重要手段。目前,中国土地流转发展趋势也呈现由自发向有组织、小规模向大规模、亲戚间向社会经济组织转变的趋势。土地利用效率得到提高[1],但因土地产权制度、土地法规、社保等多方面的原因,阻碍了土地流转[2],而国外农村土地产权边界明晰,市场调节流转,土地买卖和出租自由,流转方式有租佃制、自寻使用者出租、通过中介出租等,[3]政府还采用法律政策)鼓励和引导家庭农场适度扩大经营规模,[4]因此,对正处于创新时期的中国土地制度)在实践中还应适当借鉴国外经验,以使农村土地流转工作健康发展。      一、国外农村土地流转概况    (一)土地产权清晰    英国新制度经济学家(Ronald)指出,农村土地产权清晰是农村土地流转的前提条件。土地产权成为制约土地市场运行的一个重要因素,美国的土地流转制度是以土地私有权为基础的家庭农场制度。土地的所有权主要源于购买或政府的无偿赠送,土地产权边界明晰,土地私有受法律保障,土地买卖自由度大,土地流转可依靠市场进行调节[5].Corton分析Moldova地区小规模土地经营状况时,提出确定清晰的土地所有权属和颁发正式授权的土地证书,才能充分发挥土地市场的功[6]。由此可见,发达国家土地产权明晰强化了土地市场功能,而较高的土地市场自由度能推进土地快速流转。    (二)中介服务机构    中介服务机构作为土地流转过程的桥梁和媒介,微观层面上促成农民合作,宏观层面上加快土地流转速度,保证流转成功率和农业生产规模化[7]。20世纪20年代,法国为扩大农场规模,制定了土地改革政策,建立了由国家代表进行监督的土地整治与农村安置公司和土地事务所[8]。日本在1970年《土地法》两次修订后,因取消政府对土地占有和使用的限制,允许土地租借和转让,便产生了对中介服务机构的需求。因此,日本政府培育和扶持了一系列中介机构,(如地区农业集团、农业委员会、农业协同组合等)。并对其给予一定政策优惠(如出租和出售土地给合理化法人的农民享有政府给予的税收优惠及一次性付租的优惠,政府对合理化法人给予资金支持等)[9]。    (三)土地金融服务    美国是资本主义市场经济国家,倡导以市场调节资源配置,但因市场调节农业生产的盲目性和市场结构的不完全竞争性,导致美国在20世纪初爆发了农业危机"而同时农业信贷体系也应运而生,并成为政府干预农业生产的重要措施之[10]。经济危机时期,美国共成立12家合作社性质的土地银行,美国联邦土地银行是政府农业信贷体系的主要组成部分,银行通过合作社等中介组织与有信贷需求的农业生产者沟通,为家庭农场提供中长期贷款,调节农业生产[11]。    (四)法律体系    日本与中国农业生产组织结构极为相似,但农业发展水平明显高于中国。这是因为随着工业化和城市化进程的加快,日本政府根据不断变化的经济发展状况,逐步出台一系列法律法规,废除土地流转的相关限制,鼓励小农经济转变为规模经营,完善有关土地流转的配套法律体系[12]。如1993年日本《农业经营基盘强化法》放宽对土地生产法人的条件限制,允许与农业相关或支持农业事业的股份企业获取土地生产法人资格,使土地流转的主体范围扩大到其他相关产业的企业或组织法人[13]。2003年日本政府进一步允许农业生产法人以外的一般企业从市镇村借入土地[14]。     二、国内外农村土地流转对比及对中国启示    (一)推进土地确权与健全土地市场机制    与美国等发达国家相比,中国不能施行土地私有化的原因,除意识形态不同外,更重要的是现在农民未获得完整的土地所有权[15]。目前,中国《宪法》中土地产权概念尚不清晰。土地流转的法律法规存在不足,造成集体和农户之间的权利边界处于含混状态,土地所有权主体虚置[16]。如上海市松江区是最早进行农村集体经济产权制度改革的试点地区,其家庭农场经营者手中的土地权利并不是集中到个人手中,而是同时属于3方。即集体拥有土地所有权,被确权的农民拥有土地承包权,家庭农场主拥有土地经营权[17]。在中国土地市场调节下的土地流转和集中成为制约农业发展的核心问题,很多地区的土地流转信息不对称,这样导致农村土地流转的交易成本高昂[18]。从经济学角度分析土地交易市场,指出土地在公开市场自由交易过程中会发生市场失灵,造成土地利用的动荡[19]。因此,中国要完善和推进土地确权工作,赋予农民长期而有保障的土地产权,此外,政府还应对土地流转市场进行宏观调控,直接干预市场运行,达到健全土地流转市场机制的目的。    (二)大力培育中介机构    日本为促进土地合理流动培育和扶持一系列中介机构,并给予一定的政策优惠,法国设立土地银行,购买土地再租赁给农民。相比之下,中国只有少数经济发达地区设立了土地流转服务机构,如中国东部地区,因谈判费用较高,多数农民会在流转土地时倾向于中介机构[20]。但多数地区的农村土地流转服务机构尚不健全!尤其缺乏沟通土地供求方的中介机构,导致土地流转信息受阻,出现土地转出无途径!转入无门路的现象[21]。中国政府可借鉴日本和法国的经验,通过培育中介服务机构来引导土地流转的方向和发展土地规模经营!并结合中国农村发展的实际情况,以乡村集体经济组织为依托,以农村专业协会为主体,建立从县市到乡镇的各级土地流转中介机构。同时,也应该从立法、政策上为培育良好的中介机构提供保障和扶持,鼓励或创建中介机构,从而更好地为土地流转服务[22]。    (三)完善土地金融服务    近年来,中国逐步制定以城市经济发展和建设服务为导向的金融政策,但支持农业发展的金融服务尚不完善[23]。虽然全国有2万多家合作社开展了内部信用合作,但中国银行业监督管理委员会颁发金融许可证的为数不多,大量资金互助组织仍游离于监管体系之外,仅有200多家资金互助组织组成信用联盟,降低非法融资的风险。因此,学者建议采取两种形式的土地银行,即针对土地提供资金贷款的金融机构和调控土地使用权的土地储备机构。同时,中国国土资源管理部门应进一步加强与金融机构的结合,鼓励和促进银行$信托等机构的参与度。    (四)健全土地法律体系    中国目前现行的土地流转法律限制性规定较多,如 《农村土地承包法》第37条规定:土地承包经营权采取转让方式流转的,应当经发包方同意。这与日本鼓励农民出售土地&退出土地经营相比,尚不能摆脱土地零碎经营的现状,离土地规模化发展还有一定差距[24]。针对土地经营权抵押贷款,中国试点地区都受到法律&政策的影响)以北京为例,农地经营权抵押业务所涉及的农地经营权并非是真正的抵押,而是以担保物的方式作为贷款评估的依据,银行在贷款风险处置时!并不能通过法院拍卖的形式来处置不良资产[25]。中国未来要实行更大规模的规范化土地流转,土地承包经营权抵押贷款成为解决种植大户资金短缺、破解资金瓶颈难题的重要途径,中国政府要在鼓励土地承包经营权抵押贷款的同时,健全和完善包括《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》在内的一系列法律法规。    (五)适当引进企业资本    与日本、韩国有限制的准许企业资本下乡相比,中国农村土地流转范围很少涉及农户与企业间流转,原因在于企业资本虽能带来充足的资金、先进的农业技术和规范的生产管理,但也面临风险。因为企业一旦把土地用于非农生产,就可能危及国家粮食安全。菲律宾、巴西和阿根廷等国家土地流转失败就是政府没有限制企业资本下乡,土地集中到少数企业资本家手中。农民失业,社会分化严重,引发了一系列社会问题[26]。因此,在引进企业资本时!中国要借鉴日本的经验,逐步放开对企业资本下乡的限制,同时坚持“农地农用”限制政策,将适当引进企业资本与依靠科技、人才、劳动者素质提升相结合,发挥企业积极作用,促使中国农村土地流转工作健康发展。 参考文献:[1]何京蓉,李炯光:《农村土地流转状况调查与分析--于三峡库区7个乡镇23个村的调查 [J],经济问题探索,2010(3):163-167.[2]范怀超:《国外土地流转趋势及对中国的启示》[J] ,经济地理,2010,30(3):484-518.[3]华彦玲,施国庆,刘爱文:《发达国家土地流转概况》。[J] 新农村,2007(2):28.[4]Ronald Hc. The proble4.m of social coast [J]journal of law and economies .1960(10):1-4.[5]熊红芳,邓小红,:《美国日本农地流转制度对我国的启示》 [J]。农业经济,2004(11):61-62[6] Gorton M .Agricultural Land Reform in Moldova [J] Land Use Policy ,2001,40(2):269-279[7]李红艳:《发达国家农地流转市场建设成效及借鉴》[J] 江苏农业科学,2012,40(2):343-344.[8]华彦玲,施国庆,刘爱文:《国外农地流转理论与实践研究综述》 [J],师姐农业,2006(9):10-12.[9]陈利冬:《发达国家或地区的农地流转制度及其启示与借鉴》[J],土地问题,2009(2):42-45。[10]李刘艳:《美日农地流转市场建设及对中国的启示-基于制度层面的分析》[J] ,河南司法大学学报:哲学社会科学版,201339(2):127-129[11]韩鹏、许惠渊:《日本农地制度的变迁及其启示》 [J] 世界农业,2002,(12):14-15.[12]汪秀莲、王静:《日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴》 [M]。农业经济,2004(11):61-62[13]龚继红、钟涨宝:《近现代中日农地流转政策比较及启示 》 [J] 农业经济,2005,(11):19-20.[14]赵维清:《日本农地流转状况分析及启示》  [J] 农业经济,2010,(10):106-109.[15]史卫民:《国外农村土地流转的经验与借鉴》  [J] ,经济纵横,2009(7);108-110[16]李长健、梁菊:《农村土地流转国内外研究综述与展望》 [J] , 广西社会主义学报,2010,21(2):79-83.[17]刘菲:《城 乡 结 合 部 农 村 集 体 经 济 产 权 制 度 改 革 研究-以北京市昌平区为例 》[D] , 北京;北京林业大学,2007[18]周飞:《我国土地流转得现状&问题及对策研究 》 [J] ,经济师,2006(5):11-12.[19] Macmillan DC .An Economic Case for Land Reform [J] ,Land Use Policy,2010,17(1):49-57.[20]刘玉荣:《美国、日本农地流转制度比较及对我国的启示》 [J] ,农村经济与科技,2008,19(11),19-21.[21]刘建丽:《中国农村土地流转存在的问题及对策探析》,[J] ,当代经济,2012(2):80-81.[22]马艳:《中国农村新型合作经济组织理论探》 [J] ,上海财经大学学报 ,2007(1);83-89.[23]吴晨、王厚俊:《国外农地保护和流转经验对我国土地流转的启示》[24]李凤伟:《农村土地承包经营权流转法律问题研究》 [J] ,北京-北京工商大学,2005.[25]陈锡文:《农村土地使用权仍不能抵押》 [J] ,经济参考报,2014(3)。[26]孙翱翔、刘远风:《当前农村土地流转热的思考》 农业现代化研究 。2014,35(1);43-47 来源:世界农业2014年第12期                                    来源日期:2015年4月28

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