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农村集体土地所有权主体论析
2015-10-13 22:32:19 本文共阅读:[]


 农村集体土地所有权是我国最具特色的制度之一,它是新中国建立后经过农业合作化特别是人民公社运动而发展形成的。改革开放以后,其所有权行使又发生了重大的变化,形成了土地承包经营权等用益物权。但是,多年来,农村土地集体所有权主体存在所谓的“主体不明晰”问题,理论上和实践中的分歧较大,本文对此略加论析。

一、对农村集体土地所有权主体的认识分歧

    关于农村集体土地所有权的主体问题,自从我国《民法通则》第七十四条规定包括农村土地在内的“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”以来,就有着不同的认识。顾名思义,农村集体土地所有权主体似乎应该是“农民集体”。但按照《民法通则》的规定,民事主体只有自然人和法人,“农民集体”显然不是自然人,那么,其是否属于法人?由于《民法通则》在法人分类上采用性质和功能并存的双重标准,将法人分为国家机关法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人,而学术界则采法人类型法定的思想。因此,“村农民集体”显然不是我国《民法通则》所规定的法人。而且,照一般的看法,农村集体土地所有权主体不可能是自然人,否则就会导致土地私有制;也不可能是法人,因为法人可能破产,破产就会导致集体土地所有制的瓦解。因此,对于农村集体土地所有权的主体到底为何在理论上和实践中一直存在着争议。对包括农村集体土地所有权在内的集体所有权,在学术上有组织体说、新型总有说、法人所有说、社区成员说、创办人所有说、劳动群众集体所有说等不同的观点。也有学者认为,070年代后实行的家庭联产承包制,使作为土地所有人的农村‘集体’成为一具抽象存在的空壳,无法成为任何财产权利的主体,而缺乏主体的所谓‘集体所有权’,只能具有一种抽象的所有制意义上的内涵,无法成为民法上具有实体权利性质的财产所有权之一种”,“无论农村‘集体’抑或城镇‘集体’,在物权法上没有其主体地位”。

    不管怎么说,长期以来,“我国农村土地权利制度存在明显的不足,这不仅表现在土地的非流转性、对农民利益的保障不足,尤其表现在,因为集体所有权概念本身的模糊性,导致集体所有权的主体不明确、农民权利的虚化”。为了解决有关问题,我国《物权法》第五十九条规定“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,并在第六十条规定,“属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”,“分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权”,“属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。对于《物权法》这样的规定,学者研究认为,它总结了长期以来的立法经验,明确农村集体成员集体所有,“旨在强调集体成员对集体财产享有共同的支配权、平等的民主管理权和共同的收益权”,“防止集体组织的负责人滥用集体的名义侵吞集体财产或者损害集体成员的利益”。但是,尽管《物权法》做出了这样的规定,对于农村集体土地所有权主体仍然存在不同的认识,有学者认为,《物权法》并没有解决集体所有权虚位问题。

    理论上,长期以来针对农村集体土地所有权主体不明晰及其在实践中存在的问题,形成了几种改革思路:一是取消集体土地所有权,实行农村土地国有化;二是取消集体土地所有权,实行农村土地私有化;三是实行混合土地所有制;四是保留集体土地所有制,改良农村土地使用制度;五是实行复合所有制。这些理论思考与制度设计有些虽然符合理性和逻辑的要求,但可能涉及到社会变动的巨大风险,其操作性需要慎重考虑。实际上,改革的步骤和路径尽可以更灵活些,改革需要理性,更需要可操作性。并不一定要从根本上改革我国农村土地的权利结构,只要法律保持开放性,只要土地权利的配置能够体现出效率、公平的发展要求,现有的土地权利设置是可以不断完善以适应经济社会发展需要的。对于这一点,英国的经验可资借鉴,“理论上,所有的英格兰土地都属于国王。他是唯一并且绝对的所有者。只有他―作为最高领主―的财产权才是不来自任何人的,除了上帝。他是土地‘赠送人’,没有他的授权,臣民是没有土地所有权的”,但事实上,“在英国,由于没有了所有权,土地法在规范社会关系时反而更加具有适应性和灵活性”。它通过一系列的制度安排,对权利进行灵活的配置,“最大限度发挥其经济效益,为此法律提供了一系列手段和技术将被不断分解的土地权利调和起来,使得土地经营管理者取得充分的支配权”,促进了经济、社会的发展与进步。

    至于实践中的认识,也是意见纷歧。据一项涉及四川、贵州、河南、山东、广东、江苏、山西、黑龙江、湖北、湖南等十省的调查显示:面对“您认为您的承包地()的所有权是谁

?”这一问题,受访农户中有41. 91%选择国家,有29. 57%选择村集体,有3. 56%选择乡()集体,有6. 23%选择村民小组,还有17. 62%选择个人;但对此问题的地方差异较大,如广东省和江苏省分别有76. 24%66. 11%的受访农户选择村集体,而四川省有高达64. 20%选择国家,黑龙江省则有31. 67%选择个人。在面对“您觉得农村承包地()的所有权归谁最好?”的问题时,有46. 41%的受访农户期望归个人所有,有21. 23%期望归国家所有,22. 18%期望归村集体所有,15. 00%期望归乡()集体所有,5. 00%期望归村民小组所有,并且地方差异同样存在。另一个研究课题组对全国17个省(直辖市、自治区)57个县()2749个村庄的调查显示,整体上,61. 9%的被调查村认为农村土地应该归农民永久使用;农民认为土地归集体所有最有利,达到60. 0%,认为归个人所有最有利的占29. 4%,认为归国家所有最有利的占10. 6%;在认识上也存在地区差异,经济发达的东部地区认为土地归集体最有利的比例最高,达71.3%,而经济发展相对落后的中、西部地区则认为归个人所有最有利的比例较高,分别达38. 7%34. 9% 还有一项对江苏、江西、广西等省区的6个县的农户进行分层随机抽样访问和问卷调查的结果是:“被调查农户中42%认为当前农地属于国家所有”,"47%的农户认为农村土地应该‘分给农民个人所有’,31%的赞成‘维持当前现状”’5u。近年来,有关的研究机构和人员在不同的区域和范围进行过相关的调查,所得数据结果不尽相同,但可以大致看出对于农村集体土地所有权主体的认识仍然存在着巨大的分歧。

二、对农村集体土地所有权主体的历史考察

    探讨农村集体土地所有权主体问题,既需要法律的逻辑,也需要历史的眼光,必须从农村集体土地所有权的发生、发展及其演进着手,才能使有关的认识深人而具体。

    土地问题是中国共产党领导的人民革命的中心问题。早在193112月,中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会就通过了《中华苏维埃共和国土地法》。19477月,中共中央在河北省平山县西北坡村召开了全国土地会议,9月通过了《中国土地法大纲》,1010日式公布试行,宣布实行“耕者有其田的土地制度”,规定:除大森林、大水利、大矿山、大牧场、大荒地和湖沼外,所有没收地主的土地和乡村公地都要分配归农民个人所有,统一平均分配土地,发给所有权证书,承认其自由经营、买卖和出租的权利。新中国成立后,19506月中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》,宣布“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路。”实行“耕者有其田”的制度,规定“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”农民获得了土地所有权。通过土改,“到一九五二年冬,除台湾省和一部分少数民族地区以外,全国的土地改革基本结束,使三亿无地或少地的农民分得了约七亿亩土地和其他生产资料”。《土地改革法》确立了农民土地私人所权。

    其后实行农业社会主义改造,1953年中共中央先后发布《关于农业生产互助合作的决议》和《关于发展农业生产合作社的决议》,19557月毛泽东作《关于农业合作化问题》的报告,同年10月,中共中央通过《关于农业合作化问题的决议》,通过互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社等形式,逐步把农业的个体经济改造成为集体经济。在社会主义改造初期,农民的土地等生产资料进行集中使用,但仍保留了农民的所有权。195511月由全国人大常委会讨论通过并且决议交由国务院发布全国讨论和试用的《农业生产合作社示范章程》规定,在初级阶段的合作社,“对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料,在一定的期间还保留社员的所有权,并且给社员以适当的报酬”;到了高级阶段的合作社,“对于社员的土地逐步地取消报酬;对于社员交来统一使用的别的生产资料,按照本身的需要,得到社员的同意,用付给代价的办法或者别的互利的办法,陆续地转为会社公有,也就是全体社员集体所有”。19566月由全国人民代表大会制定公布的《高级农业生产合作社示范章程》则规定,“人社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”。1956年底,对农业的社会主义改造基本完成。19583月成都会议后,中共中央发布了《关于把小型的农业社适当地合并为大社的意见》,农村中出现把小型农业合作社并为大社的热潮,8月被定名为人民公社。同月,中共中央在北戴河举行的政治局扩大会议作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》,人民公社迅速在全国普遍建立起来,人民公社以“一大二公”为特点,实行政社合一、工农商学兵相结合的原则,内部实行高度集中统一管理。吸9616月中共中央制定了《农村人民公社工作条例(修正草案)(即“农业六十条”),规定:“农村人民公社一般地分为公社、生产大队和生产队三级。以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制,是现阶段人民公社的根本制度。……生产大队是基本核算单位。”“全大队范围内的土地,都归生产大队所有,固定给生产队使用。” 19622月中共中央发布《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》,对公社、大队和生产队之间所有、管理和使用土地、森林、水利设施等的权属关系作了调整。强调:“以生产队为基本核算单位,实行以生产队为基础的三级集体所有制,将不是短期内的事情,而是在一个长时期内,例如至少三十年,实行的根本制度。”19629月中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定,“生产队是人民公社中的基本核算单位”,“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。”“集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有”。明确了以生产队为基础的所有制,实行“队为基础”的农村土地所有权,形成了“集体所有、集体利用”的集体经济体制。

    集体经济体制建立后,始终存在一个无法克服的问题,那就是它的低效率,其“大锅饭”体制使得我国农业生产效率长期低下,产量不高,农民甚至长期吃不饱肚子。在这一体制之下,农村经济的短缺与贫穷,始终如影随形,相生相伴。其根源即在于制度设计上的问题,从经济学上考察,在集体中,需要随时随地对每个人的“工作质量或贡献作出评价。在很多情况下,有关的质量的信息是昂贵的、不确定的或甚至是不可能得到的。集体行为因而会产生某些当个人单独工作时所不存在的问题。这些问题包括欺骗、‘磨洋工’、搭便车以及道德风险。”这种工作无法评价或不能准确评价的结果,必然导致工作激励缺乏,形成分配不公,从而极大地压抑人们生产劳动的积极性,并使之丧失责任心。为了减轻包括欺骗、“磨洋工”、搭便车以及道德风险等集体工作中容易存在的种种问题的影响,需要一些制度安排以实现监督、强制执行等功能,但这些制度安排本身也是有成本的,“增加了供给基本的制度安排服务的费用”。同时,政治性的、高强度的监管体制又会产生其他的影响效率的副作用,再加上集中统一经营容易产生的简单化、片面化、命令式、瞎指挥等问题,集体经济的活力问题难以根本解决。因此,这种土地权利制度脱离了我国当时农业生产方式的实际,权利配置违背了经济规律。马克思主义认为,“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”“只有一个人一开始就以所有者的身份来对待自然界这个一切劳动资料和劳动对象的第一源泉,把自然界当作属于他的东西来处置,他的劳动才成为使用价值的源泉,因而也成为财富的源泉”。我国农业集体化以后,农村土地归集体所有,实行集中、统一的经营、管理体制,这种集体主体无论在权利的行使如生产的主动性、积极性和管理效率、成本控制方面,还是在权利的保护如抵制不正当的经营干预、剩余索取方面,都难以达到权利所有者的应有状态,所以导致了严重了后果。实际上,经济活动、政治治理都是有成本的,有时还十分高昂,从农村土地集体利用的实际情况来看,其经营、管理成本太高,而效率太低。从应然方面说,“法律应该在权利界定上使社会成本最低化、社会资源配置达到最优点”u。财产权蕴含的核心价值之一是要形塑权利主体的自治能力,提升其从事经济活动的意愿和能力,而当时的集体经济体制恰恰违背了这些要求。

    始于上世纪七十年代末八十年代初的农村家庭联产承包责任制是为了克服集体经济体制高度集中统一经营所形成的“大锅饭”弊端而进行的土地经营权改革,这一改革,使得农村土地所有权与经营权相分离,因为农民获得了所承包土地的独立、自主的经营权,充分调动和发挥了农民的生产积极性,从而极大地解放了农村生产力,农产品也从长期短缺变为富足,改革取得了极大的成功。改革之后,从土地权属来看,农村集体土地仍然归集体所有,农民则取得了承包经营权。此种农村土地集体所有权结构受到了我国《宪法》及《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律的确认。改革以后,农村人民公社作为国家政权在农村中的基层行政单位已被乡()人民政府取代了,其作为在高级农业生产合作社基础上联合组成的社会主义的互助、互利的集体经济组织如今已经基本上不存在了,公社的主体资格基本上由乡()承接了;原生产大队则改为村;生产队则改为村民小组了。当然,这中间有一些单位根据历史、人文、居住地等原因有一些合并、分拆的做法,但大体上可以说,原来的人民公社三级组织基本上变为乡()、村、村民小组了。

三、对农村集体土地所有权主体的法律分析

    既然农村集体土地所有权是由我国特有的农村政治、经济、社会发展史演变而来,那么,对于这一问题的认识,就不能只从理论的逻辑去思考,而必须根据我国法律所建构的农村土地权利实际,分析有关的法规范,予以准确把握。

    我国1982年《宪法》第十条规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。这个集体,过去是人民公社、生产大队、生产队,因此,有关的农村集体土地所有权主体当然就是人民公社、生产大队、生产队,由于人民公社时期实行“三级所有、队为基础”的体制,故农村集体土地所有权的主体主要是生产队。如上所述,原来的人民公社三级组织现在已改为乡()、村、村民小组了。那么,在今天,农村集体土地所有权主体就是乡()、村、村民小组,其中,村民小组是主要的主体。

    问题是,从法律和主体性质上看,乡()、村、村民小组能否成为农村集体土地所有权主体?尤其是乡(),现在是我国的基层行政组织,作为农村集体土地所有权主体合适吗?这涉及到民事主体制度。“民事主体包括自然人和组织体两大类,自然人以人的身份而当然取得权利能力即主体资格,而组织体只有在符合法律规定的条件时才能成为民事主体。我国《民法通则》规定的民事主体一般为自然人和法人,此外,国家也是特殊的民事主体,“在我国,国家作为全体人民意志和利益的代表,既是国家政权的承担者,又是国家财产的所有者。国家履行其行政管理职能,可以作为行政法的主体,同时,国家也可以作为民事主体广泛地参与民事活动。”我国《物权法》第四十五条对于国家所有权的规定是:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权”。也就是说,国家作为公法主体,其可以成为土地等财产的所有权主体,虽然财产最终是属于全民即国家的“成员”所有的。与此类似,乡()作为基层政权组织,从法理上看,也是公法人,《物权法》第五十九条规定“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,那么,属于乡()全体“成员”集体所有的土地等财产也可以说是乡()所有,即乡()也可以成为农村集体所有土地的主体。至于村、村民小组,其本来就是由过去的生产大队、生产队改名而来,自然可以根据法律的规定成为集体土地所有权的主体。19629月中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定,“生产大队管理委员会,在公社管理委员会的领导下,管理本大队范围内各生产队的生产工作和行政工作”,除生产经营方面的事项外,还要“管理全大队的民政、民兵、治安、文教卫生等项工作;进行思想政治工作,贯彻执行中央的政策、法令”,生产大队管理委员会在做各项工作的时候,应该遵照关于公社管理的规定一样办理,即:重大事情,都应该由社员代表大会决定,不能由管理委员会少数人决定;而“生产队的生产和分配等一切重大事情,都由生产队社员大会讨论决定,不能由干部决定”。对照来看,现行法律关于村、村民委员会以及村民小组政治、经济、社会职能与管理权限、管理程序的有关规定,与过去的生产大队、生产队并无二致。因此,过去的人民公社、生产大队、生产队可以成为农村集体土地所有权的主体,今天的乡()、村、村民小组也可以成为农村集体土地所有权的主体。从学理上看,“集体所有权主体,作为民事主体应当有其权利能力,有其独立的意志和利益,集体所有权的主体的独立性首先是本集体与他集体的区别性,其次是集体与集体成员的区别性”,而乡()、村、村民小组作为农村集体土地所有权的主体完全符合法理要求。

    至于其所有权主体代表则分别应由乡()人民政府、村民委员会、村民小组会议担任。不难理解,由乡()人民政府行使乡()集体土地所有权,正如由国务院行使国有财产所有权一样,符合我国法律规定精神。我国《物权法》第六十条规定农村集体所有土地分别由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组、乡镇集体经济组织代表集体行使所有权,对于这一规定,应该指出,乡镇或者村集体经济组织不宜作为行使集体土地所有权的代表,理由是:我国很多地方,集体经济组织事实上已不存在了,即使在一些地方还办有集体经济组织,其要么是与村民委员会一个机构、两块牌子,要么是公司制法人,要么是专业性的合作社法人,前一种没有必要存在,后两种集体经济组织可以依法经营由其管理的集体土地,但不能作为集体土地所有权的代表。因为,第一,作为经营性的企业法人或合作社法人,其不能代表全体乡()、村民成员;第二,作为经营性的企业法人或合作社法人,既有面临经营失败而破产的风险,其本身主体性质上看也不能成为集体土地所有权的主体。

因此,从法律上分析,农村集体土地分别由乡()、村、村民小组所有,属于“成员集体”。其中,村民小组是主要的所有权主体。其代表行使所有权的机构分别为乡()人民政府、村民委员会、村民小组会议。这样的架构,既与历史沿革相衔接,也能使管理落到实处。当然,要警惕乡()、村干部甚至村民小组长,非法操弄土地,中饱私囊,滋生腐败。因为集体土地由乡()、村、村民小组农民集体拥有,如果具体的管理听凭有关的干部负责,“由于个人理性并不尽然暗含着团体理性,个人会为自己的利益去寻找对自己最有利的结果,因此有可能产生利益冲突。”勿而现在的法律法规对集体土地管理者及其权限和程序规定很不明晰、具体,再加上种种体制上、政策上的弊端,广大农民的土地权利并不能落实,一些乡()政府、村民委员会、村民小组或者其中的干部经营、管理集体土地,形成了巨大的道德风险,对此,必须慎之以慎。因此,权利必须由代表机构进行,同时,又要防止管理者背弃责任,损公肥私,故完善相关法律制度,规范好集体土地所有权行使是当务之急。至于《物权法》第59条规定的集体成员权,“它与集体所有权是辩证统一的”,“是为了强调集体成员对集体财产享有共同的支配权、平等的民主管理权和共同的收益权”,“密切集体成员和财产之间的关系,防止集体组织的负责人滥用集体的名义侵吞集体财产或者损害集体成员的利益。关键是要规范好集体土地所有权的行使,落实好农民的“集体成员权”,确保农民权利的真正实现。

 

参考文献:

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