欢迎访问中国土地法制研究网
加入收藏 |  设为首页 | 联系我们
站内搜索:
法学研究

热点时评

更多

当前位置: 首页 >> 理论研究 >> 学术研究 >> 法学研究 >> 正文

谈土地使用制度改革方案
2016-06-06 21:34:41 本文共阅读:[]


       要:本文尝试提出针对土地使用制度现行缺陷的改革思路,主要从削弱地方政府的土地权力,破除政府垄断土地一级市场入手,建立城乡土地并轨、空间管制为先、供需双方直接交易、完全竞争市场的土地使用机制。

  关键词:土地;使用;制度;改革;方案

      我国现行的土地使用制度缺陷明显,其中农村农用地与建设用地转化为合法城市建设用地的唯一途径是国家征收,政府垄断土地一级市场成为其最致命的缺陷。 供地方式的多轨制、存量增量的双轨制、国有集体的双轨制,导致了土地使用状况的极其复杂性,土地市场呈现“ 政府失灵”与“ 市场失灵”的双重失灵,土地市场扭曲与混乱,进而影响到城市空间结构的优化拓展。 而地方政府的基于土地财政目的的城市经营行为使得土地使用问题更加复杂。 为此,本文尝试提出针对土地使用制度现行缺陷的改革思路,主要从削弱地方政府的土地权力,破除政府垄断土地一级市场入手,建立城乡土地并轨、空间管制为先、供需双方直接交易、完全竞争市场的土地使用机制。

     1 未来城乡土地使用制度并轨

       基于我国土地使用制度所存在的复杂问题与矛盾,直接导致我国城乡建设用地一定程度的失控与土地黑市严重,针对我地使用制度中存在的问题,其未来改革的思路应该是:1.1 空间管制为先。 土地开发利用的各种市场行为均以城乡一体的空间规划、城?规划、土地利用规划为前提与依据。 政府亦据此实施空间管制,针对土地开发利用者的各类空间违法行为。 政府有权依法进行处置,情节严重的政府有权予以没收。

      1.2 破除政府垄断。 改革目前政府垄断供给的土地一级市场制度,使之成为土地供需双方直接见面交易的市场化竞争机制,改革目前土地供应为政府垄断的制度性缺陷, 建立供需双方直接见面、公平交易的制度,通过建立产权明晰、多边参与、完全市场竞争的土地市场来加以保障,政府同时负责建立土地与房地产交易网上平台与城市规划信息公布平台,建立相关信息定时、定点公示制度,保持信息渠道通畅。

     1.3 并轨城乡土地使用市场。 伴随国家土产权制度的改革 ,国有、集体性质土地归并,实行同地同权同价。 其市场可将分为三种,即:基于一般农田的农用地流转市场、基于城乡一休建设用地的建设用地流转市场、基于城乡一体的房地交易市场。

     1.4 取消行政划拨与协议出让用地。 彻底消除由于地方政府原因而导致的用地低效行为。 公益性用地与经营性用地的取得均通过土地市场进行交易,其中公益性用地主要通过国家征收的方式优先得到保证,其征收行为具有强制性。

     1.5 缩小土地储备范围。仅限公共利益目的,取消招扪挂制度。为保障城市规划的“ 效实施,政府享有特定条件下的先买权。 针对目前土地储备范围过大的弊端,改革应缩小土地储备的范围,仅限于公共利益目的;同时还可吸取西方发达资本主义国家的经验,尝试采用“ 用而不购”“、 占而不征”等方式,土地仍归私人拥有并使用,政府可以通过规划、税费、直接补贴、低息贷钦等方法,引导土地使用者为公共利益服务。

     1.6 政府角色完成转型。 政府完成从直接主导卖地一次性得利,到转向于通过物业税的征收获取持续性收入的转型,通过改革其角色转 '为制度政策的设计者、市场秩序的监管者、弱势角色的保护人。

      1.7 赋予公民与企业、法人完整土地权。 土地产权人有根据国家土地用途管制与城市规划,分享土地增值收益的权利。

 

    2 、农村土地使用制度改革方案

   农村土地使用制度改革的第一点,就是要解决城乡土地制度的二元问题,实行城乡土地同地同权同价的制度,同时农民依法享有完整产权。农民在取; 得完整产权以后,才有为自己做主的可能。而未来的土地市场应当由农民自己做主、供需双方直接见面,以改变目前以地方政府为主导、垄断土地供给市场的弊端,其买卖的主要依据为政府制定的空间规划与用途管制。在供需双方直接见面、信息完全对称的基础上,通过市场化的途径,土地交易实行价高者的竞争机制,将使得土地的价格直接反映其市场价值,农村土地价格也将理性升值回归。 农民因此就可以直接合法获取土地出让收益。 而相关的研究表明,农村土地的出让收益完全为农民所独享也存在一定问题,其增值收益如何科学合理分配,有必要进行研究。因此,针对农村土地增值收益,需要针对具体情况分析,农村集体土地转化为国有建设用地,可以主要分为以下两种情况:一是集体建设用地转化为国有建设用地;二是农村农用地转化为国有建设用地。第一种情况之下,如果遵循城乡国有集体建设土地一元化制度的改革,集体建设用地转化为国有建设用地将是一种纯粹的市场行为,其间的土地增值可以通过地方政府向原土地所有者收取的物业税来得以解决,而国有化后的土地增值,则统一纳入城乡一体的物业税的范畴按照年度进行征收,转让环节的税赋均较轻。 而针对规划调整所产生的土地增值,政府可以采用向土地转让者征收开发收益金的方式予以解决。 而在转轨过程中,农村建设用地转化为城市建设用地的增值,政府有权征收增值税,土地增值的税率,依据国际惯例,一般在 50%左右,实际上是地方政府与土地所有者共同享有了土地增值。 我国目前也采用 30%~ 60%的进阶税率制,可以解决这个问题。第二种情况之下,农用地转化为建设用地,增值巨大,目前为地方政府为主享有,而农民收益甚少,因此需要进行研究。因此,对于农用地转化为建设用地的增值如何分配,学界进行了充分研究,最终结论与方法也较多目前国内的观点基本集中于对当前土地征收补偿的研究上, 认为目前的征地补偿对农民不公,土地增值农民无权合理分享,如果仍然按照农用地的补偿标准进行补偿实为不公,因此必须进行改革。 在土地增值收益分配的改革忠路上,普遍认为国家作为制度政策提供者、管理者与服务者,应主要通过税收方式而不是作为利益主体直接参与土地增值收益分配,而在后续的土地增值分配方案上,以及在农民与农村集体之间如何进行合理分配,主要有以下几种思路:①农民为收益主体;②集体为收益分配主体;③集体与农民为主体合理分享。

   未来,我国的一般农用地转化为建设用地的增值,应主要由政府与农民进行合理分配,农民可以直接分享土地增值,而政府的收益则需在国家与地方政府之间进二次合理分配。 由于一般农用地转化为建设用地的增值主要源自于政府部门的规划,因此由于城市规划条件的不同,农民所享有的土地增值费用也将有较大区别,因此采用开发收益金制度将更能够体现社会公平。 而增值收益分配方案一经确定,就必须先行兑现,方能进行下一步的土地交易买卖行为。国有的土地增值收益,收归省级财政,实行收支两条线进行严格管理。 农民的一般农用地补偿,由土地购买者直接发放到农民手上,杜绝截留挪用拖欠等损害农民利益的行为。

      总体说来,农村土地使用制度的改革,也需要以我国土地产权制度改革为基础,走从易到难、由点到面,先小试、再中试、最后大幅度推广的路子,其改革的步骤也是先宅基地、再建设用地、最后农用地的途径。

关闭

CopyRight©2016 illss.gdufs.edu.cn All Rights reserved. 版权所有:中国土地法制研究网
"本网站为纯公益性学术网站,无任何商业目的。因部分文章源于网络,如有侵权请来邮或来电告知,本站将立即改正"