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城乡一体与集体土地所有权变迁趋势研究
2016-06-14 11:20:59 本文共阅读:[]


闫艳  陶钟太朗

摘要:我国的集体土地所有权制度改革只能是从集体所有渐进至国家所有。私有化改革存在与社会发展趋势异质性、制度惯性障碍、缺乏改革路径依赖等现实问题;集体土地所有权改良道路则将由于“集体”在未来社会的消亡而丧失存在基础。国有化改革既符合社会发展趋势,亦有存续基础,以此为目标方是正途,而逐步夯实农村土地用益物权体系并去集体化是实现制度改革目标的路径依赖。

关键词:农村土地所有权;私有化改革;集体所有;国家所有;用益物权

作为市场化改革的必然趋势,封闭性极强并过于强调权利身份性要求的农村集体土地权利变得愈来愈不合时宜,集体土地权利的去身份性已成各方共识。近一段时间,“土地经营权”倡设以实现农村地权“三权分置”①、“农民住房财产权”和“土地经营权”抵押以实现两者的有限度流转②,无不是集体土地权利去身份化的改革试水。尽管政策导向仍然坚持当前以及未来一段时间内集体土地所有权仍有存续的必要,而相关法律规范仍然着力于集体土地所有权的改良塑造。但应予考量的是,未来社会变迁与集体土地所有权的相容性,特别是土地资源的市场化配置要求与集体土地所有权所带来的集体土地权利身份性要求的冲突、集体土地所有权赖以存续的城乡二元身份结构与城乡一体化的改革目标之间的冲突。上述设问的存在,决定了集体土地所有权的走向问题仍是悬而未决,将其保留并进行改良并非最终的制度设置目标,对集体土地所有权改革的讨论仍具意义。下面,作者以有代表性的改革方案为讨论对象,结合社会发展基本趋势,尝试厘清集体土地所有权走向的应然态。

集体土地所有权的改革,有三种代表性的思路,一种是集体土地所有权私有化,持此论者多以产权理论为依托,认为现有的农村土地制度安排所赋予的农民产权是残缺的或是不完整的,家庭承包制已经穷尽了农业增产和农民增收的制度潜力,农民不认为自己种的地是自己的[1],不利于农民对土地的长期投资,应以土地私有权取代集体所有权,促进农村土地的有效流转和提升农地规模经营效率[2],有效防止农用地转非农用地增值收益分配不公和相关权力寻租问题[3],充分实现农村土地权利变现功能[4];一种是集体土地所有权改良理论,持此论者认为,集体土地所有权的存在有其合理性,但当前的集体土地所有权塑造,存在易受国家公权力侵害[5]、代理人成本高、农民私人侵占[6]等现实问题,主张重塑集体土地所有权主体[7],完备其权能结构[8],以“坐实”集体土地所有权[9];还有一种是主张集体土地所有权国有化的观点,认为无论是私有化或者是集体土地所有权永久存续,均存在一些不容回避的障碍[10],我们应该在充分落实农民(农户)的集体财产权的基础上[11],渐进性地将集体土地所有权国有化[12],以形成全域性的国家土地所有权和完整的土地用益物权体系的土地权利制度。

在上述三种制度改革方案中,何去何从,仍需细酌。笔者认为,对制度未来发展方向的预判和评估,不能仅立足于当前的制度困境进行思考,还应当有全局性和前瞻性视野,并以此为据引领制度改革。我国未来的社会形态是可以预估的,目标视域下的城乡一体化就是我国未来应然的社会形态,我们能够大致描绘出城乡一体化实现之后的社会图景:彼时,城乡户籍二元结构将消亡,人口可不受身份限制自由流动;彼时,资源配置的城乡壁垒将被打破,完整的成熟的市场将被建立,各种生产要素将在全国范围内自由流通。彼时,统一的城乡居民社会保障体系将被建立,全民将会均等性地享受国家提供的社会保障以及各种社会福利。对农村集体土地所有权走向的讨论,将结合此语境展开。作者拟采证伪与证成双向思路,以论证从集体所有到国家所有是集体土地所有权必然的改革路径。

一、集体土地所有权私有化否定论

集体土地所有权私有化改革路径一度甚嚣尘上,持此论者以西方华裔经济学家为主体①,奉西方产权理论为圭臬。认为只有完整的产权才能实现资源的优化配置,而完整土地产权只能由土地私人所有实现,私有化可以提高效率,又可以保护农民的利益,防止官员腐败[13]、减少社会纠纷、增加政府收益[14]。显然,上述学者由于身份的特殊性可以对我国社会的基本经济制度持一种超然态度,完全漠视我国的社会性质和社会基础。对于集体土地所有权私有化改革路径,作者持否定态度,具体理由如下:

(一)与社会主义国家的异质性

我国《宪法》明确规定我国社会主义经济制度的基础是生产资料的全民所有制和劳动群众集体所有制,土地所有权的形式只能是国家所有权和集体所有权②。土地的私有不符合我国的基本经济制度,与社会主义国家具有天生的异质性。从实证的角度看,我国并不允许存在土地的私人所有权,虽然农村土地所有权在建国初期的短暂时间内曾实行过私有,但由于与社会主义的异质性,国家很快便通过合作社和人民公社运动,将农民私有的土地收归集体所有,并形成了“三级所有,队为基础”的集体土地所有权模式,尽管后来家庭联产承包责任制改革在相当程度上改变了集体土地所有权的实现形式,但土地的集体所有(公有)这一制度改革底限至今从未动摇。我国的社会主义道路不会改变,土地的私人所有也不可能成立。

(二)土地公有制度惯性不允许私有化改革

长期以来的土地公有,形成了一整套与之相适应的制度体系和思维形式,以及相应的权力运行模式和权利行使方式,这是一种能够在制度改革中产生巨大作用的惯性力量。可以表现为一种守成因子,也可以表现对新制度的不适应而产生的破坏力。集体土地所有权私有化改革,将形成城市土地国有③和原集体土地私有的新的土地二元结构,这是一种更为极端的土地二元结构。在现有的以公有制为基础的土地二元结构中,无论是城市居民或者农村居民,均只享有形式上的所有权而以使用权形式实现对土地的利用。一旦这种平衡被打破,两种所有权(国家所有权和私人所有权)所提供的不同权利供给必将使趋利的人们趋之若鹜地去寻求一种所有权保障,而非使用权保障:一方面,城市土地的国家所有权将因为土地私人所有权的存在而面临巨大的存续性挑战;另一方面,城市人口的积极外流必然会对农村人口的生存空间产生一种灾难性挤压。困境并未消解,却是愈演愈烈。由于制度惯性的存在,集体土地所有权私有化改革困难重重,其所可能产生的社会风险无法预知,而在关涉国之根本的问题上,是不能采取“风险未知”的制度改革思路的,一种审慎的态度更值推崇。

(三)集体土地所有权私有化改造缺乏技术

路径依赖集体土地所有权私有化改革不仅缺乏宏观层面的可行性,而且同样缺乏可依赖的改革技术路径。土地私有化面临如下难题:

其一,如何进行土地分配?宅基地分配尚可以维持现状的方式完成。但生产用地如耕地、林地、草地等的所有权划分就很难实现,现有的土地承包经营权范围是以第二轮土地承包为基础,以30 年为限,增人不增地、减人不减地。如果以此为据将承包经营权确立为土地所有权,势必将伤害到近年来人口增加的农村家庭利益,因为其将丧失重新分配土地的权利。如果以现有家庭人口数量重新分配,则会损害当前人少地多农户的利益。在这种两难困境下,私有化是无法推行的。

其二,如何防止土地过度兼并?土地一旦私有,土地兼并不可避免。在全域性的社会保障体系尚未建立的情况下,土地对农民的生存保障功能是现实存在的。大规模的土地兼并一旦发生,将会造就大批的农民失地。部分失地农民有无法找到生存之道的可能,丧失土地,意味着生存保障的丧失。中国农民人口基数大,即便是很小比例的农民失地失业,其绝对数量都不容忽视。而这股力量所带来的不稳定因素,将是我国社会不能承受之重。集体土地所有权的私有化思路,既无现实的可操作性,也无抽象的意识形态契合性,因此,此种改革思路绝不可取。

二、从必要性和可能性看集体土地所有权永久存续

从权利性质来讲,土地的集体所有符合社会主义经济制度的基础性要求(生产资料的社会主义公有制),且集体土地所有权巨大的历史作用不容置疑,甚至其部分制度功能在当下以及未来的一段时间还有存在价值。但是否就能因此认为我国集体土地所有权改革的方向就是现有制度改良?回答是否定的。在城乡一体化目标视域下,集体土地所有权的存续将丧失其必要性和可能性。

(一)城乡一体化目标视域下集体土地所有权存续的必要性考察

首先,集体土地所有权将农村进行了条块化分割,便于将农民固定于特定的空间点,此即为“农民固定功能”。建国之初,政府为限制人口流动,严控农民进城,设立户籍制度。但仅靠户籍制度并不能很好地固民于农村,还需要更为精细的身份识别方式才能将农民固定在特定的点上。否则,农民同样会因为自身理性选择从农业生产力欠发达地区向农业生产力发达地区迁徙。于是,集体土地所有权得以确立。在户籍制度和集体土地所有权制度双重作用下,农民身份和集体成员身份将农民牢固地束缚于特定的空间点上。

其次,通过否认私人所有权而建构起来的集体土地所有权,实现了国家对农民进行资源摄取(包括农业产出和土地财产权益)时的对象转化,即资源摄取对象从个人转化为了集体。集体土地所有权的确立,形成了一种新的资源摄取模式, 此即为集体土地所有权的“ 资源摄取功能”。通过集体土地所有权进行农村资源摄取,政府无需直接与单个农户进行交涉,大幅度地降低了谈判成本;进一步论,农村集体的领导层受政府控制,在政府进行农村资源摄取时作为政府助力而存在,对政府的各项指令均具有坚定的执行力;此外,集体土地所有权的确立,使得农民必须依附于特定的集体而生存,大大降低了农民对集体和政府的对抗性。有学者尖锐指出,集体化经济是国家对农村经济控制的一种形式[15]

再次,集体土地所有权的身份专属性,是摒除外部资本(包括城市资本和非本集体的农村资本) 对集体成员生产生活资料进行侵夺的制度依赖,此即为集体土地所有权的“ 社会保障功能”。具体而言,在农村社会保障体系尚未完全建立之前,农村土地对农民而言仍具基本生存利益保障意义。如何防止外部资本对农民土地的侵夺,以保障农民安身立命之本,成为社会治理的重点难点。以集体土地所有权为基础的集体土地权利体系对身份专属性的要求被利用起来。以此为据,限制城市居民和非本集体成员到本集体购买宅基地和耕地,有效地为农民保留了安身立命之所。集体土地所有权的社会保障功能逐渐确立。有学者更是将以集体土地所有权为基本制度依托的农村认为是中国现代化的稳定器与蓄水池[16]。随着国家发展模式的变化,集体土地所有权的“农民固定功能”早已被摒弃,但其资源摄取功能和社会保障功能迄今仍具现实意义。但依此就作出集体土地所有权的改良是集体土地所有权的演进方向,作者持否定观点。这是因为,城市不能无限制的扩张,其总有成长的边界。通过征收土地而获得的收益必将经历一个边际效益递减至零的过程,也即,土地财政不能永久存续;就社会保障功能而言,作为目标视域的城乡一体化,全域性的社会保障体系已然建立。农村居民的基本生存利益已经可以脱离土地而依附于制度性保障,集体土地所有权所承担的社会保障功能,也已属于不必要。综上,在城乡一体化目标视域下,现有的集体土地所有权的资源摄取功能和社会保障功能,均呈现一种弱化并最终消亡的趋势,集体土地所有权存在的社会作用终将消失。换言之,集体土地所有权已丧失其继续存续的必要性。

(二)城乡一体化目标视域下集体土地所有权存续的可能性考察

首先,在城乡一体化目标视域下,集体土地所有权将丧失权利主体。根据法律规定,集体土地所有权的权利主体是以特定身份(农民身份)和特定地域(村民小组、行政村等)为区分依据的农民集体①。城乡一体化实现之后,现有的城乡二元户籍制度下的农民身份将由城乡统一的中国居民身份所取代。以农民身份为基础并配以特定地域限制的集体成员身份识别体系将不可避免地变为仅以特定地域为依据的居民身份识别体系。已有学者预见到这种情形的必然发生,并就此种可能尝试着设计新的身份识别体系,即集体土地所有权由属于“农民集体”所有,转换为“当地居民”共同所有②。而在城乡一体化目标视域下,居民享有迁居自由。这意味着任何的非“当地居民”均可通过当此处定居的行为而获得“当地居民”身份。由是,原有的集体成员资格的封闭性不复存在,代之而立的是“当地居民”身份获得的开放性。由此可见,集体土地所有权权利主体得以存续的身份基础――农民身份和地域身份均已消失。换言之,城乡一体实现后,集体土地所有权的特定权利主体将不复存在,进而,当前意义下的“集体土地所有权”,亦会消灭。

其次,充分城镇化后,集体土地所有权向私人土地所有权无限趋近的可能。当前阶段,我国社会发展已经进入高速城镇化时期。从既定的城镇化目标来看,未来大致有33%~38% 的农村居民转化为城镇居民③。而目前我国农村的常居人口,以老年人居多。这意味着,当进城务工人口通过各种途径成为城市居民后,留在农村的老年人又逐渐死亡,以该村民小组为户籍所在地的人将呈现出绝对下降趋势。于是,随着城镇化的进一步深化,集体土地所有权的权利主体“农民集体”将逐步萎缩,即一个本由数百人组成的“农民集体”,随着人口的城镇化以及婚嫁和自然死亡,其构成人数将逐步缩减,从数百人减至数十人甚至十数人。当集体成员不断缩减,所谓的集体土地所有权是否就转化为了私人所有权,如当集体成员只有个位数时,是否还能称其为集体,又或者是当集体仅剩一户人家甚至一个人时,其是集体土地所有权还是私人土地所有人呢?由此可见,随着人口城镇化的深入发展,集体土地所有权有演变为私人所有权的可能。将不存在集体土地所有权所蕴含的“集体”利益,而应为私人所有权所代表的私意。这必然是对集体土地所有权存续的巨大挑战。

三、集体土地国家所有之证成

通过上文分析,文章结论已经逐渐明晰,我国的集体土地所有权改造,不能以私有化为改革目标;而在城乡一体化目标视域下,集体土地所有权又将丧失其存在的必要性和可能性。即集体土地所有权未来的目标塑造就只能是国家土地所有权,此结论是否有合理性和可能性,仍需予以论证,方有说服力。

(一)与社会主义国家性质契合

我国社会基本制度的演进方向,应当与社会主义国家性质契合。对最为重要的生产资料――土地的国家所有的追求,一直是我国社会发展的一个根本目标,追溯建党以来我国土地制度的发展历程,其内含脉络都包含这一诉求。党的一就确立了“生产资料归社会所有”这一党的奋斗目标④。党的二大更是将“铲除私有财产制度,渐次达到共产主义”作为党的最高纲领①。《中华苏维埃宪法大纲》第六条明确了“实现土地国有为目的” ②。《中华苏维埃共和国土地法令》更是明确了“土地国有”是一个渐进性的过程,而不能一蹴而就③。在建国前后的一段时期内,农村土地所有权虽短暂私有,但很快被集体所有权取代。1982 年宪法修订时,亦有主张将农村土地实行国有化,但考虑到农民所获得的土地是在中国共产党“分田地”的号召下为夺取和巩固政权付出了巨大的牺牲才换来的,因而采取了彭真等人主张的折中办法,先规定城市土地国有化,其他事情“以后慢慢来”[17]。不难发现,集体土地所有权的存在,多是因彼时的社会环境而采取折衷选择,并非土地所有权制度演进的目标方向,集体土地所有权只作为一个过程而存在。而我国土地所有权的制度演进方向,却是国家所有权。

(二)城乡一元的身份要求一元的土地所有权

我国之所以存在土地集体所有和土地国家所有的二元土地所有权结构,是因为我国存在城乡居民的二元身份结构。诚如前文所述,农民身份(农村居民身份)的存在是集体土地所有权得以存在的前提和基础,而在城乡一体化目标视域下,城乡居民的二元身份结构终将破解,我国不会再有农民这种身份,而只有农民这一职业,农村居民和城市居民将统一于中国居民这一身份下。进一步论,因城乡身份差别而存在土地所有权二元结构,势必也会丧失其得以存在的基础。

基于上述,在统一城乡一元身份视域下,二元的土地所有权既已丧失了存在的基础,同时也有形成土地所有权一元结构的需要。而基于前文的分析,我们已经明确了私有化改革和继续保留集体土地所有权所存在的理论困境和现实困境,故而,城乡一元身份所要求的一元的土地所有权只能是国家土地所有权。

四、集体土地国家所有实现路径解析

在城乡一体化实现之前,集体土地所有权的制度功能仍然存在,并且现有的农村土地用益物权体系,尚需依托于集体土地所有权进行权利表达。因此,集体土地所有权将在未来相当长的一段时间内存在④。国家土地所有权取代集体土地所有权存在,是一个漫长的时空过程和制度建构过程。我们可以概括性地描述集体土地国家所有的实现路径。

(一)集体土地国家所有实现的时空路径

对我国城镇化进路进行回溯性考察,我们会发现,城镇的扩张,实际上就是国家土地所有权扩张的过程,同时也是城镇近郊农民丧失农民身份成为城镇人口的过程。在城市扩张过程中,并没有集体土地所有权存续下来,这虽然一方面是因为法律规定城市的土地必须是国家所有,但更深层次的原因是农村人口丧失其农民身份,集体土地所有权无法依存。因此,从空间上看,集体土地所有权国有化之路必然是从城镇近郊到远郊的一种波纹状扩展过程,并且在我国全域范围来看,其率先实现是在东、南部经济发达地区,中、西部经济落后省份则会相对迟延。从时间上看,全域性的社会保障体系建立应该是一个重要的时间节点,但是这个时间节点会因为不同地区的经济发达情况不同而有所不同。目前,经济特别发达地区,曾经的农业人口基本城镇居民化了,全地域性的社会保障体系亦已经建立,将集体土地所有权进行国有化改造条件基本成熟。但是,在经济落后地区,于农村建立完整的社会保障体系尚需时日,集体土地所有权国有化改革仍将是一个漫长的过程。

(二)集体土地国家所有的制度演进路径

集体土地所有权向国家土地所有权的制度演进路径是:在逐步弱化集体土地所有权功能的基础上,设置完备的集体土地用益物权体系,夯实国家所有权概括性承续集体土地所有权的基础。当前阶段,应从以下方面着手推进:

首先,从整体上看,当前建立于集体土地之上的用益物权体系普遍缺乏权利的表达机制,而这正是完备用益物权所必不可少的要件。譬如:在集体土地征收中,主体一方是地方政府,另一方是农村集体经济组织,这种制度安排完全漠视了集体土地用益物权人的利益诉求①②,导致当前土地征收中矛盾、冲突不断。国家应将农村土地价值增值收益逐步转移至农民手中,而收益移转的基本途径就是建立集体土地用益物权的权利表达机制,包括完善集体土地用益物权人在征收中的参与权(如:知情权、异议权)和决定权③。惟有此,方能有效降低集体土地征收过程中的代理人成本和权力寻租行为,使当前尖锐的政府、农户和集体经济组织三方矛盾得到缓解。进而逐步地降低集体土地用益物权对集体土地所有权的依赖,为将来集体土地所有权向国家土地所有权顺利过渡打下基础。

其次,宅基地使用权制度改革,是集体土地用益物权体系去集体化的突破口。具体而言,当前阶段,城市人口有强烈地到农村居住创业的诉求[18],逆城市化呼声日高[19]。与之相对应的,农民也有强烈地将宅基地使用权资产化的愿望。在既不影响宅基地使用权的生存利益保障功能,又能实现宅基地使用权的交换价值的同时,宅基地使用权改革只需要对权利客体进行空间权塑造,即可解决流转难题。

再次,关键点是土地承包经营权的合理设置。土地承包经营权和宅基地使用权的存在使城市农民工有终极意义上的生存保障。宅基地使用权可以通过空间权塑造实现其社会保障功能和财富功能。土地承包经营权通过何种技术设计既能实现其农民生存利益保障功能,又能实现最大限度地物尽其用。农村地权“三权分置”的提法,让我们看到了走出洞穴的曙光。“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”[20]。这一改革方案,能够确保农户不丧失土地的承包权而实现土地经营权的流通。而作为与承包权、所有权三足鼎立的土地经营权,其权利人有足够的权能对抗所有权人和承包权人[21]。土地经营权人权益能够有充分保障,这将催生更多的有意向投资农村和农业的资本,农民可以获得更为优厚的土地流转费用,闲置土地也更易流入农村生产大户和农业公司手中。农业生产用地可以得到最大限度地物尽其用,同时仍然可履行其生存利益保障功能。

五、结论

长远来看,特别是在城乡一体化目标视域下,国家土地所有权取代集体土地所有权而存在是不可逆转的趋势。但当前的集体土地所有权改良思路仍具有相当的现实合理性,非周延性的会保障条件下,农民需要身份性权利作为生存利

益保障的最终依赖。制度改革并非是一蹴而就却是一个渐进的过程。当前的制度变革思路与未来的制度设置目标存在一定的冲突,这就要求我们在进行制度设计过程中既要立足于现实问题的解决,也要着眼于相关制度的协调性与可变性和未来社会发展趋势的契合,这考验着决策者和法者的智慧。集体土地之上的用益物权体系渐次性地去身份化是正途,当前的政策试点亦是遵循这样的思路行进。尽管在操作路径以及制度改革核心点的认识上仍有进一步商榷之处,但有一点是可以明确的,集体土地的国家所有是制度改革的终究目标,它应当引领农村土地制度改革。只有这样,才能做到过程与目标的统一,才能做到制度建设的高效性与针对性,才能最大限度地节约达到目标的社会成本。

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73-79.来源:兰州大学学报  来源日期:2016

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