王燕霞，河北省委党校政法部。
本文原刊于《河北法学》2014年第4期。
摘 要:现行农村土地制度存在的缺陷引发了一系列的经济和社会问题，土地改革已经刻不容缓。十八届三中全会提出要全面深化改革，明确指出了土地制度改革的方向和目标。为此，围绕农村土地改革如何打破政府对土地市场的垄断、构建城乡统一的建设用地市场、明晰和稳定的农地产权，以及土地利用规划、土地用途管制相关配套制度的完善，有针对性地提出对策。
关键词:农村集体建设用地;农村集体土地;土地征收
十八届三中全会会议公报明确指出了土地制度改革的大方向，即:给予农民更多的财产权利，建设城乡统一的建设用地市场。与之相应，会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权……慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道等等。这些措施是推进农村土地改革、保障农民土地权益的重要举措。最终要实现的目标就是城乡土地的同地、同权、同价。让农民和城市居民能够同等分享到工业化、城市化所带来的土地增值，是为经济发展转型和可持续的城镇化提供制度保障。目前，全国人大常委会公布未来5年的立法规划，修改《土地管理法》被列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。《农村集体建设用地管理条例》作为《土地管理法》修订的配套法规被列入国务院立法规划。土地制度改革已经成为今后社会关注的热点。
一、当前农村土地制度现状、存在问题
(一)农村土地产权制度的现状及问题
农村土地产权制度最大的问题就是权利边界不清、主体不明。我国现行农村双重共经营体制的制度安排是在人民公社生产制度的基础上转变而来，集体土地是家庭承包经营制度作为一场“诱致性制度变迁”结果，是一个新旧制度妥协、不彻底的产物，这就造成农地所有权主体不清和边界不明，给经济的运行带来一系列的问题。集体土地所有权存在主体虚位、错位。名义上归集体所有，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。集体所有成了村干部、基层政府所有。农村集体土地权能残缺。
首先是处分权的缺失。宪法和土地管理法均规定了“农村土地归农民集体所有”，物权法第59条更是明确规定:“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”但是农民对集体所拥有的土地，既不能出卖，也不能转让，没有处分权，只有一个流通途径―――被国家征用。集体土地的征用过程中，农民没有参与权、对集体土地能否被征用没有决定权，征地过程中也没有定价权。以至于有相当多的村民，甚至是一些官员和学者，都认为农村的土地是归国家所有的。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家。
其次，农村集体使用权能受到限制。农村集体所有的土地不能直接用于城市商品房开发建设。对于耕地的用途管制是恰当的，毕竟涉及到耕地保护和粮食安全，这也是很多国家都考虑的。但是农村还有建设用地，只能在农村用不能用于城市建设，也必须先由政府征收这就值得商榷了。
最后，收益权的缺失。事实上，政府往往以很低的价格从农民手中强制征收土地，然后以几百倍甚至几千倍的价格卖给开发商，从中获得巨额利益。农民分享不到土地增值的收益，在某种程度上剥夺了农民的收益权。现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，而由于土地用途不同，土地收益高低相差惊人:从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，而从事第三产业开发用地的收益甚至可达农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。征地成本与出让价之间的巨额收益，大部分被中间商或地方政府所攫取。根据九三学社估算，被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。
(二)农村土地流转制度现状及问题
十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，我国农村土地流转速度明显加快，并呈现向新型农业经营主体集中的趋势。《决定》的通过是对土地流转政策的进一步完善和深化，在新政策的带动作用下，这一轮土地使用权的流转中，政府积极地介入了土地的流转，原来是农户之间自发地流转，现在是政府起了主导性的作用。近几年，无论是在发达的农区，还是传统的农区，都已有一批企业和专业大户进入农业。这些企业和专业大户从事的农业投资项目附加值更高，市场更为畅通，从而使土地的级差收益提高，这也为地方政府和基层组织介入土地的流转带来了可观的利益。企业和专业大户不愿意与一家一户谈判，土地集中的成本势必会很高，地方政府和基层组织便比较积极地充当起集中土地使之连片化的角色。由此集体经济组织便积极地介入进来政府主导推动的规模经营。2011年我们课题组就土地流转所做的问卷显示，是否实行“规模经营”等决策由乡镇政府和村干部决定的高达47．3%。当然这一土地流转的效益是明显的，但是问题是，违背农民的意愿强行推行的，农民自主流转的权利遭剥夺。土地流转过程中以租代征问题严重，且始终得不到根本解决。开发企业通过租用农民集体地进行非农业建设，名义上是土地流转实际上搞土地征收，擅自扩大建设用地规模，以规避土地用途管制。国土资源部2007年在全国开展土地执法百日行动，清理“以租代征”违规违法用地12，507件，租用面积208，156亩。2011年“新闻1 +1”报道了河北香河县“以租代征”违规圈地 4000亩，高价转卖给开发商。实际上，香河以租代征绝不是特例。2011年底全国人大常委会副委员长乌云其木格向全国人大常委会报告《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施情况时指出，中国耕地保护形势严峻，一些地方在征地过程中，没有按照规定征收土地，“以租代征”、未批先用、非法圈地时有发生。
(三)征地制度现状及问题
1． 征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽
《土地管理法》规定了城市化和工业化新增的土地需求，都必须通过国家的征地行为，即把农村集体所有的土地转变为国有土地来满足;而另一方面，宪法和土地管理法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定;而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。现实中，政府毫不犹豫地选择了第二种方案。由于公共利益概念本身是一个不确定甚至模糊的概念，就可以通过将城市化解释为公共利益的一种，从而化解矛盾。于是，城市扩张的规划就成了现实征收的当然理由。征收农民土地用于非公共目的征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目;从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权，一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也是通过征地取得的。据北京、上海、山东等16个省(区、市)国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示，近十年来政府征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商业、房地产等经营性项目征地也占到总量的22%，学校、企业用地占到13%，特别是东部城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的用地是经营性用地。
2． 对农民的失地补偿标准过低，严重侵害了农民的土地权益
现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年均年产值的30倍这一上限，而没有规定两费最低必须达到的下限，这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到30倍。有些地方政府财政吃紧，压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费，补偿款又常常被层层截留，被征地农民最终得到的补偿极其有限，由此造成失地农民生活艰难，出现了所谓“务农无地、上班无岗、低保无份”的三无游民，增加了社会不安定因素。
3．征收程序中土地权利人参与程序不充分
地方政府在土地征收、征用过程中处于绝对主导地位。如果说农地转为非农用途可分为三阶段:申请批复阶段、谈判阶段和具体实施阶段。第一个阶段土地权利人完全参与不进来。《土地管理法》第46条的规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第48条:征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。公告程序只作为附属程序置于批准之后，目的也只在于权利登记，对征收并不起监督作用;补偿程序也仅是附属程序;审批部门要不要听取被征收土地的所有权人、使用权人对征地行为和补偿安置的意见，都没有明确规定。根据《土地管理法实施条例》第25条第1款规定:“征用土地方案经批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施”，第2款规定:“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征用土地农民集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见，市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。
二、现行农村土地法律制度引发的社会和经济问题
(一)农民土地权益被剥夺
所有现行土地制度指向的结果是农民土地权益被剥夺，改革开放以来通过征地而从农民那里拿走的资金至少在3万亿以上，远远超过改革开放前，在1952年到1982年的30年期间，靠剪刀差从农民那里拿走的资金，大概是6千亿。农村经济发展缓慢，甚至停滞不前，三农问题是制约我国经济发展的瓶颈，也是历届政府关注的重中之重，却始终难以解决，究其原因就是农民土地权利的被剥夺。农民的贫困说到底是权利的贫困，土地权利和利益被剥夺。反思一下农村的土地制度，对于理解农民的处境和三农问题至关重要。当前统筹城乡发展的背景下，土地制度的系统改革已是刻不容缓。亟需寻求农村土地制度的创新，赋予农民更加充分有效的土地发展权利。
(二)引发诸多土地冲突和矛盾
农民的土地权益受损，引发诸多土地冲突和矛盾。据调查显示，中国每年民众集体维权的“群体性事件”多达十余万起，其中强行征地与补偿不足引发的群体事件占到了6成左右。中国社科院表示，自20世纪90年代起，中国农村的重大事件中65%为侵占土地问题。而且因为征地导致大规模恶性案件，河北定州的征地流血冲突、江苏省邳州征地引发血案以及接连出现的征地死人等极端事件不断见诸报端。伴随着城市化发展与房地产开发，农村土地的矛盾有扩大激化的趋势，向农村腹地延伸。
(三)诱发征地冲动，造就大量失地农民
土地被征用后一旦用于工业建设或商业投资目的，其价值便几百倍、几千倍地升值，征地收入和补偿之间的巨大差价，势必极大助长地方政府的征地冲动。地方政府在征地和拆迁过程中可以获得巨大的经济和政治利益，这种潜在的利益使得地方政府自身难以遏制其征地拆迁、“经营城市”的冲动。也因此造成大量农民失去土地，中国社科院日前发布的《2011年中国城市发展报告》指出，随着中国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。目前，中国失地农民的总量已经达到4000万―5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1．1亿人左右。民进中央的数据显示，失地农民数量迅速扩大，2020年将超1亿。现代农业经济理论认为，每征用一亩土地，将伴随着1．5个农民失业。依照《全国土地利用总体规划纲要》，2000―2030年的30年期间，占用耕地将超过5450万亩，即失地农民将增至1．1亿人左右，据抽样调查，有60%失地农民生活困难，没有因失地影响基本生活的只占30%。有81%的失地农民对未来生活担忧，其中担忧养老占72．8%、经济来源占63%、医疗占52．6%。失地农民生活无着，没有保障，成为三无人员，是社会稳定的隐患。
(四)土地财政、土地金融问题
十年以来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16．6%。到2009年，该比例已上升为48．8%。2010年，在两轮房市调控之下，全国土地出让金数额仍再创新高。2010年全国土地财政收入就高达2．9万亿元，占地方财政收入为76．6%。财政部的“2011年公共财政收支情况”显示，2011年土地出让金净收入占地方政府财政收入的60%以上。2011年2012年国有土地使用权出让收入33，477亿元和28，886亿元。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，成了名副其实的土地财政。地方政府发展主要依赖土地收入以后，它就陷入一个恶性循环。它需要不断不停征农民的地，不停的征地，不断卖地才能够维持它现在一个发展模式。土地财政是一种土地扩张与征占的机制。近年来地方政府财政吃紧，从2011年开始，土地收入成本直线上升。一方面是征地、拆迁、补偿成本提高;另一方面是刚性支出上升，政府用征收和储存的土地，向银行抵押融资，这种做法在各地很普遍。这就是“土地金融”问题。审计署的调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。由于地方政府的财政和基础设施建设高度依赖“土地出让和土地抵押”，政府财政吃紧，地方债务规模迅速扩张，仅银监会统计的地方融资平台负债就高达10万亿元以上。中国证券报的数据显示，地方政府负债20万亿。土地财政将银行牵涉进来。巨额的房地产和土地融资，其中包含了不小的金融风险。大部分地方融资平台抵押都是土地，一旦房产泡沫破裂，债务风险将爆发。
(五)耕地流失严重，直接威胁着粮食安全
由于征地冲动不可避免，加上地方政府为了发展经济，违规用地情况的存在。如前文提到的采取以租代征的方式进行集体土地非法流转，突破土地的用途管制，包括部分地区的一些重点建设项目无视法律规定，未批先用或者边报边用等现象，导致耕地锐减。全国土地利用变更调查，到2008年底，全国耕地面积减至18．26亿亩，已接近我国耕地18亿亩这个“红线”。2010年数据显示，全国耕地面积已经逼近18亿亩红线，尽管中央三令五申要实行最严格的耕地保护政策。2011年，国家土地总督察办公室发布的第4号国家土地督察公告称:“13个省(区)违法占用耕地超过一万亩。”国土资源部公布的2012年上半年土地违法查处情况显示，半年内共发生2．9万件土地违法行为，涉及土地面积17．7万亩，其中耕地6．4万亩，占比36．2%。且新的违法用地面积逐月上升。督查发现，为缓解供需矛盾，近年来，农用地非法转用现象在一些地方相当普遍。根据历年卫片检查的数据估算，每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。耕地的流失直接威胁了粮食安全。据农业部网站消息，从2011年始，三大主粮稻谷、小麦、玉米已连续2年出现净进口。国家统计局公布数据称，2011年全国进口的粮食超过了600亿公斤，核算下来我国现在粮食的自给率总体水平不足90%。从2013年上半年情况来看，而且进口均出现大幅增长，增幅均超过200%，其中玉米进口更是增长了65倍。如果我们不进口这部分粮食，而是由国内自产供给，需要增加6亿亩耕地。中国是人口大国，粮食安全涉及到13亿人的吃饭问题，事关重大，这是我们不得不面对的严峻问题。
(六)中国农地法律制度对中国经济发展模式产生了深远影响
地方政府成为拉动中国经济增长的引擎，依靠土地出让金作为地方政府财政收入重要来源而支撑的经济增长，将会不断催生土地市场泡沫外，令房价居高不下。而且中国经济对房地产的依赖严重。近20年来的中国经济增长速度是惊人的，中国的房价上涨同样是惊人的。房价的上涨促使人们把大量资金转向房地产投机。房地产和各种生活成本的飞涨倒逼着工资上涨，实业成本越来越高，利润越来越薄。这又导致更多资金从实体出走，推动资本品价格更快得涨，经济的空心化会愈演愈烈。政府主导的经济发展还会导致地方经济结构失调，破坏地方经济的均衡发展和长远发展。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，造成大量浪费社会资源、加剧生态环境污染等严重后果。极大透支了中国的自然资源并破坏了生态环境，破坏的速度远远超过发展的速度。政府经营土地，使得政府行为出现严重的扭曲和失控，恶化了国民收入分配。任何经营活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。为了保证收益最大化，很自然地要压低征地费用，农民收入增长缓慢，抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。
(七)土地“隐形市场”的大量存在，小产权房问题
建设用地产权的缺陷主要问题是集体土地增值收益中的分配缺失，隐性交易成为获取增值收益的最优选择。随着城市化进程的加快，在珠江三角洲、长江三角洲以及大中城市的郊区，农村集体建设用地流转行已经十分普遍，在广东珠三角地区集体建设用地流转占集体建设用地总量的50%以上，其中中山、东莞、佛山南海区、深圳宝安区这一比例分别在45%、40%、50%和80%。在城郊地区，小产权房发展势头迅猛、供需两旺，屡禁不止，已经接近城镇住宅数量的1/3。土地隐形市场的存在导致了土地利用混乱、随意占用耕地、土地市场秩序遭到破坏建设用地供应总量难以控制、用地权属不清，容易滋生不少土地纠纷及矛盾冲突。这种大量的、查不完、禁不止的非农建设用地的自发流转，对现行法律法规形成倒逼之势。农村土地制度问题已被推上了前台，成了中国社会经济进一步改革必须跨越的门槛。
三、当前农村土地改革的对策思考
这次农村土地改革意义非凡，决定着中国经济能否实现转型和可持续发展，最终能否真正腾飞。土地改革是一个国家如何形成基本制度的问题，会涉及方方面面的问题，因此需按照统筹协调、积极稳妥的方式推进。
(一)政府经营土地模式改变―――统筹协调好市场与政府职能的关系
首先应该把改革政府经营土地的制度提到国家改革的战略思考这个层面上来，从根本上来说就是要转变政府直接经营土地制度，打破政府一手包办土地市场的垄断局面。政府直接经营土地的背后实际上是政府主导发展，政府主导发展的方式是直接搞建设，所以说起来容易改起来会很难，因为它整个涉及到我们现在整个的经济发展方式。现在中央提出来要统筹发展，要科学发展，要兼顾各方面的利益，要处理好政府与市场的关系，把市场能做的交给市场去做。新一届政府成立以来，第一件事就是改革行政审批制度，以期实现政府职能的转变。应当承认，在市场经济建立的初期，由于民间经济要素特别是民间企业家的弱小，政府往往在起企业家的作用是必要的选择。经济发展到一定程度以后，政府过多承担经济职能的现象则应当发生根本的改变，也就是说，政府在坚持以经济建设为中心的同时，要将促进社会公平作为政府的一种基本职能，把更多的精力放在维护生态，改善环境，做好社会保障等公益事业上。要打破政府对土地市场的垄断，协调好市场与政府职能的关系，离不开理念上的转变。因此，必须破除中国经济不能低于8%的增长的观念，否则地方经济和社会将陷入不稳和动荡的预设。现行的地方官员GDP的考核机制也应当改革，否则政府很难从经济发展的第一线退下来。
(二)改革征地制度
改革涉及到利益的分配，征地制度改革应遵循的第一个基本原则，是着眼于提高被征地农民原有的生活水平，向农民倾斜，让农民分享城镇化的红利。其二是打破目前城镇化的征收土地垄断。目前的征地垄断体制只能带来高房价，内需不振。必须破除垄断征地制度，推动房地产市场回到更加健康的轨道上来。我国目前名义上的城镇化率为51%，其实有城镇户籍的常住居民不足35%，也就是说有2．6亿人在城镇工作，基本上属打工者，有房者的比例低于1%。城镇化的最大难点是如何让这些新移民能够安居乐业，买得起房子。深圳就是一个极好的例子，这个曾经的小渔村用了不到30年的时间建成了拥有1200万常住人口的大都市。主要原因就是没有垄断，房子是农民建的，农民在自己的土地上建起了房子。这些房子虽然差一点，但价格低，进城农民住得起。大量的农民因为建了房子出租出售也富了起来，农村也因此分得了城市化的红利。关于征地制度改革，在中共中央十七届三中全会《中共中央关于推进农民改革发展若干重大问题的决定》提到三点:第一是改革征地制度，严格界定公益性和经营性的建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地制度，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。第二是在土地规划规定了城市建设用地范围外，经批准占有农村土地建设非公益性建设，允许多方面参与开发经营。第三是逐步建设城乡统一的建设用地。结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。这三个原则非常正确，而且它有助于解决各种各样有关土地的问题。因此，对于征地制度改革，本文认为应当采取如下措施:
1．缩小征地范围，提高补偿标准
严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。我国《土地管法》、《物权法》都明确规定了，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征收。将国家的土地征收权严格限定在“公共利益”范围内。关于公共利益的标准，《国有土地上房屋征收与补偿条例》做了明确界定，因此只有在基于公共利益的时候，国家才动用征收权。非公益性的商业性项目，由市场来解决，那就是农民与开发商直接的谈判，但是前提是不得突破城镇建设的规划。
提高补偿标准基本已经达成共识，在《土地管理法》草案中也有所体现，比如删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍的内容，并在现行第47条规定的土地补偿、安置补助和青苗地上附着物补偿的基础上，把村民的住宅从地上附着物中单列出来，并新加了社会保障的补偿等内容。
2．建立合理的征地补偿和利益分享机制
在城市规划区范围内，征用农民集体土地时，可以给被征地的村按一定比例预留一部分建设用地，由村集体经济组织参与开发经营;或者是在符合规划和用途管制的前提下，把一定比例的物业或房产给予农民集体，由农民出租或经营;集体建设用地的大部分收益应该以股份的形式分配给本集体经济组织的成员。土地也因此作为财产性收入，可以满足农民以多样化形式、运用土地资本参与城市建设的需要。2013年1月1日的《中国土地政策蓝皮书》重点首先是完善征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例，规范政府的征地行为。此外，允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下，参与城镇经营型项目的开发。
3．在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立完善征地补偿争议的协调裁决机制
针对实践中往往由土地管理部门和村委会进行谈判，决定征收及补偿等有关问题的做法，应完善协商机制，让农户选派代表直接参加谈判，以更好地维护自身利益。对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政的权利。
(三)集体建设用地直接入市，建立城乡统一的建设用地市场
十八届三中全会关于土地制度改革的核心建立城乡统一的建设用地市场，也就是构建平等进入、公平交易的土地市场。两种所有制土地权利平等，在用途管制下，农民集体土地与城市国有土地依法平等进入建设用地市场，打破地方政府垄断供地的格局，打破目前因城市和农村的边界区割，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策。两种土地享有同等权益，从而形成城乡统一的建设用地市场。打破了所有制的限制，农村集体土地平等分享非农增值的收益，核心理念是改计划配置为市场配置。集体建设用地进入市场的试验和地方探索已有多年，自上个世纪90年代以来，很多地方都出现了农村集体土地直接转变为非农用地的实践，如广东的南海市( 1992年―2002年)、江苏的昆山市( 1992年)和上海的光联村( 1993年)，都以不同的方式使集体拥有的部分农地在保持集体所有制的前提下直接转化成了工业用地，从而使农民直接享受到工业化和农地转用所产生的巨大利。广东、河北等省份已出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》。上述《办法》实施后，一方面，农民的集体土地可以不需要事先变成国有土地，从而享有了与国有土地同等的出让权、出租权、转让权、转租权和抵押权，真正实现了国有土地与集体土地的“同地、同价、同权”。它实际保障了农村集体土地的权益，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，是统筹城乡发展中农民的伟大创举。集体建设土地直接入市意味着村民、乡镇、村集体在符合城乡统一规划的前提下，如果不是基于公共利益，就无需经过政府对土地的征收程序，地权所有者直接参与市场交易过程。可不改变所有制性质进行非农建设也不必把他们的集体土地变成国有土地，作为土地的使用者，它们无论是“兴办各类工商企业，还是“兴办公共设施和公益事业”，或是“兴建农村村民住宅”，都不必唯一使用国有土地，集体土地也纳入它们的可选途径，从而打破了国家垄断建设用地独家供应一级市场的局面。农民就可以通过他们的集体所有土地，长期分享土地非农化后的级差收益，在农民集体土地上推进工业化、城市化，使得农民直接分享到了工业化、城市化的成果，增加财产性收入，分享土地价值增值的成果。因为新增建设用地除为了公共利益目的征收外，保留集体所有。这就涉及到《宪法》、《土地管理法》等法律中的“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”有关条文的修改。另外，《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”此条文也应当相应修改。如前所述，农民集体土地所有权中的“所有者”缺位导致集体土地“管理者”的权限过大。造成村民委员会成为事实上的土地既得利益者，以致村民委员会、村官以地生财、以地谋私的现象十分普遍，在农村建设用地流转中，基于土地产权所产生的分配机制的扭曲主要是由于土地产权不清晰所导致的强势利益主体形成了“分利集团”。如何在法律上明确界定农村集体建设用地“所有者”的权利和决策机制非常关键，因为产权的所有者具有剩余索取权和收益的分配权。农村集体建设用地的“所有者”是“农民集体”，如果是村级集体，所有者就是村内全体村民，行使所有者权利的机构就应该是村民代表大会或村民大会。如果是乡镇层次的农民集体，所有者就是乡镇内的全体村民，行使所有者权利的机构就应该是乡镇人民代表大会。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，一方面意味着小产权房转正。未来对于小产权房问题还是应该区分建成已经出售的和未建成，是否属基本农田，不属于基本农田的，应以财税为手段，通过补征土地使用费来予以转正。另一方面意味着地方政府掌握的强势获得土地和垄断市场供应的权力被取消，因为规划设定后可以由集体经济组织来形成土地供应，地方政府的财政收益会受到影响。未来地方政府只能从高度依赖土地出让金，转向收取房产税和土地流转交易税费，同时辅以债券融资和其他融资模式。地方政府从土地经营者，转向土地市场的监管者和公共政策制定者。
(四)在产权制度上，构建更加明晰和稳定的农地产权
加快构建适应产权市场化的农村土地产权制度，已形成理论界和实务界的普遍共识。2013中央一号文件也提出，改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。然而，学术界对我国农村土地产权制度改革的目标模式，却存在明显的意见分歧。有主张实行土地产权私有化，有主张土地国家所有，大多数理论界和实务届学者还是主张的坚持和完善集体土地所有制的观点，一方面，我国的土地产权制度首先是一种政治制度安排，其次才是一种财产法律制度，维护土地产权的公有性质是我国政体的要求;另一方面，土地集体所有、家庭经营应该是中国这样一个人口大国在社会保障机制不健全的情况下实现“人人有饭吃”的现实制度选择，也是在工业化、城市化快速推进的进程中保持“农民不破产、农业不衰退、农村不凋弊”的重要制度保证。
本文认为，在坚持土地集体所有制的前提下，积极探索集体土地所有制的多种实现形式，这既是制度改革的立足点，又是成本最小的制度改革路径选择。目前国土资源部正在牵头进行农村集体土地所有权确权登记工作，截至2012年6月底，全国农村集体土地所有权确权登记发证率达到78%，集体建设用地使用权确权登记发证率达到85%，宅基地使用权确权登记发证率达到80%。按照国务院要求，集体土地所有权登记发证工作要在2012年底前完成，使用权发证要在2013年底前完成，确权完成会为土地制度改革打一个基础。在确权的基础上明确行使集体土地所有权的代表―――村民代表大会，而不是村民委员会，防止村民委员会掌控权力。此外，建立完备的成员权制度。创新一种使农村基层共同体的个体成员能够行使其产权的土地集体所有制实现形式。十八届三中全会指出:“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”从集体土地实际流转各地的探索可以看出，农民土地股份合作制是目前比较普遍的土地产权实现形式，将承包经营权股份化，成立土地股份合作社。将农民承包经营权转变为农民持有的集体土地份额，由此集体土地所有权明确界定为农民“按份共有”制，真正赋予集体土地所有者拥有选择自己财产代理人的权利。通过土地股份化，创新一种使农村基层共同体的个体成员能够行使其产权的土地集体所有制实现形式。土地股份合作社作为集体土地所有权的产权代表和集体土地资产管理的代理人，应当是具有独立完整财产权利的法人实体，对外充当涉及土地问题的谈判代表，包括国家对土地的征、占以及与外界共同经营涉及土地的项目等，行使土地的所有权及其各项权能;对内充当土地产权交易的中介机构，做好地籍登记管理，将集体土地所有权利益以股份方式量化到该集体成员。这种集体产权新的实现形式能够明确而有效地保证农民在土地流转中的收益份额，减少传统的集体产权制度下讨价还价的成本。通过股份制和股份合作制改革，土地权利和资产的划分不断明晰，土地产权的所有者逐步具体化。此外，应当借鉴英国的土地产权制度，强化使用权淡化所有权，英国国王名义上拥有全部土地所有权，是个内容空泛的所有权，现实情况则是各人实际拥有自己的一块土地的保有权，保有权在事实上相当于所有权。我们的改革在不需要修改宪法的基础上，不断强化土地承包经营权，弱化所有权，使得集体所有权名义化，最终把土地所有权真正交给农民实际拥有。
(五)保障农村土地规范、有序流转，实现农地适度规模经营
明晰产权基础上，放活经营，因地制宜，实现农业生产经营的现代化和适度规模化。我国人多地少的基本国情，决定了我国在相当长时期内农民数量不可能急剧减少，在全面解决农村居民的社会保障之前，也就决定实现农业适度规模经营，在相当长时期内是不可能一蹴而就的。应着重引导农地的有序适度流转，推动以农民为主体的专业合作组织发展。关键是帮助农民组织起来搞合作经营，对于资本下乡要慎之又慎。现代农业并不等同于土地规模化经营，而从日本、韩国和我国台湾的农业发展道路来看，在小规模经营的基础上也完全能够建立起发达的现代农业。日本户均耕种面积只有1．5公顷，与美国户均耕种200公顷、欧盟国家20―30公顷相比，属于典型的小规模经营，但是日本农业却实现高度现代化。规模经营的资本密集型生产，排斥劳动力，背离了我国人多地少的国情。所以，对于中国这样一个人多地少的国家，不能片面追求经营规模，应以追求土地产出率为首选目标。通过农地流转方式集中农地进行规模经营，应当与我国社会经济发展的阶段相适应。
(六)配套制度的改革
1． 财税体制改革
改革的核心是政府退出土地市场，但是地方政府面临着财政缺口怎么解决?因此配套的财税体制改革也要跟上。首先要完善分税制财政体制。有必要改革我国分税制，从地方事务与财权统一，从财政收入与支出两方面一并考量来完善分税制度。2013年3月5日提请十一届全国人大五次会议审议的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》进行测算，今年财政总收入的“蛋糕”中，中央政府约占49%，地方政府约占51%;而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。确实有必要建立财权与事权相匹配的分税制度，保障地方的财权，将目前分税制下增值税的中央和地方分成比例进行调整，把地方政府与房地产的关系割断。其次健全地方税制，开征物业税。物业税这个税种中央在2003年已经提出了，但是一直到现在没有出台。仅在上海和重庆等城市搞试点。如果在我们国家物业税真正能开征，并且成为地方政府的主体税，有利于增加地方政府的收入，解决地方政府财政吃紧的问题，而且意味着从现行的土地财政走向公共财政转型的目标实现。所以它对推进社会进步意义非常大。
2．强化耕地保护、土地利用规划、土地用途管制、土地价格法律制度等相关制度的建设和实施
只有在完善土地利用规划和用途管制法律等制度并得到强有力的执行基础上，进一步开放农村土地市场，显化农村土地的资产价值，又不会导致耕地流失。才能真正地避免土地改革过程，成为权力和资本的“圈地运动”。由于农地法定估价原则的缺失、农用地地价体系的不完整性，农地价格的严重扭曲，加速了农地非农化的趋势，助长了耕地的锐减。因此，应根据土地的真实价值对土地征收、流转价格予以修正。完善土地价格立法，构建土地价格法律制度，与城市用地同地同价原则，以完善的制度安排保障价格机制的运行以消除政府用地的牟利冲动。这次农村土地改革任重道远，如果能够落到实处，必将惠及中国目前最广泛也是人口最多的农民，消除城乡土地二元体制改革，最终实现城乡发展一体化和经济发展的转型。
