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我国农地产权制度变迁的逻辑及动力
2016-06-22 15:49:41 本文共阅读:[]


摘要:农地产权制度变迁是农村土地制度改革的核心内容。我国农地产权制度变迁的内在逻辑主要表现为农地产权结构从“权能合一”到“两权分离”,再到“三权分离”的变动过程。农地产权制度变迁的内部动力来源于宏观层面上的原有农地产权制度不适应生产力发展的要求,微观层面上的农地矛盾、农民的主观创造性、原有农地产权制度安排对各项权能的分配不合理而导致的较高交易费用;外部动力来自于变迁主体的动机及变迁环境。完善农地产权制度变迁的动力机制需要规范政府力量在制度变迁中的作用,促进经济性因素在制度变迁中的推动作用,并有效发挥农民在制度变迁中的先导作用。

关键词:农地产权;制度变迁;农地流转;动力

中图分类号:F321.1  文献标识码:A  文章编号:1007 -4074 (2016)02 -0068 -06

基金项目:国家自然科学基金项目(71273183)

作者简介:王磊,男,博士,山东师范大学经济学院讲师。    

制度作为具有强制性和约束性的行为规则,是影响经济活动效率和经济发展水平的重要因素之一,这在经济学界已形成基本共识。制度变迁的本质与目的是调整利益分配格局,重新界定权利,重置制度安排或变革制度形态,以充分发挥制度功能,释放制度绩效,提高经济运行效率和增进社会福利。为适应和促进生产力发展,制度变迁总是在某些推动力的作用下发生于经济体某些特定发展时期之内。我国农地产权制度变迁作为制度变迁的特定领域,是我国全面深化改革时期农村土地制度改革的核心内容,农地产权制度变迁不仅关系到农民切身利益与农业经济发展,而且也是确保我国新型城镇化向前推进的关键。近几年的中央一号文件以及2015年10月召开的十八届五中全会均对农地产权制度变迁问题给予重点关注,提出了一系列改革举措。事实上,自新中国成立以来,我国农地产权制度在各种推力作用下经历了曲折而复杂的演进历程。农地产权制度变迁的动力对农地产权制度变迁方向和变迁方式具有决定性影响,直接关系到农地资源配置效率。长期以来,关于我国农地产权制度变迁问题的研究一直是学界的热点,但囿于视角不同,所得结论各异。本文基于制度变迁理论,主要从宏观角度分析我国农地产权制度变迁的特征及内在逻辑,揭示农地产权制度变迁的动力,并提出完善我国农地产权制度变迁动力机制的相关政策建议,这不仅对明确我国农地产权制度变迁动力的作用规律与改革重点具有重要现实意义,而且为农地产权制度变迁动力的理论研究提供了一个新的思考方向。    

一、我国农地产权制度变迁的阶段性特征    

(一)农村土地改革时期的农地产权制度变迁    

20世纪50年代初,新中国中央政府颁布了土地改革法,开始了农村土地制度改革。从1950年到1953年,通过农村土地制度改革逐步废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,实行“耕者有其田”的农民土地所有制,农民不仅分得了土地,而且获得了土地名义上的完整产权,包括对土地的所有权、使用权、收益权和处置权等各项权能的排他哇独享,这一时期农地产权结构从分离化转变为合一化,表现为农民对土地的分散私有经营、自由买卖和出租,形式上形成了“农民私有制”为基础的农地私有产权制度,而建立在公有制基础上的社会主义国家性质决定了农民不可能真正能够占有农地的所有权和转让权等权能,实质上农民获得更多的是农地的使用权和收益权,但无论如何,农地产权制度的这一变革无疑在当时还是极大地激发了农民从事生产经营活动的积极性,增加了农业生产的劳动和资本等要素投人,促进了中国农业的快速增长。1919-1952年农业总产值出现迅猛增长,年平均增长率达到13. 81 0 o,而1919-1978年的29年间,我国农业总产值年增长在10%以上的也仅有5年[工〕。1950-1953年,粮食产量由13 213万吨增至16 683万吨,棉花产量由69. 2万吨增至117. 5万吨,年均增长率分别为8.100,19.30oUa由此可见,这一阶段农地产权权能集中所产生的绩效显著。    

(二)农业合作化和人民公社时期的农地产权制度变迁    

1.农业社会主义改造时期    

土地改革确立的私有农地产权制度安排造就了主导当时农村经济发展的分散化小农经济格局,但这种小农农地产权安排面临三个方面问题:一是农业生产基础设施与农业生产技术落后,家庭的单个分散经营所占有的土地规模狭小,生产方式粗放,生产剩余少,难以形成资本积累,而且土地边际产出还可能随着劳动力增加而逐渐递减;二是由于农民经营能力与经济初始条件的差异,土地产权自由交易使得小农经济中出现了土地集中与雇佣劳动力的现象,导致农村主体的贫富分化,因而使得处于收人底层的农民存有合作经营的渴望;三是自给自足的小农经济的商品化率低和规模化效益低阻碍了我国实施工业化经济发展战略。因此,基于以上客观现实,从1953开始,我国对农业进行了社会主义改造,通过互助组、初级合作社、高级合作社等形式,将农民个体占有的各项土地财产权利逐步转变为农村集体所有。互助组阶段,农地的各项产权归属并未改变,所有权等权利仍归农民所有。初级社阶段,以农地人股,统一经营,农地产权发生分离,所有权仍归属农民,但使用权归合作社集体所有,农民不再具有经营权,同时农地的收益权和处置权也在农民和合作社之间进行分割。高级社阶段,农地产权从农民手中转归合作社集体,从土地农民所有制过渡到土地集体所有制。总体上看,在这一阶段前期,集体劳动,统一经营,带来了农业的较快发展,但随着后期农地产权主体逐渐模糊化,严重挫伤了农民的劳动积极性,制度的负外部性增强,制度变迁带来绩效下降。1953-1958年的我国农业总产值年平均增长率仅为1. 3600,要素投人增长速度和产值增长速度都不是很快,但是增长平稳川。    

2.人民公社时期    

1958年开始的人民公社化运动进一步巩固和发展了农业合作化,高度集中了农地的所有权与经营权,表现为农地所有权归公社集体所有,农地经营使用权掌控在政府手中,本质上是一种“土地国家所有制”,实行高度计划的生产经营与分配。农地产权的“一大二公”直接导致了农业生产的大幅下滑。1959-1962年农业总产值出现大幅下降,农业产出年均下降5. 1600,劳动力年均投人比1958年减少200,土地年均投人比1958年减少5 0 o }1} ;1958-1961年,粮食产量由20 000万吨减少为l}l 750万吨,年均减少速度达10.700,棉花产量由197万吨减至80万吨,以年均35%的速度快速下降。加之这一时期遭遇的自然灾害,使得农产品市场供求结构严重失衡,农民生活十分困难,农业农村发展面临严峻考验。为此,政府又推出了“三级所有,队为基础”的人民公社新体制,调整了农村集体经济组织结构,使得农地产权主体分散化,但农地产权结构与人民公社初期并无本质区别,产权同时归属不同组织,产权主体多元化使得产权界定更加模糊,农民作为集体组织成员,名义上享有农地生产经营等权利,但实际上仅仅是集体劳动者,农民土地权益没有保障,而“政社合一”更是使得农业生产极易违背经济规律,需要付出更高监督成本的代价,致使效率低下,这一时期从1962年一直持续到1978年。由此,研究认为,1963-1978年间的农地产权制度比1958-1962年间的农地产权制度还要差[1],但从农业产出上看,这一时期后期随着农业机械的使用以及中央农村政策的局部调整,农业还是取得了一定程度的发展。    

(三)农村经济体制改革后农地产权制度变迁    

1.实施家庭联产承包责任制    

人民公社体制下的高度集中化农地产权结构严重阻碍了当时的农业生产力发展,造成农业资源配置效率长期处于低水平,加之我国人口从建国后到1978年处于高速增长,人均耕地面积由1952年的2. 8亩下降到1978年的1. 5亩,农村人地矛盾愈发突出。其结果是,农产品总供给严重不足成为长期解决不了的问题[2]。由此,极端贫困和生计压力激发了我国农民开始对农地产权制度进行创新实践,从而出现了以“包产到户”为标志的家庭联产承包责任制并逐步纳人国家政策框架体系,在农村得到普遍推行,农地产权又一次发生了“两权分离”,即所有权仍然归集体组织所有,但除去集体经济保留外的生产经营权以承包合同的形式让渡给农民,农户成为最小的自主生产经营单元,农户对于土地投人与收益具有了比较明晰而稳定的界定,因而极大地调动了农民生产经营积极性,再加上农产品购销体制的市场化改革,农民收人与农业产出均得到明显增长,制度变革的绩效十分显著。1978-1992年,农村居民人均纯收人增长4 . 3倍,年均增长13.5%,比1957-1977的年均增长率高11. 1个百分点。1978-1981年的农业总增长中,家庭联产承包责任制所作的贡献为48.69%[2]因此,1993年,政府决定在第一轮承包到期以后再延长30年,到2008年又提出了长久不变,承包制就变成了永佃制[3]。    

2.允许农地流转与规模经营    

随着改革开放后的农业生产力不断发展,农业生产效率逐步提高,同时受我国城镇化推进及人口流动限制有所松动的影响,农村人口大量流向城市和非农产业。一大批农民进人非农产业和进城做工,不愿继续耕种承包地,于是自发将承包地转交给他人耕种,有的后来甚至直接抛荒[3]。这一阶段先后出现了“两田制”、“股份制”、“反租倒包”等具有一定市场化性质的农地制度形式,由于其效率高于以往的“均田式”制度,当时在全国非常普遍。为此,1981年中央一号文件规定:鼓励土地向逐步向种田能手集中,但同时规定自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其他非农用地。1993年开始,国家有关政策文件又提出,在不改变土地用途的前提下,允许少数有条件的地方对土地使用权在承包期内的依法有偿转让,实行适度的规模经营。此后,中央政策又逐步放开。1993-2001年,中央允许农民依法、自愿、有偿流转其土地使用权[4]。事实上,随着农业现代化科技的不断进步和农业机械化在农村的普及,为进一步提高生产效率,客观上要求农业生产的集约化、规模化,但分散化、规模小的家庭联产承包经营是与之相悖的,此外,我国农业现代化与城镇化发展战略目标对农地产权制度提出了新的要求,由此,进一步创新农地产权制度成为发展的需要。    2001-2013年,中央连续出台了关于农地流转的政策规定(见表1),对农地流转和规模经营的规定越来越细化,对农地产权的各项权能归属和权限范围界定更加明晰。事实上,当农地产权不明晰和农民的收益权有限导致无法给农民收人带来持续性增长时,内生的农地产权制度变革就成为必然,但在坚持土地集体所有制和稳定家庭联产承包责任制长久不变的前提下,不可否认的是,当前新一轮农地产权制度改革并未改变农地所有权和处置权仍归属集体的性质,但逐步实现了由所有权与经营权“两权分离”向所有权、承包权和经营权“三权分离”的转变,其作用在于增强农地使用权的“灵活性”和“自由度”,破除高度集中的经营体制,并以法律形式将农地承包经营权性质定位为用益物权,赋予农民长期稳定而有保障的农地使用权和收益权,强化农民对农地的长期投资预期,尽可能地提高农地的效益和农民的收益。无论如何,这期间的农地产权制度调整适应了农业生产与农村发展的要求,产生了积极的效果(见表2)

表1涉及农地流转的部分重要政策文件核心内容

表2部分年份我国农地流转率及相关农业经济指标

二、我国农地产权制度变迁的    

从我国农地产权制度变迁过程及内在逻辑的分析认识中可以看出,农地产权制度变迁总是在某些历史区间节点上在某些动力的推动下完成的。变迁动力对于各个时期农地产权制度变迁均具有决定性影响,如果没有相应的动力推动,制度变迁将是不可能完成的。从不同角度、不同层面对制度变迁动力的理解存在着较大差异性,根据制度变迁理论中制度变迁所需的条件,我们认为,推动我国农地产权制度变迁的动力来源于内部动力与外部动力两个方面。     

(一)农地产权制度变迁的内部动力    

具体来看,内部动力存在于宏观与微观两个层面:宏观层面上,制度变迁的内部动力源于原有的农地产权制度不适应生产力发展的要求,正如马克思在论述人类产权关系变迁时所认为,人类产权结构变异的根本原因在于物质生产的发展,在于人类生产力水平的不断跃升[5]。当然,这种不适应表现在多个方面,例如生产力的性质与水平变化、产权制度安排限制了生产效率的提高等,从建国后农村土地改革到当前新一轮农村土地改革,从根本上来说均是原有农地产权制度安排阻碍农业生产力提高,造成农业生产效率低下所引起的;微观层面上,这种动力来源于三个方面:    

(1)由于我国农村人口在建国后快速增长,人地矛盾更加突出,作为生产要素的农地变得稀缺,对旧有的农地产权制度安排产生变革要求,对制度服务需求发生了变化,要求更加有效的产权结构,以提高稀缺的农地资源配置效率。事实上,我国农地产权制度变迁的各个阶段都隐藏有这一因素或强或弱的作用,尤其是在实施家庭联产承包经营之后,随着我国农村剩余劳动力转移与城镇化的推进,这一动力的影响更为明显。    

(2)作为制度变迁主体之一的农民因受各种因素(如极端贫困、经济萧条、自然灾害等)影响,在生产经营活动实践中创造了更加具有效率的生产经营组织方式,引发了普遍性的改革需求,造成对旧有制度的冲击。我国农村家庭联产承包责任制的实行就是典型。    

(3)原有农地产权制度安排对各项权能的分配不公平与不合理,导致较高的交易费用,从而致使农民从事农业生产经营的积极性严重受挫,由于劳动等要素的投人减少,造成了农业生产效率低下。从农业合作化时期开始,我国农地产权制度逐步从农民土地所有制转变为集体所有制,农地的所有权、使用权、收益权等各项权能主体发生了改变,导致监管成本较高、激励严重不足等一系列消极影响,到人民公社时期达到了极点,从而引致了后来的制度变迁。    

(二)农地产权制度变迁的外部动力    

农地产权制度变迁外部动力来自于变迁主体的动机及变迁环境两个方面:    

1.我国农地产权制度变迁的主体呈现多元化与复合化的特点,有政府、组织团体和个人等,不同主体在不同时期的作用力强弱存在较大差异性。但不论是政府还是个人,都是有限理性的“经济人”,其变迁的动机都是追求自身利益,政府自身的利益表现为利己、利他或利公等,这是由政府内部各个有限理性“经济人”的不同力量为追求各自利益而相互博弈的结果所决定,而个人追求自身利益,其决策如果受到现有制度的阻碍,对原有制度产生不满,就会产生变迁的需求。政府始终在我国农地制度变迁中发挥着重要的推动作用,尤其是在1950-1953年农村土地改革、1953-1958年农业合作化改革和1958-1978年人民公社化运动中,可以说政府主导了制度变迁,在政府的全力推动下完成了农地产权结构的变革。此外,三个时期均是政府主动推进,而不是被动进行的,其中,第一个时期政府采取激进式的变迁方式,在较短时间内废除了封建土地所有制,但这其中既有农民的自愿要求又有政府的决策偏好,诱致性与强制性并存;第二个时期和第三个时期采取的是分步骤完成的渐进式改革路径,将农民土地所有制转变为集体土地所有制,在这一过程中,政府的强制性占据主导,农民实际的意愿并未得到充分体现;1978年至今的农地产权制度变迁充分体现了我国众多农民个体的意愿,农民在制度变迁中的主体地位得到突出,采取自下而上的诱致性、渐进式变迁。广大农民在生产经营活动中善于发现制度创新所产生的获利机会(制度外收益),在利益动机的推动下,为使外部收益内在化,就有制度变迁的迫切需求,而随着我国社会主义市场经济的发展和政府职能的转变,政府对“三农”问题的关注度明显提升,更加尊重和重视农民的改革需求,因此,我国改革开放之后的农地产权制度变迁多是从农村发展实际出发,根据农民实际需求来做出制度调整。这一转变反映了政府与农民之间的互动性明显增强,政府的服务性质强化,制度变迁以充分反映农民意愿的渐进式改革为主。    

2.农地产权制度变迁还受到农业科技进步、市场经济体制和对外开放等外生的环境因素推动。改革开放以来,我国农业发展的内外部环境均有较大变化,农业技术水平不断提高。“六五”至“十一五”期间(1981-2010年)农业科技进步率的年均增长超过500,农业科技进步贡献率从34.84%增至53 %[6],农业生产经营受科技进步的影响越来越大,同时,我国市场经济体制逐步确立并不断完善,市场机制在调节农业生产中发挥着越来越重要的作用。伴随着对外开放步伐加快,2001年我国加人WTO,国内农产品市场受国际影响程度也明显加深。这些外部环境的变化要求农业生产方式向集约化、规模化、高效化的现代化农业生产转变,变革束缚农地产权制度效益提升的一切障碍,降低交易成本,由市场来调节农地产权的经营权、收益权等权能,进而决定生产什么、如何生产以及怎样生产。1978年以来,我国农地所有权、承包权与经营权的逐步分离,农地流转与适度规模经营的发展就受到了这些动力的影响。    

总之,内部动力的冲击造成原有农地产权制度安排效率低于其他可行的制度安排,引起农地产权制度失衡,创造了制度变迁的机会,同时在外部变迁主体的作用下,并受到其他外部环境因素的推动,农地产权制度变迁才得以发生。如果单从制度变迁成本与收益的角度来看,当农地产权制度变迁总成本小于潜在总收益时,制度变迁才得以产生。值得注意的是,农地产权制度变迁的过程和方向可能会受到原有产权制度安排的影响,产生路径依赖,增加新的农地产权制度运行成本,我国各时期农地产权制度变迁均不同程度地存在这一问题。此外,任何一项制度变迁并不一定都能促进生产力发展或经济发展,我国农地产权制度变迁也是如此,人民公社时期高度集中的农地产权制度就导致了农业生产力的严重破坏。    

三、健全我国农地产权制度变迁动力机制的路    

事实上,内外部动力总是共同发挥作用并形成了我国农地产权制度变迁的动力机制,推动着制度变迁,但各种力量的作用大小、方向及相互之间关系并不一定总能协同,从而经常致使制度变迁成本过高,制度绩效降低。因此,需要从机制构成要素上规范引导农地产权制度变迁的各种力量,有效发挥各种动力在当前我国农地产权制度变迁中的作用。    

(一)规范政府力量在制度变迁中的作用    

新中国成立以来,政府作为我国农地产权制度变迁的主导力,在各个阶段发挥了至关重要的作用,但由于政府决策取向是由各种利益集团博弈的结果,再加上政府具有其自身偏好,从而导致政府作用力可能并不总是朝向促进农业生产力发展的方向,以及过于强制的政府力与某些阶段的不相适应。因此,当前需要有效监督我国农地产权制度制定与实施的相关权力机构,建议以法律形式来规范权力运行或成立调查与监督部门加强监管,对农地产权的决策制定与实施程序做到民主与公开。    

(二)促进经济性因素在制度变迁中的推力作用    

经济性因素表现为多个方面,例如,农地资源的稀缺性要求农地产权结构的合理安排,促进农地的有效配置;农地产权结构的不合理制度安排使农民生产积极性下降,致使农业生产效率低下;农业技术进步、农村劳动力大量转移、农地产权制度相关的制度变化(市场体制、户籍制度、开放政策等)等均要求改革农地产权制度。随着我国经济不断向前发展,这些内生或外生经济性因素的作用力不断增强,因而要充分发挥市场机制作用,以市场化需求为导向,创新农地产权制度。例如,建立健全农地产权市场机制,完善农村金融信贷制度,确保农民成为市场流转主体,让农民土地合作社参与调控[7]。    

(三)发挥农民在制度变迁中的先导作用    

农民是农地产权制度变迁的利益相关方,农地产权制度的每一次变革都与其有着密切联系,农民同时也是农地产权制度改革的需求方,这表现在:一方面,农民从事生产经营活动的结果直接反映出原有产权制度安排的有效性;另一方面,从自身权益考虑,农民通过自身实践来追求制度外收益,其决策行为如果受到现有制度的阻碍,就会产生对原有制度变迁的需求,因而,农民最先可能反映出制度变迁的内在要求,产生制度变迁的动力。当前农地产权制度创新应充分尊重农民意愿,反映农民的实际利益诉求,建立农民产权制度改革需求的表达机制,以农民对农地产权安排的实际需求作为农地产权改革的基本导向,做到农地产权制度改革各主体之间的有效互动。

参考文献:

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