欢迎访问中国土地法制研究网
加入收藏 |  设为首页 | 联系我们
站内搜索:
法学研究

热点时评

更多

当前位置: 首页 >> 理论研究 >> 学术研究 >> 法学研究 >> 正文

从蒙古国土地私有化看我国土地制度改革
2016-04-28 13:21:33 本文共阅读:[]


    摘 要:集体土地所有权制度改革是我国农村改革的重要组成部分。如何改革集体土地所有权制度,学者们持不同观点。1990年后,蒙古国进行土地私有化改革,建立国家、私人双重土地所有权制度,保护私人的基本土地权利。但是蒙古国偏于强调国家安全和民族独立,对私有土地的主体,流转方式进行严格的限制,土地私有化制度未能实现预期的社会效应。本文以土地改革为视角,对蒙古国土地私有化制度进行解读,理清我国学者关于集体土地所有权制度改革的观点,为我国集体土地改革提供制度借鉴。    一、引言  我国农村经济社会发展至今,与改革开放初期相比有了翻天覆地的变化。但是伴随着改革开放的深入,传统的集体土地制度已经越发成为当前农村经济社会发展的主要障碍,深化农村集体土地制度改革已经成为推动当前农村经济发展的必然。  对于如何推进集体土地所有权制度的改革,学者们持有不同的主张。有学者梳理目前学界对集体土地所有权改革的不同方案,主要有国有化,私有化,国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存,完善农村土地使用权以及重构集体土地所有权等五种。{2}其中私有化和国家、集体所有与农民私人所有三者并存的两种观点认为土地制度中可以引入私有化成分,引人私有化可以明晰所有权主体,消除集体土地所有权的制度障碍。关于土地私有化问题国内学者进行着长期激烈的论战。部分经济学家和社会学家认为土地私有化可以克服集体土地所有权的诸多弊病,保障农民自主权利,促进土地流转,提高土地价格,增加地方财政收入,消除土地对农民身份的限制,推进城市化进程中农民利益的保护。而大多数法学家反对土地私有化,认为土地私有制与我国社会主义公有制性质不符,土地私有化会引起土地兼并,社会两极分化,而且土地私有化没有合理的实施模式,实际操作困难等。这些观念都是对土地私有化的静态分析和逻辑的推理,然而,土地私有化制度在世界各国的实际运行中呈现何种样态,有哪些经验教训,这些经验教训对我国集体土地改革有何启发,在国内的文献中很少看到这方面的研究。  中国和蒙古国相毗邻,虽然在历史文化传统、社会制度上存在诸多不同之处,但在地理环境、社会发展特征上又有着相似之处,都曾经历过社会主义高度集中的计划经济向市场经济的转变过程,土地从高度集中的国家计划分配方式向多种主体自主经营的方向转变。蒙古国土地改革选择了与中国不同的道路,土地改革以私有化为重心,建立了国有土地占有权、使用权与私人土地所有权并行的土地制度。在改革前的计划经济时期,蒙古国实行单一的国家土地所有权制度。{3}蒙古国土地私有化是国有土地的私有化,土地所有权主体由单一的国家转变为国家和私人。蒙古国土地私有化主要针对城市宅基地和耕地,蒙古国每一位公民都可以在城市无偿拥有一份宅基地,有意从事种植业的公民都可以从国家购买一份耕地。土地作为私人财产可以买卖、继承、赠与等方式转让。但蒙古国土地私有化过程中也存在一些问题, 如私有化主体仅限于公民,私有土地的流转程序复杂,公民对土地私有化的热情不高,土地私有权的功能受阻等。研究蒙古国土地私有制度对我国集体土地所有制的改革方向及理论认识大有裨益。  二、蒙古国土地私有权在相关法律中的具体体现  (―)宪法  《蒙古国宪法》以土地私有化作为保护人权和市场经济转型的先决条件,规定了私人土地所有权。在蒙古国制宪会议上,时任总统P•奥其尔巴图表示:“财产私有制是建立民主政治、发展市场经济、保护人权的基础。蒙古国实行市场经济,土地私有权是市场经济转型的先决条件。”{4}《蒙古国宪法》确定土地私有制是蒙古国土地制度的基本形式。该法第6条第2款规定除蒙古国公民私有的土地以外,土地及其地下空间、森林、水、野生动植物,均为国家财产。”  《蒙古国宪法》确立土地私有制的同时对私有化的土地类型作出规定。该宪法第6条第3款规定:“除草原、公共用地、国家特需用地以外,土地只向蒙古国公民私有化。”不难看出,私人土地所有权的主体仅为蒙古国公民,也就是说法人、其他组织等民事主体不能拥有土地私有权。公共用地及国家特需用地是为了社会公共利益使用,应当由国家所有。在蒙古国,游牧畜牧业尚为国家的支柱产业,为了保护草原的传统文化及游牧生产方式,蒙古国保留草原的国有化,实行草场公有制制度。  (二)民法  《蒙古国民法典》于1994年通过,当时,蒙古国土地私有化进程尚未开始。对于土地法律关系,民法典主要调整国有土地的占有和使用关系。《蒙古国民法典》在编纂体例上采用了“罗马式编纂模式”,共设六编,第一编总则,第二编债总,第三编转移财产的合同债,第四编非合同债,第五编继承,第六编涉外民事法律。《蒙古国民法典》未采用物权的概念,因此,法典中未规定用益物权、担保物权的具体内容。关于土地权利义务关系,民法典在物质性及非物质性财产和合同责任两个子编中规定了土地占有权、使用权、租赁、地役权等民事权利义务关系。《蒙古国民法典》的这种立法模式对《蒙古国土地法》(以下简称《土地法》)和《蒙古国土地私有化法》(以下简称《土地私有化法》)的立法体例和调整模式产生重大影响,土地法中规定的占有、使用权是一项合同权利而非物权权利。{5}2002年蒙古国土地私有化法通过时,蒙古国根据土地私有化的现实需要重新修订了《蒙古民法典》,民法典对与土地相关内容作出相应的修改。新修订的《蒙古民法典》对公民土地私有化及土地私有人的权利义务等未作出直接的规定,其第102.5条规定国有土地的私有化、占有、使用法律关系由相关法律调整。”但民法典从民事权利义务的角度调整土地所有权的取得、占有、使用、收益、流转等一般民事法律关系。  (三)土地法  《蒙古国宪法》通过后,土地私有化制度以宪法的形式确定下来,但蒙古国学界和政界对土地私有化的争论并未停止,《土地私有化法草案》的审议工作遭到了多数人的反对。因为《土地私有化法草案》未通过,所以宪法通过后的一段时间,在蒙古国调整具体的土地法律关系的立法处于空白状态。为了解决转型时期的土地问题, 满足公民、法人土地使用需求,1994年蒙古国国会通过了“临时”性的《土地法》,调整国有土地的占有、使用关系。该法在具体规定中避开了私人土地所有权问题, 在第5条中仅规定:“除蒙古国公民所有以外的土地,由国家所有。除草原、公共用地及国家专用地以外,土地只能由蒙古国公民所有。”《土地法》虽然只调整国有土地的占有权、使用权及相关法律关系,但其内容对后来的土地私有化法律的规定奠定了基础。《土地法》将蒙古国土地分为农业用地,城市及其他居住用地,道路交通、通讯设备用地,林地,水域,特需用地六大类型,为宪法规定的私有化土地类型提供了具体法律依据。在1994年《土地法》规定的部分占有、使用权是临时性的,后来《土地私有化法》通过后,这些临时性权利随着土地私有化的实现而归于消灭。例如,土地法规定公民以家庭共同需求为目的可以一次性无偿占有土地。以家庭共同需求为目的,住房用地面积不得超过0.07公顷,以种植瓜果蔬菜用地面积不得超过0.1公顷。土地私有化开始后,公民提出申请私有土地的,应将无偿占有的土地优先私有化,随之公民的土地无偿占有权终止。公民以商业经营为目的种植粮食的,有偿占有的土地不得超过100公顷, 以商业经营为目的种植商品瓜果的,有偿占有的土地不得超过5公顷。土地私有化开始后,土地原占有人可以优先私有该商业经营土地,优先私有化面积与所占有土地面积相同。  2002年《土地私有化法》通过后,蒙古国重新修订了《土地法》。根据《土地私有化法》的规定,法人和外国人不能以任何方式取得土地所有权。因此,为解决法人和外国人的土地占有、使用问题,修改后的土地法将原土地法中规定的部分“临时性”权利作为长期性权利保留下来。  (四)公民土地私有化法  《土地私有化法》历经十多年的政党和学界的争论,于2002年6月28日审议通过,2003年5月1日开始实施。该法通过后,在土地法律关系的调整方面,土地法和土地私有化法有了明确的分工,由《土地法》调整国有土地的占有、使用关系,由《土地私有化法》调整私人土地所有权的保护及占有、使用关系。{6}从法律逻辑层面分析,土地法律的分工具有合理性。《土地法》具有私法和公法双重性质,主要调整公民、法人和国家间的土地法律关系,保护公民、法人的国有土地占有、使用权利,维护土地占有、使用的法律秩序。而《土地私有化法》具有更强的私法性质,主要保护私人土地所有权,从私有土地所有人的角度调整所有人与第三人之间的土地法律关系。  蒙古国土地私有化的方式有两种:一是为了家庭需求无偿分配国有土地,二是以商业经营为目的有偿购买国有土地。为家庭需求私有的土地主要用于建造房屋、种植少量蔬菜瓜果及绿化用地,私有化面积为:在首都每个公民0.07公顷, 在省会城市0.35公顷, 在苏木及村居住点0.5公顷, 在链接首都和省会城市的国道两旁地带0.07公顷。以商业经营为目的购买土地的分两种:一是耕地,二是小型工商业用地。《土地私有化法》对以商业目的私有的土地面积没有作出明确规定。在实践中,该用途的耕地私有化面积每人不超过100公顷, 小型工商业用地由土地私有化主管部门视实际情况而定。  当时,蒙古国政府预计土地私有化过程需要两年时间即可完成,但实际情况表明这一判断过于乐观。根据土地私有化法审议报告,依据《土地私有化法》的规定进行私有化的土地面积只占全国土地的0.9%, 剩余99.1%的土地依然为国家所有。{7}2002年《土地私有化法》规定,蒙古国公民土地私有化的期限为两年,即从2003年5月1日到2005年5月1日。但据2005年的统计,在全国270万入口中,只有20,595公民以土地私有化程序取得私有土地证。{8}获得私有土地的公民的比例大致为0.76%。因此,2005年蒙古国对《土地私有化法》第41条第2款及《蒙古国土地私有化法实施法》{9}进行修改,以家庭需求为目的私有化土地的期限延长到2008年5月1日,但延长期内土地私有化进展仍不理想,2008年蒙古国再次将土地私有化期限延长至2013年5月1日。根据最近的统计,2011年蒙古国有266,255公民取得一次性无偿私有土地证,是全部公民的9.86%。{10}于2013年5月28日蒙古国国会再次将土地私有化期限延长至2018年5月1日。{11}  三、蒙古国土地私有权主体及内容分析  (一)蒙古国土地私有权的主体及其立法考察  蒙古国土地仅向蒙古国公民私有化,公民取得私有土地后不得以任何方式向外国人转让土地。蒙古国相关土地法律都强调这一内容。蒙古国既然已经实行市场经济,就应该追求商品利益最大化,促进土地自由流转从而取得增值利益。那么,蒙古国为什么要限制外国人甚至本国法人的土地所有权?限制外国人和本国法人的土地所有权有何内在联系?对这些问题的分析是深入理解蒙古国土地私有化制度的关键。  第一,关于外国人土地私有权的限制。根据蒙古国土地私有化法及相关法律规定,外国人不能向土地部门申请土地私有,也不能从蒙古国公民取得土地所有权。法律禁止公民以任何方式将土地所有权转让给外国人和无国籍人,也禁止将土地占有权、使用权转让给外国人和无国籍人。违反上述规定的,国家有权没收土地。  蒙古国如此严格限制外国人土地所有权的理由主要有以下三个方面:首先,蒙古国位于两个大国即中国和俄罗斯之间,入口仅270万并主要集中于首都乌兰巴托,经济基础薄弱。“承认外国人土地私有权导致形成大小不同的外国人居住区,蒙古民族被捅进的外国人同化,几百年后蒙古民族可能会消失。”{12}蒙古国政策制定者首先要考虑的问题是如何保持本民族的经济独立、文化独立,不被外来力量削弱或同化。{13}其次,蒙古国经济基础薄弱,贫困入口众多,允许私有土地向外国人转让将导致土地廉价流转到外国人手中,大量土地成为外国富人的财产,不能达到让本国公民拥有私有土地,保障本国公民基本人权的目的。再次,游牧文化是蒙古民族长久存续的根本,承认外国人土地私有权,势必会产生大量外国人在蒙古国定居,在大量外国人定居和工业化的冲击下游牧文化有可能消失。{14}因此对蒙古国而言,限制外国人土地私有权不仅是经济和法律问题, 更重要的是国家安全、蒙古民族的存亡问题。  第二,本国法人组织土地所有权的限制。虽然蒙古国宪法及其他土地法律没有明文禁止法人土地所有权,但是从法律的相关规定中可以推定法人不得享有土地私有权。{15}蒙古国法律规定的法人包括各类企业,各类法人单位,协会、非政府组织及其成员等。在蒙古国,对法人土地所有权的限制还没有政府文件和法律文献加以解释,但从蒙古国立宪过程中的有关法人土地所有权的讨论中可以得出以上结论。在蒙古国立宪会议中,议员们一致地认可对外国人土地所有权的限制,但对本国法人土地所有权的限制存在争议。时任国会议员、宪法起草委员会顾问B•Chimed教授认为,“如果法人有了土地所有权,那么,蒙古国在土地问题上将会很难维持人民的主权。因为,在实践中难以认定法人是否被外国人控制,即使能够认定,代价也是昂贵的。蒙古国法人的土地所有权一旦被认可,限制外国人土地所有权的法律将会失去意义。”{16}  (二)蒙古国土地私有权利内容  《蒙古国民法典》规定,所有权是指在不损害他人法律权利和合同权利的情况下,在法律规定的范围内自主占有、使用、处分并排除一切侵害的权利。{17}这是民法上所有权的一般概念,但同样可适用于土地所有权。在英美财产法概念中,土地所有权被称为“bundle of sticks”,{18}主要指土地所有权的各种权能可以分离,同时被多人持有,也能够重新组合。根据英美法上有重要影响的A. M. Honore的所有权理论,所有权的权能分为三个类型,分别为:占有、使用、管理、收益;排他权能、转让、出售、担保;通过消费、放弃、毁灭(destroying)等方式处分的权能,同时履行不以损害社会方式使用和服从法院判决的义务。{19}蒙古国的《土地私有化法》规定,土地私有是指土地私有人依照法律的规定,有权处分自己支配下的土地。土地私有人有以下权利:在不侵犯他人法律权利和合同权利的情况下,在法律规定的范围内占有、使用、处分私有土地;让他人占有、使用土地;以出卖、交换、赠与、继承等方式处分土地;向公民、银行、非银行性金融机构抵押;在国家征用土地时获得赔偿;为家庭需求,可以使用私有土地的地下资源,如打井用水;{20}建造建筑物、工程管线、设备;为国家特殊需要收回或交换土地时获得补偿,等等。  上述蒙古国私有权内容与A. M. Honore的土地所有权内容基本相吻合。但蒙古国土地法律中只强调土地私有人在法律规定的范围内享有占有、使用和处分的权利,没有规定土地私有人具有排除他入侵害的权利。  (三)蒙古国私有土地的流转  蒙古国土地私有化的目的是让公民拥有私有土地,并使土地在市场中自由流转,从而实现土地的市场价值。私有土地的自由流转是蒙古国土地私有化的重要内容,蒙古国私有土地的流转包括土地私有权的流转,占有、使用权能的流转。  第一,土地私有权的流转。在蒙古国现行法律中,对土地私有权流转的相关规定莫过于《蒙古国土地私有化法》第27.1.3条:“蒙古国公民可以以出售、交易、继承、赠与的方式将私有土地转让给本国公民。”及第27.1.4条:“蒙古国公民的私有土地可以向公民、银行、非银行性金融合格机构抵押”。上述两个条文规定了两种类型的土地私有权流转方式。其一,蒙古国公民之间的土地私有权转让方式。公民之间的土地流转方式有出售、交易、继承、赠与和抵押五种。其二,公民和银行、非银行性金融机构之间的私有土地流转的方式。此类流转方式仅限于抵押。但是两种流转类型中都没有规定股份合作等其他流转方式。不难看出,两种类型的私有土地流转方式具有很大的差别。  2003年的《土地私有化法》坚持限制法人土地所有权的原则,只规定了公民之间的私有土地流转方式。公民不可以以任何方式向法人转让土地所有权。该法实施后,公民的土地私有化热情不高, 私有土地市场萎靡不振。蒙古国学界普遍认为因为公民没有足够的资金投资土地,导致了土地市场普遍低迷。拓宽公民取得资金的渠道或许有助于土地市场的快速发展。{21}2005年蒙古国对《土地私有化法》进行了修改,增加了公民可以向银行、非银行性金融机构抵押私有土地的规定。根据《蒙古国不动产抵押法》的规定,银行及非银行金融机构实现土地抵押权的方式有两种:其一,允许抵押权人取得土地所有权。城市土地的抵押权人取得抵押土地所有权后,可以进行房地产开发。耕地的抵押权人取得耕地所有权的,不能改变土地用途。然而,银行、非银行金融机构取得土地所有权后能否以出资、入股、合作的方式转移土地所有权,法律没有明文规定。在实践中,银行及非银行金融机构不愿意接受公民土地抵押。在某种程度上,阻碍了土地流转的预期效果。其二,以拍卖方式转让土地。此种情况下,土地竞拍人必须是蒙古国公民,法人、其他金融机构不能参与拍卖。以此种方式实现抵押权后,土地私有权最终回归到公民。  第二,占有、使用等部分权能的流转。土地所有权部分权能的流转是指在不改变土地所有权主体的前提下,所有权人将所有权的部分权能让与第三人并取得适当收益的行为。《土地私有化法》规定,公民可以让他人占有、使用私有土地。《蒙古国民法典》及土地相关法律没有物权的概念,也没有规定私有土地的占有、使用权能的流转是土地私有人的一项权利,因此,在蒙古国土地流转的实践中,土地占有、使用权能的流转被认定为一种合同权利。土地占有、使用合同的出让方为土地所有人,即蒙古国公民。蒙古国法律没有限制土地占有、使用合同受让人的范围,公民、法人、外国人均可成为土地占有、使用合同的受让方。《蒙古国宪法》第6条3款规定未取得国家相关机构的许可,不得让他人占有、使用私有土地。”土地占有、使用合同的出让方可以自主决定合同对方和合同内容,但是土地占有、使用权能流转的最终决定权却在国家土地相关机构。《土地私有化法》第29条1款规定经乡、区行政首长的许可,公民可以让他人占有、使用私有土地。占有、使用私有土地须有明确的目的和期限。”  四、蒙古国土地私有权制度评述及对我国的启示  蒙古国土地私有化改革是以主体的普遍性及公正性为私有化的主要原则,在发挥土地保障功能的同时,以土地流转�值为目的的自上而下的土地根本制度改革。土地私有制的确立打破了蒙古国原来单一的国家土地所有制,建立了国家、公民双重主体土地所有制,推动了蒙古国游牧社会向现代化工商业社会的转型,转变了蒙古人对土地“牲畜私有,草场公有”的传统认识,开启了蒙古历史上土地私有制的先河,具有里程碑式的意义。然而,蒙古国土地私有权制度偏重于强调国家安全及民族独立,对私有土地的主体、流转方式进行严格限制,使得土地私有化程序复杂化,《土地私有化法》在实际运行中未能实现土地私有化预期的社会效应。  (�)蒙古国土地私有权制度改革述评  1.改革中的制度突破  第一,打破了单一的土地所有权制度,建立了国家、公民双重主体土地所有制度。  在土地私有化改革前,蒙古国实行土地归国家所有的单一土地所有权制度。改革后,公民也成为土地所有权的主体,国家实行国家、公民双重所有权制度。蒙古国土地私有化改革不仅是土地法律制度的改革, 也是蒙古国土地所有权观念的转变。1992年制定《蒙古国宪法》时,对于土地私有化条文的争论最激烈。支持土地私有化的观点认为,国外先进的土地市场经验为蒙古国土地私有化改革提供制度借鉴;土地私有化有利于吸引国外资金,加快经济发展;公民取得私有土地,保障公民基本生存条件等。反对土地私有化的观点认为,蒙古国历史上土地均为国家所有,蒙古国地理、气候环境及游牧文化不适合土地私有化;土地私有化导致城乡二元化结构,只造福于城市入口,广大牧民受益不大;土地私有化会导致土地兼并、贫富差距加大等社会问题的出现;蒙古民族的传统游牧文化将面临消失的危险。{22}《蒙古国宪法》确立土地私有化制度后,但因上述土地私有化的争论,蒙古国国会迟迟没有启动《土地私有化法草案》的立法审议程序,该草案被搁置长达十年的时间,直到2002年《土地私有化法》才被通过。当时,《土地私有化法》能够通过是由两个原因促成的。首先,蒙古国民主党在2001年的大选中获胜,民主党的土地私有化主张获得多数国会议员和民众的认可。其次,1990年开始的国有财产的私有化促进了公民对私有财产所有权观念的提升。{23}1991年蒙古国制定《蒙古国财产私有化法》,开始国有资产的私有化。1991-1992年牲畜私有化,1991年中小企业的股份制私有化,1996年住宅私有化。1997年蒙古国政府颁布160号文件“1997-2000年国有财产私有化方案”,对国有企业进行私有化。以上国有资产的私有对蒙古国市场经济的有效运行提供了物质基础,对土地的私有化提供了前提条件。  虽然《土地私有化法》在制定过程中存在较大的争议,但该法的通过标志着蒙古国传统土地所有制观念发生转变。蒙古国土地私有化是城市宅基地和耕地等部分国有土地的私有化,草原、森林、水域、公共用地、国家特需用地等土地依然保留国家所有,形成了以国家和私人为主体的双重土地所有权制度。土地所有权主体的多元化为土地市场的发展提供了制度保障。  第二,土地私有化主体具有普遍性,蒙古国公民均可取得私有土地。  蒙古国地广人稀,土地资源丰富,这对公民土地私有化的普遍性提供可能。土地法律规定,土地只向蒙古国公民私有化,即具有蒙古国国籍的公民均可获得私有土地。公民依照土地私有化法的规定,可以向土地私有化机构提出申请,在全国任何行政区域取得私有土地。也就说,除法律另有规定外,蒙古国公民申请土地私有化不受户籍和地域的限制(乌兰巴托以外的居民不能在乌兰巴托申请私有土地{24})。接受土地私有化申请的地方土地管理部门依照当地土地总体规划对公民的申请予以批准。{25}蒙古国公民不论是城市公民还是牧区牧民均可依照法律规定,在城市一次性无偿取得住宅用地。有意从事种植业的公民可以依照法律的规定,在国家总体规划中规定的私有化耕地中取得私有耕地。  第三,土地私有制在保障公民居住权的同时实现土地的经济效益。  1990年的经济改革后,蒙古国经济持续下滑、货币贬值、物价上涨,国民经济陷入严重的危机。在经济危机中,牧区牧民的生活遭到巨大的冲击,又值自然灾害频发,大量牲畜死亡、草场遭到破坏,牧民生活急剧贫困,牧民不得不进城寻找工作机会。在20世纪90年代末,蒙古国城市入口占全国入口的76%, 仅乌兰巴托市的入口就超过110万,占全国总入口近一半。这些外来牧民在城市周围搭起蒙古包,盖起木屋形成了庞大的贫民窟。为解决这些外来贫困牧民的居住问题,蒙古国政府决定,将城市郊区的土地无偿分配给牧民使用。1997年“蒙古国政府第190号文件”提出“绿色改革”的惠民政策。在绿色改革中,蒙古国10万户居民低价取得城市宅基地和耕地,宅基地面积为0.1-0.15公顷, 耕地面积为2公顷,使用期限为5-25年。2003年《土地私有化法》通过后,对公民占有的宅基地无偿私有化,保障公民的基本居住权。{26}  蒙古国法律允许公民以出售、交易、继承、赠与的方式转让土地,将土地的占有、使用权能让与他人,取得土地的经济收益。因此,公民私有的宅基地除满足基本居住需求外,还可以进入土地市场流转。在实践中,部分城市宅基地成为交易对象流人土地市场,实现土地的市场价值。  2.改革中的制度缺失  第一,土地私有权主体单一,限制了法人土地所有权。  蒙古国土地私有权的主体仅为蒙古国公民,法人、外国人均不能拥有私有土地,公民私有的土地也不能以任何方式转让给法人、外国人(公民为了取得贷款向银行及非银行金融机构抵押的除外)。私有土地的流转仅限于公民之间,法人和外国人被排除在土地交易范围之外,因此,在实践中土地的市场效益受到限制。公民私有土地流转方式受限制。根据蒙古国《土地私有化法》的规定,土地私有人可以将私有的土地以出售、交易、继承、赠与的方式转让,但不能以投资、入股、合作等方式转让土地。例如,公民在自己的名义下注册一人公司,以私有土地对一人公司进行投资、开发,在法律上被认为是违法行为。以私有土地向一人公司进行投资,公民将私有土地让与一人公司,这种行为违背法人不能拥有土地私有权的规定。{27}  根据蒙古国土地法律的规定,公民可以在私有土地上建造住房及附属设施,可以进行小规模生产经营活动,但由于公民投资、经营能力的限制,一般不能进行规模化投资经营,不能够实现土地市场价值的最大化。蒙古国法律对于外国人土地所有权的限制是基于本国经济的发展程度、入口情况、传统文化因素作出的,具有合理性。但是,本国法人土地所有权的限制是过度忧虑国家独立、民族安全的延伸,具有很强的意识形态因素。这种限制在客观上阻碍了土地市场的健康发展。蒙古国应当取消法人土地所有权的限制,建立公民、法人平等的土地所有权制度,健全私有土地的自由流转机制,推进土地市场的健康发展。  第二,私有土地权能流转许可制限制了土地所有人的权利。  法律禁止公民将私有土地转让给外国人、法人,但允许将土地的占有、使用权能让与外国人、法人。这样,外国人、法人可以通过签订合同占有、使用公民的私有土地,但土地占有、使用权能的转让须取得国家机构的许可。国家有权没收未经许可而让与他人占有、使用的土地。“为了监管法人、外国人的土地使用方式,防止外国人、法人实际控制土地,蒙古国法律对私有土地权能的流转设置了许可制度。”{28}土地的流转不仅仅是法律问题, 其中涉及到土地市场秩序、国家民族安全、公民生活保障等诸多社会问题, 对私有土地流转进行必要的监管具有一定的合理性。但是这种事先监管一方面将土地交易程序复杂化,增加交易成本,另一方面可能导致国家机关权力的滥用,使得私有土地流转受阻。因此,在立法上取消私有土地事先监督程序,加强事后持续有效的监管,才能促进私有土地的市场化流转,在充分发挥市场效益的同时节约成本,达到真正监管的目的。  (二)蒙古国私有土地制度对我国的启示  蒙古国土地私有权主体明确,权利义务关系清晰,但是法律对土地私有权主体和土地私有权权能的限制,导致土地私有权的市场经济功能受到阻碍。在蒙古国土地权利体系中私人土地所有权被边缘化。蒙古国土地利用制度除了土地私有制度外,还存在着国有土地占有、使用制度。国有土地占有、使用制度是指蒙古国公民、法人、其他组织可以依照法律程序取得国有土地占有权,外国人依照法律程序可以取得国有土地使用权。国有土地占有使用权的权利内容包括:蒙古国公民、法人、其他组织均可取得国有土地占有权,期限为15-60年,权利期满的可以延长,延长期限一次不超过40年。土地占有人可以以转让、继承、抵押、出租等方式转让土地占有权;外国人可以以家庭需求为目的使用蒙古国国有土地,土地使用权期限为5年,一次延长的期限不得超过5年,外国人土地使用权不能以转让、继承、抵押等方式流转。{29}与土地私有权相比,国有土地占有权没有主体限制及流转阻碍,既能够满足公民使用土地的需求,也能够带来相应的市场利益。那么,若取得国有土地占有使用权,就没有必要再去申请私有土地了。土地私有化并不是土地利用的必须途径,也即土地私有权被边缘化。根据蒙古国土地部门的统计,在蒙古国土地利用方式中,公民以占有方式利用土地的比率占96.8%,以使用方式利用土地的占2.7%,而私有土地只占0.5%。{30}因此,虽然蒙古国实行了土地私有权制度,但国有土地的占有、使用权在土地利用实践中仍占据主导地位。那么,蒙古国国有土地私有化改革, 对我国农村土地制度的改革有何启示呢?  我国农村土地实行土地公有制,农民集体所有的土地属于村农民集体所有。但是集体成员和管理主体之间的法律关系不清晰,导致集体土地所有权的主体缺位、利益虚化,并且国家对集体土地的流转持谨慎态度,导致集体土地所有权权能缺失。我们权且不时论集体土地所有权改革的具体方案,仅从改革集体所有权的目的而言,改革不仅仅是理顺集体成员和农民集休之间的法律关系,更重要的是广大农民在改革中能够获得实实在在的利益,享受更多的土地权利。集体土地所有权主体即使经一番改革, 能够理顺集体成员和农民集体之间的逻辑关系,但最终农民的各种权益不能得到保障, 广大农民在改革中不能得到利益,改革是没有意义的。“应该承认,集体所有制是适应我国公有制体制的,也满足了特定阶段土地制度改革的需要。”{31}在现阶段,我国集体土地所有权改革的目的不在于国有化或私有化,而在于充分分析农民个体对集体土地享有的权利状态,完善农民个人土地权利,保障农民利益。也就是说,在不改变农村土地所有制的情形下,通过以下方式完善土地的具体制度,保障农民土地权益有效实现。  第一,取消农村土地流转的主休障碍,保护土地流转主体的平等地位。我国农村集体建设用地使用权在“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形”{32}才可以转让,土地使用权受让主体为企业破产债权人和兼并企业。我国国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条规定,严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。“但是,与国家立法的明令禁止形成鲜明对比的是,现实中把农民集体所有土地使用权用于建设用途并变相流转的行为却在我国各省区进行得如火如荼,尤其在发达地区表现得更为突出,这种情况被媒体称为‘农地入市’。”{33}例如集体建设用地入市的南海模式、昆山模式,宅基地入市的全国各地“小产权房”现象。“在现行法律下的土地二元化运作机制剥夺了农民对自己权利转让的自由,其基本无缘享受经济发展带来的土地增值收益,在客观上侵害了农民的利益。”{34}取消农村土地流转的主体障碍,建立城乡一体化的土地市场,保护国有土地使用权和农村土地使用权流转主体的平等地位,农村经济才能健康发展,农民利益才能得到保障。  第二,完善农村土地使用权具体权能。我国《物权法》规定了三种农村土地用益物权类型,即土地承包权、农村建设用地使用权、宅基地使用权。农村土地使用权是集体成员对集体所有的土地,依法享有占有、使用和收益的权利。“土地使用权人对农村土地本身没有处分权,但作为第二阶层权利,土地使用权人对土地使用权本身具有处分权,农村土地使用权的处分权具体包括转包权、出租权、互换权、转让权、人股权和抵押权等。”{35}由于当前农村建设用地使用权的用途只限于兴办乡镇企业、建设乡村公共设施和公益事业,农民没有普遍取得建设用地使用权。因此,农村土地使用权权利内容的完善主要是土地承包经营权和宅基地使用权。我国法律和政策对土地承包经营权的转包、出租、互换、转比、股份合作等转让形式是予以认可的,但是,法律不允许农村土地使用权以抵押的方式流转。法律之所以这样规定是因为立法者担心抵押权实现时承包人失去土地,从而失去基本的生活保障, 造成社会不稳定。“土地流转的结果是承包人现实地失去承包土地,而抵押的结果仅仅是承包人有失去承包土地的可能,在法律上允许土地承包经营权的流转却不允许抵押的规定很难自圆其说。”{36}在当前承认农村土地承包权转让、股份合作等流转方式的情况下,允许土地承包经营权抵押,符合土地承包经营权流转的法律精神,为农民的自主经营及农村土地融资提供可选择的法律方式。  第三,取消农村土地使用权流转的程序障碍。当前,我国法律规定的农村土地使用权流转方式大体上分为两种:一为土地承包主体不变,将土地经营权让与他人。如出租、转包等。二为土地承包主体发生变化,将土地承包权和经营权一并让与他人。如互换、转让等。我国《农村土地承包法》第37条规定采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。”采取转让方式流转,应当经发包方同意,否则承包人不能以转让的方式处分土地承包经营权。其实,发包方决定土地承包权转让的规定在《物权法》颁布时已失去法律基础。《物权法》规定土地承包经营权是用益物权的一种类型,因此土地承包权的物权性质确定无疑。发包方并非土地承包经营权的物权主体,因而决定承包经营权的转让行为“否定其物权的支配性和绝对性”。{37}在立法上应当取消土地使用权流转的程序障碍,将转让与其他农村土地流转方式同等对待,保持法律的统一协调,赋予承包权主体更全面的权利。  五、结论    集体土地所有权制度的改革不在于国有化或者私有化,也不在于理顺集体所有权的法律逻辑,而在于保护农民利益和发展农村经济。蒙古国土地私有化改革取消了计划经济时期的土地管制制度,将私权还于公民,土地私有权的主体明确,权利义务关系清晰。但是蒙古国偏于强调国家安全和民族独立,意形态因素干扰土地所有权的行使。土地所有权的行政干预过多,权利主体的自主决定权受限制,权利内容“瘦身”。我国集体土地所有制的改革不应该过分纠结于国有、私有、集体所有等名称和形式问题上,而应该在现有的制度基础上,取消集体土地的行政干预, 归还农民的自主决定权,完善农民土地使用权利内容。注释:   {1}马俊驹、杨春禧:“论集体土地所有权制度改革的目标”,载《吉林大学社会科学学报》2007年第3期,第132页。  {2}在蒙古人民共和国时期(1921-1992), 蒙古国形成了社会主义公有制土地法律制度。1921年5月21日蒙古国人民临时政府颁布了蒙古人民共和国第一部宪法性文件《关于禁止土地私有化问题的规定》》该规定明确土地是国家的基本生产资料,禁止私人对土地的先占、使用,国家对土地进行统一分配。1924年,蒙古国制定了第一部宪法,该宪法以最高法律的形式确定蒙古人民共和国的土地、矿产、森林、水域及其资源只属于全体人民,不得私人所有。由国家高级领导机构(内阁委员会)划分省、旗边界,制定土地利用政策。此后的70年期间,蒙古国土地所有制度基本上没有变化。为了解决国有土地的利用方式,1926年,蒙古人民共和国政府颁布了《土地、草场使用办法》。具有蒙古人民共和国国籍的居民、法人可以无偿、无期限的使用上地,非蒙古人民共和国国籍的居民、法人仅能租用土地。蒙古国实行无期限、无偿使用土地制度若干年后,土地资源保护及利用方面暴露出诸多问题, 土地浪费及污染严重,农业和工业土地的不合理开发,导致土地环境的进一步恶化。1971年,蒙古国制定了《蒙古人民共和国土地法》,以科学利用、保护土地和提高土地效益为根本目的,根据土地的便用方式将土地划分为农业用地、城市土地、国家专属土地、林地、国家储备用地、水域六个类型,并对居民、法人申请使用的土地面积进行限制。Н. Отгончимэг, Монгол Улсын Газрын Хууль Тогтоомжийн Туухчилсэн Харьцуулалт. Газар Удирдлага Эрх Зуй УВ.,2005.83 дэх тал.  {4}БНМАУ - ын АИХ - ын 12 дахь удаагийн 2 дугаар хуралдааны дэлгэрэнгуй тэмдэглэл 45 дугаар боть, ХН.45,1991.12.31,10В дахь тал.  {5}Д. Янжинхорлоо, Хувьчилж огсон газрынхаа емчлегч нь твр хэвзэр- Газар Удирдлага Эрх Зуй УВ, 2005.105 дэх тал.  {6}蒙古国《土地法》第1.1条规定本法的宗旨是调整公民、法人、其他组织的土地占有、使用关系及与其相关的法律关系。”蒙古国《土地私有化法》第1.1条规定广本法的宗旨是调整蒙古国公民土地私有化关系及与其相关的法律关系。”  {7}Зам, Тээвэр,Барилга, Хот Байгуулалтын Яам. Газрын Харилцаа, Геодези, Зураг Зуйн Газар, Газрын Нэгдмэл Сангийн 2003 оны Улсын Нэгдсэн Тайлан.  {8}Ш. Батсух. Монгол Улс дахь газар омчлолийн явц байдал, цаашдын чиг хандлага. ГХГЗЗГ, МУИС - ийн ХЗС,Нагойяйгийн бага хуралд тавьсан илтгэл.2005 оны 09 дугээр сарын 19.  {9}2002年的蒙古国《土地私有化法》第41.2条规定,为家庭需求一次性无偿获得土地的规定,于2003年5月1日至2005年5月1日执行。2002年实施的蒙古国《土地私有化法实施法》第5条规定,以家庭�求为目的一次性无偿土地私有化,Й 2003年5月1日起2年内完成。  {10}Зам, Тээвэр,Барилга, Хот Байгуулалтын Яам Газрын Харияцаа, Геодези, Зураг Зуйн Газар, Газрын Нэгдмэл Сангийн 2005 оны Улсын Нэгдсэн Тайлан.  {11}参见蒙古国法律法规网站:http://www.legalinfo.mn/additional/delails/1723?lawid=346.  {12}Ochirbatyn Dashbalbar, The Battle for Our Land Has Begun: Poems and Political Writings 1990-1999, at 48(2d ed,, Ulanbaatar 2007).  {13}Tom Ginsburg, Political Reform m Mongolia: Between Russia and China, 35 Asian Survey 460,466(1995).  {14}Ochirbatyn Dashbalbar, supra note 11, at 51.  {15}Т Сэнгэдорж. Газрын Эрх Зуйн Харилцааны Шинэчлэл,“Монголын Тер Эрх Зуй” сэтгууя, 1996 он, дугаар 4.  {16}С энхмэнд. Монгол Улсын ундсэн Хуулийн узэл Баримтлал ба Газар 一мчлэх Эрх . МУИС -ийн Хууль Зуйн Сургуулийн багш нарын эрдэм шинжилгээний хурал. Илтгэл 2002 он.  {17}Монгол Улсьш Иргэний Хууль,101 дугээр зуйлийин 1 дэх хэсэг (2002 он).  {18}Bundle of sticks metaphor is strongly rooted m common law, but there are analogous concepts in civil law systems. See Stephen R Munzer, A Theory of Property 22(Carabridge University Press 1990).  {19}A. M Honore, Ownership, m Oxford Essays m Jurisprudence 107, 107-147(A. G. Guest ed., Oxford University Press 1961).  {20}蒙古国《土地法》规定:“土地”是指土地的表面、土壤、森林、水、植物存在的空间层。蒙古国《地下空间法》规定,地下空间是土地表面以下深处伸展的空间,其中存在的各种岩石、矿产及其他地质体及建筑均属地下空间。地下空间归国家所有。蒙古国土地私有权、占有、使用权不包括地下空间。  {21}О. Амархуу, Монголын Орчин Цагийн Экологийн Эрх Зуй, УВ., 2004,294 дэх тал.  {22}Н. Лундэндорж. Монголд газрыг хувьд емчшш байсан эсэх талаархи туухэн маргаан, туунд хйисэн туух, философи, эрх зуйн шинжилгээ. Газар Удирдлага Эрх Зуй. УВ, 58 дахь тал.  {23}土地私有化引起蒙古国国内的广泛学论,绝大多数牧民反对土地私有化。1993年蒙古国民主党向国会提交《土地私有化法》草案,但蒙古人民党为得到民众的支持,以土地私有化的条件不成熟和立法准备不足为由阻止�地私有化法的审议。  {24}因乌兰巴托人口多,土地资源供应紧张,蒙古国《土地私有化法实施法》第3条规定非乌兰巴托市的公民不能在乌兰巴托市申请土地私有。”而乌兰巴托市的公民在蒙古国任何地方均可取得私有土地。  {25}参见 http://www.news.inn/content/115172.shtml.  {26}Мариа Э Фернандэз -Гимэнэз, Ж Хишигбаяр. Монгол Улсын Газрын Тухай Хууль/2002 он/: Малчид ба бэлчээрт нелеелэх асуудал. Газар Удирдлага Эрх Зуй. УВ., 2005.41 дэх тал.  {27}Tim Hanstad & Jennifer Duncan, Land Reform in Mongolia: Observations and Recommendations 25, RDI Reports on Foreign Aid and Development #109, Seattle, Washington, April 2001.  {28}Dashbalbar gangabaatar, Securing Herder's Right of Access to Pastureland in Mongolia 127(Nagoya University Ph. D. thesis, June 24, 2011).{29}Н. Лундэндорж Б Баярсайхан, Монголын Газрын эрх зуйн туухэн хегжил, УЬ., 2004 он,134 дэх тал.{30}Зам, Тээвэр, Барилга, Хот Байгуулалтын Яам. Газрын Харияцаа, Геодези, Зураг Зуйн Газар, Газрын Нэгдмэл Сангийн 2011 оны Улсьш Нэгдсэн Тайлан.  {31}王利明、周友军:“我国农村上地权利制度的完善”,载《中国法学》2012年第1期,第46页。  {32}我国《土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”  {33}张璐:“农村土地流转的法律理性与制度选择”,载《法学》2008年第12期,第125页。  {34}陈小君:“我国现阶段宅基地使用权制度规范研析――以实证调查为背景”,载陈小君等:《农村土地法律制度的现实考察与研究》,法律出版社2010年版,第231页。  {35}张金明、陈利根:“论农民土地财产权的体系重构”,载《中国土地科学》2012年第3期,第45-46页。  {36}王宗非: 《农村土地承包法释义与适用》,人民法院出版社2002年版,第88-89页。  {37}马特:“土地承包经营权流转刍议――兼评《物权法》第128条”,载《河北法学》2007年第11期,第82页。

关闭

CopyRight©2016 illss.gdufs.edu.cn All Rights reserved. 版权所有:中国土地法制研究网
"本网站为纯公益性学术网站,无任何商业目的。因部分文章源于网络,如有侵权请来邮或来电告知,本站将立即改正"