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农村妇女土地权益保护路径探析
2016-04-29 11:47:06 本文共阅读:[]


摘要:随着农村经济改革以及城镇化的发展,农村妇女土地权益保护问题越来越不乐观。农村妇女未能与农村男子享有同等的土地权益,或者因婚姻变动而失去土地,在土地流转中权益受损。究其原因,相关的政策与法律不够完善,有的法律规定与农村传统生活习俗存在冲突,以及政策与法律的体系化程度低。为此,应当完善法律法规,弥补相关法律漏洞;梳理农村土地政策法律,使其有效衔接;制定土地政策法律时,应以农民的自主选择为出发点。

关键词:农村妇女;土地权益;农村土地承包法

 

土地是农民最重要的生产资料和生存保障。对于农民中的弱势群体―――农村妇女而言,土地的重要意义不言自明。按照基本人权“至少应包括生存权、发展权、人身权、政治权、经济社会、文化等权利”〔1〕的界定,生存权是其他一切权利的前提和基础。保护农村妇女的土地权益就是保护农村妇女的基本人权,农村妇女的土地权益切实得到保护是实现农村妇女其他人权的前提。新中国建立以来,农村妇女的政治、经济和社会地位发生了翻天覆地的变化。但是农村出嫁女、离婚女、丧偶女土地权益遭受侵害的事例却频见报端,“半边天抓不住半边地”的现象愈演愈烈。尤其是在当前新一轮农村土地改革、加强土地流转、发展适度规模经营的大潮下,农村妇女土地权益保护更是一个需要引起重视的社会问题。

一、农村妇女土地权益遭受侵害的现状

全国妇联对全国30 个省、自治区、直辖市的202 个县、1212 个村的抽样调查数据显示:没有土地的农村人群中,农村妇女占70%。在这些没有土地的农村妇女中,其中从未分过土地的占26.3%,因结婚而失去土地的占43.8%,因离婚而失去土地的占0.7%2〕。而且农村妇女失去土地比例逐年呈上升趋势。2000 年没有土地的农村妇女占9.2%。经过十年,2010 年没有土地的农村妇女上升到21.0%。十年期间没有土地的农村妇女增加了11.8 个百分点〔3〕。概括起来,农村妇女土地权益遭受侵害,主要表现在以下几个方面:

(一)农村妇女未能与农村男子享有同等的土地权益

与农村男子相比,农村妇女不仅在承包地分配方面很难与农村男子实现平等,在宅基地分配方面更是严重不平等。一些地方的村规民约规定,妇女只能分到男子50%70%的土地,未婚妇女到了婚嫁年龄还不出嫁,村委会或村民小组会强行收回土地,一些地方甚至规定不分给妇女承包地;在宅基地分配方面,农村男子结婚成家分得宅基地的情形是常态,而农村妇女分得宅基地则是特例,仅仅限于有女无儿家庭,且只有一个女儿有资格分得宅基地。

(二)农村妇女因婚姻变动而失去土地

出嫁女、离婚女是农村人口流动的主力军。实践中,一些富裕农村乡镇为了控制人口,保证本村村民既得利益,明文规定:女儿出嫁立即取消户口,收回土地,不允许男方到女方落户,对于有女无儿的家庭只允许一个上门女婿落户;离婚妇女回娘家居住不分给土地。有的地方乡镇甚至规定在出具婚姻情况证明时收取高额押金,以确保女方结婚后立即将户口从本村(村民小组)迁走,如果不交纳押金,不予开具婚姻情况证明;结婚后不立即迁出户口的,押金没收。

(三)农村妇女在土地流转中权益受损

农村妇女的土地承包经营权受到限制甚至剥夺。一些地方乡镇明文规定,农村妇女外出打工的,其承包地只能流转给本村人。在决定土地是否流转、流转价格等事项时,农村妇女普遍依附丈夫,没有独立自主决定权。部分农村妇女在出嫁时把承包地留在了娘家,当土地流转或土地征用产生较大收益时,与娘家人就收益分配很难达成一致,产生纠纷。另外,离婚女、丧偶女在土地补偿款发放或集体利益分配时受歧视,无法与其他村民同等享有收益。

二、农村妇女土地权益频遭侵害的制度原因

男女平等是我国宪法规定的根本原则之一。《农村土地承包法》规定,农村土地承包,妇女与男子享有平等的权利。《妇女权益保障法》第33 条第1 款进一步规定:“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”。在保护农村妇女土地问题上,国家政策与国家法律是一致的。2001 5 8 日中央颁发《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》规定:“农村妇女无论是否婚嫁,都应与相同条件的男性村民享有同等权利”,“对涉及土地承包的规定、村民代表会议或村民大会的决议、乡规民约等进行一次清理,对其中违反男女平等原则、侵害妇女合法权益的内容要坚决废止”。然而,农村妇女土地权益频遭侵害的现状与国家政策、法律规定的要求相去甚远。

(一)相关的政策与法律不够完善

1998 年起,我国开始着手农村土地承包的法制化建设。2002 年我国颁布实施了专门调整农村土地承包的法律―――《农村土地承包法》,其他相关配套法律也陆续颁布实施。自此,调整农村土地承包从主要依靠政策向主要依靠法律转变。农村土地承包法及相关法律法规的实施,在很大程度上确保了农村土地承包的长期稳定发展,赋予农民长期而稳定的土地承包权益。但是由于当时立法秉承“宜粗不宜细”原则,部分法律条文过于原则,缺乏可操作性,甚至在某些方面存在漏洞。例如,农村土地承包法关于承包方的规定,该法第5 条规定,农村集体经济组织成员有权承包本集体经济组织的土地。但是何谓农村集体经济组织的成员?或者如何界定集体经济组织的成员?该法没有规定,相关法律法规也没有规定。这就导致实践中缺乏统一的认定标准。实践中绝大多数农村是以“户口是否在本乡(镇)、村或组”为标准,也有部分地区以“是否经常居住在乡(镇)、村或组”为标准。农村妇女出嫁了,户口迁出,娘家发包方或以户口迁出或以不在本村长期居住为由,收回承包地。从理论上来说,农村妇女嫁入夫家,户口迁入,并长期生活在夫家,夫家所在地的集体经济组织应当分给承包地。但是夫家所在地很可能因事实上无地可分而不能分给其承包地,从而导致“出嫁女”失去承包的土地。虽然《农村土地承包法》及《妇女权益保障法》考虑到保护出嫁女、离婚女、丧偶女的土地承包权益,均规定“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。”但实践中,有的地方以“娘家发包方不得收回原承包地”为由,拒绝给新嫁入的妇女落户及分配土地;妇女娘家所在地集体组织又以“新居住地应当分配土地”为由,收回出嫁女的承包地。由此造成原、新居住地互相扯皮,互相推卸,侵害“出嫁女”、“离婚女”、“丧偶女”土地承包权益的情形。

此外,《农村土地承包法》第12 条规定,农村土地的发包方为农村集体经济组织。农村集体经济组织有三种:分别为乡(镇)集体经济组织所有、村集体经济组织所有及组(村民小组)集体经济组织。实践中“农村集体经济组织”大多缺位,大多数农村根本没有“农村集体经济组织”。在没有集体经济组织的地方,集体经济组织的职能分别由乡(镇)人民政府、村委会、组(村民小组)代为行使。实践证明,由基层行政组织或群众自治组织代为行使集体经济职能是不利于集体经济发展的,而且这种制度设计本身,或为行政权力干预甚至侵害农村“出嫁女”土地权益埋下伏笔,或为“群定”侵害甚至剥夺农村“出嫁女”土地权益提供机会。

另外,依据宪法、农村土地承包法、土地管理法等法律规定,农村集体土地的承包方是“农户”,农村土地承包实行“按户分配、人人有份”的基本原则。一方面,农户是由集体经济组织成员构成,各个家庭成员之间就土地承包形成共同共有的法律关系,但是另一方面,由于承包方的基本单位是“户”,集体经济组织成员不能单独与发包方签订土地承包合同,不能单独享有土地承包权,因而在离婚、丧偶等情形发生时,无法依据民法、物权法上的共有关系进行权利分割。这也是农村“出嫁女”、“离婚女”、“丧偶女”土地权益得不到保护的制度原因。

(二)有的法律规定与农村传统生活习俗存在冲突

现行《婚姻法》第9 条为贯彻宪法规定的男女平等基本原则,规定男女双方在落户问题上一律平等。依据该条规定,男方可以到女方家落户,女方也可以到男方家落户,在落户问题上完全取决于结婚男女双方的自愿。学界对该条的评价大多是符合民主、平等的现代法治精神,具有现代进步意义。但是笔者认为不能仅仅局限于此,必须看到该规定存在的弊端。即,该条规定过于原则,没有实施细则,缺少必要的限制条件,而且重要的是没有考虑到我国广大农村地区“从夫居”的传统生活习俗,导致实践中农村妇女在落户问题上无法享有与男子相同的权利,进而导致男女双方在土地权益上的事实不平等。

我国几千年的封建社会里,汉民族几乎到处都奉行“从夫居”(男婚女嫁)的传统习俗。新中国建立以来,尽管我们实行“男女平等”的基本国策,但是在汉民族居住的广大农村地区,广大农民依然遵循“男婚女嫁”的传统习俗。正因此,农村“出嫁女”成为农村人口流动的主力军。由于土地是不动产,土地不能随着“出嫁女”的嫁出、嫁入而流动,农村妇女土地权益就很容易受到侵害。对于一些限制农村男子到女方落户及妇女出嫁必须将户口迁出的乡规民约,从某种意义上说,由于其经过大多数村民或村民代表的表决同意,符合村民自治的原理,因而具有一定程度的“合法性”。而这样的规定往往是以牺牲农村妇女土地权益为前提。经调查发现,因该规定遭受侵害的农村妇女,其维权的过程往往迁延时日,步履艰难。

(三)政策与法律的体系化程度低

从整体上来看,农村土地方面的法律政策数量不少,但质量不高,立法严重滞后且缺乏体系性。如何协调土地承包的长期稳定与人口变动的矛盾,突出表现了农村土地法律政策体系化程度低的特点。

稳定并深化农村土地承包制度,是党和国家农村政策的核心内容。1993 11 月,中央在总结贵州湄潭土地改革经验的基础上,发布了《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》,开始在全国实行“增人不增地,减人不减地’的办法。“增人不增地”的原则后来上升为法律。《农村土地承包法》第27 条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地”。然而,政策往往在成功解决一个问题的同时,又面临其他问题的挑战。“增人不增地”政策虽然解决了农村土地承包的长期稳定,满足了农民的长期而有保障的土地承包诉求。但是,新增人口土地问题随之而来。为解决人地关系紧张矛盾,1997 年中央出台了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。该通知规定了在坚持“大稳定”原则的同时,允许在个别农户之间进行“小调整”。但由于缺乏具体的、可操作性的规定,导致实践中有的地方“三年一小调,五年一大调”。这种做法使农村土地承包法的规定及“增人不增地”的政策被架空,直接侵害到农民的长期而有保障的土地承包权益,首当其冲受到侵害的即是广大妇女。

关于承包土地的调整,《农村土地承包法》第27 条规定原则上不得调整,调整承包地必须符合法定条件,而且调整必须经过法定程序,实践中调整承包地还要受到土地来源的客观限制。对于调整承包地的来源,《农村土地承包法》第28 条规定,只限于机动地、新开垦增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地。实践中,由于土地资源紧缺,根本没有可供调整的土地,这就导致农村土地承包法关于调整承包地的规定无法贯彻实施,“小调整”政策也无法贯彻实施。因此,这样的政策意图、法律规定也必将遭遇土地与人口变动不能协调的困境。

三、农村妇女土地权益保护的路径探讨

“三农”问题事关全面建设小康社会的大局,是全党工作的重中之重,而土地是“三农”问题的核心。特别是在现阶段,我国整体上城镇化层次较低,农村社会保障体系尚待健全,土地在相当长的一段时期内还具有较强的社会保障功能和社会福利性质。我们在乡村实地调研时发现,部分农村妇女因为没有地会产生“漂浮”感,有的甚至会产生“矮人一等”的自卑感。农村妇女的土地权益保护问题是一个现实的法律问题,也是一个迫切需要关注的社会问题。

(一)完善法律法规,弥补相关法律漏洞梳理农村土地政策法律,使其有效衔接

良法是善治的前提。现行农村土地承包的法律法规不完善是导致农村妇女土地权益遭受侵害的主要制度原因。必须进行科学立法、民主立法,修改健全现有的农村土地承包法律法规。

考虑到农村妇女因出嫁、离婚等情形,构成农村人口流动的主力军,当务之急,我们应当在法律上明确规定有权承包农村土地的成员资格,这是保护农村妇女土地权益的前提和关键。当前学术界就如何界定集体经济组织成员资格问题主要有登记主义、事实主义和折衷心主义三种观点。笔者认为,考虑到我国农村各地区经济发展不平衡,各地土地承包情况也不尽相同,在如何确定农村土地承包资格问题上,应以是否具有本集体的户籍为主、以是否长期居住在本集体为辅的原则,同时结合其他因素综合确定是否为本乡(镇)、村或组的成员,进而确定是否具备土地承包资格。此做法具有较强的可操作性。具体说来,首先看户口是否在本集体,其次看是否在本集体居住并达到一定期限,此外结合是否行使集体经济组织权利、履行义务等情形综合确定。同时,法律应明确规定每个村民只能拥有一个集体经济组织成员资格,以解决在强调保护农村妇女土地权益的同时部分农村妇女享受双重待遇的问题。

此外,改革完善土地承包经营权不能分割的规定。可以考虑在现行以户为基本单位进行土地承包的基础上,增加规定:“集体土地承包经营权是农户家庭共有财产权,各个家庭成员可以以分户、转包、转让等方式行使集体土地承包经营权。家庭成员之间因土地承包经营权产生争议、纠纷的,可以协商解决;协商不成的,可以向当地人民政府申请解决;对人民政府的决定不服的,可以向人民法院提起诉讼”。这样可以有效解决农村妇女土地权益保障,而且还能提供司法救济途径,利于操作。

(二)梳理农村土地政策法律,使其有效衔接

从整体上看,中央关于农村土地承包的政策,以及国家制定颁布的法律法规基本上是协调的,是一脉相承的。但是也有部分政策之间是冲突的。例如“增人不增地、减人不减地”政策与“大稳定、小调整”政策。应当说,“增人不增地、减人不减地”政策与“大稳定”是一脉相承的,但“增人不增地、减人不减地”与“小调整”是在逻辑上是存在一定矛盾和冲突的,加之政策从未对“小调整”的条件做出规定,导致各地在执行政策时,由于对政策理解不到位,三、五年就调整承包地,还有个别农村,甚至以“小调整”政策作为依据,随意调整承包地,侵害农村妇女的土地承包权益。

从法理上说,农民的土地承包权、宅基地使用权是一种物权,因此,“增人不增地、减人不减地”的农村土地政策,以及“大稳定”的土地政策是符合法律原理的,故应当保留。至于“小调整”政策,考虑到其对于缓解农村人地关系矛盾具有重要意义,不能因为其可能成为侵害农村妇女土地权益而全盘否定。但同时中央应当对“小调整”如何适用做出明确规定,以防止其被滥用而频繁地调整农民的承包地,违背中央和国家的本来意图。

(三)制定土地政策法律,应以农民的自主选择为出发点

自改革开放以来,新中国进入了民主和法制建设的新时期。党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”。法律开始自上而下地制约和影响着我国农村的乡土社会。连续几个五年的“普法宣传”以及农村基层司法组织的建立与基层司法活动的开展,由国家强制力保证实施的法律开始改造着农村的旧思想、旧观念和旧习俗。但是应当看到,由于现代法律制度的本位是现代、都市和个人主义,而体现这些本位的法律规则多为农民所不熟悉,甚至在很多情况下与农民的观念、习惯、逻辑恰恰相反。这就导致这样一种格局,一方面,农民按照农村传统的习俗、观念行事,不顾及遵守法律甚至是明目张胆地违反法律(比如村规民约中关于出嫁女、离婚女、丧偶女土地承包经营权的剥夺),而另一方面,法律和政策在贯彻的同时,也往往采取妥协和退让的方式。这样的案例可以说比比皆是。

法国思想家卢梭在《社会契约论》里将法律分为四种,政治法、刑法、民法,在这三种法律之外,还有第四种,而且是一切之中最重要的一种:这第四种法律既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民们的内心里,它构成了国家的真正宪法〔4〕。我们应当清醒地认识到,农民遵循的“从夫居”等传统习俗,经过中国历史几千年的积淀延续下来,是具有根植于农村乡土社会的合理性的,这些传统习俗“益”大于“弊”。违反现行《婚姻法》《农村土地承包法》等法律规定的、因婚姻变动而失地农村妇女的“村规民约”,他们之所以能够被广大农民“民主”通过,以“群定”的方式“合理地侵害”农村妇女的土地权益,是因为这些“村规民约”具有符合农村实际的合理性,也可以说是农民的一种理性选择。符合现代进步意义的法律并不必然由于他本身所具有的进步意义就必然地存在合理性,例如前文提到的《婚姻法》第9 条规定。“农民对于传统的利用和再造,不但经常令经济学家和社会学家们叹为观止,而且往往超出政治家们最周密的计划和想象”〔5〕。因此,我们的立法机关在制定法律,尤其是有关农村的法律时,应当关注农村的传统风尚与传统习俗,不能简单地把农民遵循了几千年的传统习俗一律认定为“旧思想、旧观念、旧习俗”而全部摒弃。按照“科学立法”的新法治方针要求,我们应当以尊重农民的自主选择为根本出发点来考虑整个农村土地政策法律的构筑。只有这样,法律才更具有现实合理性,法律在实施的过程中才能转化为农民的自觉行动,农村妇女的土地权益保障才能落到实处。

 

参考文献

1〕沈宗灵. 法理学〔M. 北京:高等教育出版社,2000.191.

2〕陈小君. 田野、实证与法理冥中国农村土地制度体系构建〔M. 北京:北京大学出版社,2012.307.

3〕第三期中国妇女社会地位调查课题组. 第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告〔J. 妇女研究论丛,20116.

4〕〔法〕卢梭. 社会契约论〔M. 北京:商务印书馆,1980.73.

5〕梁治平. 寻求自然秩序中的和谐--中国传统法律文化研究〔M. 北京:中国政法大学出版社,1997.104.

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