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前瞻性政府:农村公共物品供给侧改革的必然选择
2016-05-02 18:00:17 本文共阅读:[]


【摘 要】长期以来,以需求理论为导向的供给模式造成农村公共物品的低效或无效供给。鉴于此,农村公共物品有效供给需要从供给侧改革入手进行理论修正与现实检讨。政府作为农村公共物品供给的主体以及供给侧改革的主要推动力,其行政模式对农村公共物品的有效供给有着重要的影响。传统回应性政府行政模式固有的缺陷使其无法跳出“回应性、需求―――供给”为导向的公共物品供给怪圈,陷入供给困境之中。因此,农村公共物品供给侧改革必须借助于政府行政模式的变革与转型。前瞻性政府行政模式弥补了回应性政府模式的诸多缺陷,从根本上增强了政府的前瞻性,它是有效化解农村公共物品供给困境的可行性策略。

 

关键词】前瞻性政府; 供给侧改革; 有效供给; 公共物品

 

一、引言

 

    针对我国经济发展外需不足,内需乏力的经济疲软现状,在中央财经领导小组第十一次会议上,习近平首次提出“在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率”[1]的重要论断。至此,“供给侧改革”逐渐进入大众视野,成为当下热度较高的词汇之一。“‘供给侧改革’的核心是经济结构的调整和经济发展方式的转变,通过提高供给结构适应性和灵活性,提高全要素生产率”[2]。但是,“供给侧改革”不仅仅局限于解决宏观经济供给结构调整和供给方式转变等问题,对经济发展的分配方式也有其积极的一面,特别是在农村公共物品供给方面,“供给侧改革”同样可以实现农村公共物品供给结构调整和供给方式的转变,进而实现农村地区有限公共资源的最优配置,保障农村公共物品的有效供给。

  

     目前,我国农村公共物品出现供给不足、供给单一、供给简单重复、供需不相匹配、供给区域不平衡等现象。所以在现行供给机制下,我国农村地区公共物品供给没有发挥其应有的功效,基本处于“急则无,有则滥”的失效状态。针对农村公共物品供给的困境,学界自觉将研究重点聚焦于农村公共物品供给这一领域,并从不同的视角进行了卓有成效地研究,形成以下几种代表性的观点。一是从农村公共物品供给主体方面进行研究,认为政府作为公共物品供给的主体出现“价值取向非农偏好、官员行为自利”[3]等非理性行为,导致农村公共物品出现供给不足。因此,部分学者借鉴多中心治理理论,强调公共物品供给主体的多元性,号召“打破公共物品政府提供的垄断局面,实行公共物品多元主体、多种方式提供[4],期望以此实现农村公共物品的有效供给。二是坚持以农村公共物品需求为导向。这部分学者极度重视农民的需求,把农民满意度作为调整公共物品供给的突破口。例如郭泽保在分析公共物品供求失衡的原因时,认为“乡政府和村委会,往往无视农户的真正需求,通过行政命令,实施强制性供给”[5]是供求失衡的不可忽视的重要因素。除供给主体与需求层面的单向度分析外,一些学者独辟蹊径,以供给制度为视角对公共物品供给的源头进行探讨,并以城乡二元体制以及财政制度为例说明。他们认为,“在二元经济结构下,农村与城市之间两类不同的公共物品供给体制”[6]是造成区域供给不平衡的制度因素,提出建立公共财政体制以及引进民间资本等策略,以此来补齐农村公共物品供给区域性鸿沟。此外,亦有学者以公平正义、消费需求、成本分摊、供需结构、监督机制、决策参与等变量为角度对农村公共物品供给问题进行探究。

 

 毫无疑问,学界对农村公共物品供给方面的研究较为全面,且提出众多创造性的观点以及富有建设性的建议,特别是以供给角度着手的研究,使得农村公共物品“供给侧改革”研究初现端倪,为我们进一步从“供给侧改革”方面着手研究提供了参考。但是通过系统梳理学界观点,我们发现既有研究仍有许多不尽人意的地方,有待于拓展视野或深入挖掘。具体而言,既有研究囿于学科视角的狭隘,对农村公共物品供给仅能做管窥蠡测式的研究,无法统地进行全面审察; 既有研究拘泥于公共物品的性质、供给主体、现状描述、政策建议、国际经验分享等显性问题的研究,而涉及农村公共物品深层次领域的探讨则较少,鲜有人从政府行政模式本身对农村公共物品供给的关系中进行剖析。实际上,农村公共物品供给困境主要是由于经济学需求理论长期误导以及现行政府制度本身所致。所以,农村公共物品有效供给的实现依赖于需求理论向供给理论的回归以及政府行政模式的转变。

 

二、前瞻性政府与农村公共物品有效供给的理论探析

 

   1前瞻性政府的定义及特征

 

    目前,前瞻性政府是学术界一个新概念。与以往政府行政模式一样,前瞻性政府同样是建立在理论反思与实践需要的基础之上。20 世纪 70 年代末,新公共管理运动兴起并迅速席卷各国,成为各国政府改革争相效仿的模式。重塑政府、打造企业家政府、市场化政府等口号一时成为新公共管理运动的代名词。新公共管理运动解决困扰西方传统福利国家诸多弊病的同时,也增强了政府对民众的回应性,极大地提高政府行政效率。然而,新公共管理政府角色定位是典型的回应性政府,被动地为公众提供公共物品与服务。随着信息化、后工业化的不断推进,现代社会经济复杂多变,不确定因素日益增加,无论政府对公众回应多么及时,总是要滞后于公众的现实需求,产生一定程度的偏差。因此,如何减少这种理论与实践的偏差,实现政府公共物品最优、及时地供给成为理论界亟需解决的问题。在对新公共管理行政模式反思、批判与继承的基础之上,前瞻性政府应运而生。值得注意的是,前瞻性政府不是对以往政府模式的彻底抛弃,而是对其不断完善与部分超越。现阶段,政府实践中“战略性项目管理”的应运而兴业已证明前瞻性政府这一模式的出现。

     

    前瞻性政府是指政府以现阶段所处的内外部环境为起点,科学、合理地评估将要面对的挑战或任务,设计出一整套具有预见性的战略规划,进而对未来形成一种既定预期,并通过增强公共行政主体性、行政行动的自主性、行政人员能力及个人责任等方式实现公共行政的战略规划。相对于以往政府行政模式,前瞻性政府在突出既往政府模式特征的同时也具有其自己的典型特征。一是公共性。国家权力来源于公民,其权力是公民部分权利的让渡,而政府代表国家进行社会管理,其权力来源于国家的依法转让。毫无疑问,政府权力来源于公民,理应要为公民提供公共物品与服务,并以实现社会公共利益为基本出发点。公共性是前瞻性政府的本质属性和核心价值理念。二是主体性。前瞻性政府不仅仅是威尔逊、古德诺语境下国家意志单纯的执行者,更不是被动的国家治理工具,而是作为一种国家治理主体的角色。一方面“公共行政不仅仅是国家治理的工具,更是国家治理的主体之一。另一方面,行政人员不是政府机器的机械构件,而是国家治理的行动者”[7]。三是主动性。国家权力由被动性权力与主动性权力构成。在立法、司法权力具有相对被动性的前提下,为保证国家权力与社会的良性互动,行政权力便天然带有主动性的属性。与其他行政模式行政权力相比较,前瞻性政府行政权力更加突出主动性的一面,具体表现在对社会问题的积极干预、积极作为,提前预防社会问题的出现。四是前瞻性。前瞻性政府最典型的特征在于其前瞻性。前瞻性贯穿于政府行政的始终,政府决策、政策执行、政策反馈、政策评估、政策终结都要凸显其前瞻性的自觉意识和行动能力。自上而下的政府行政人员以及整个行政队伍也要具备前瞻性的自觉意识和行动能力。政府任何行动或任务要出自科学合理的预期,以降低不确定因素,减少政府资源的浪费。最后,责任性。传统官僚行政背景下,政府行政人员只是被动执行上级的政策,只要他们按照既定法律规范、政府规章以及传统行政惯例执行政策,可以不对结果负个人责任。“前瞻性行政不仅对公共行政人员提出了价值要求,而且认为是自觉地追求。作为公共治理主体的行政人员,自然应当承担相应的责任”[8]。

 

      2.前瞻性政府: 农村公共物品供给侧改革的理论解释

      

       供给与需求是经济学领域的一对矛盾体。供给与需求之间没有优劣之分,具体采用供给理论还是需求理论依赖于特定时期的经济环境形势。长期以来,我国农村公共物品主要是采取以需求为导向的供给模式,“在个体对公共物品的需求为私人信息的情况下,政府很难确定到底何种水平的供给是有效率的”[9],所以,以需求为导向的农村公共物品供给结构和供给方式尽显疲态,无法实现农村公共物品的有效供给,在浪费政府大量资源的同时也无形中降低了农村公共福利。鉴此,以需求为导向的农村公共物品供给模式理应适度向以供给为导向的模式转变,并以“供给创造自己的需求”的萨伊定律和市场自动调节机制的“拉弗曲线”两位供给学派的基本理论为借鉴,凭借农村公共物品供给侧改革来增强政府对农村公共物品的有效供给。

     

        农村公共物品“供给侧改革”是对需求管理理论模式的修正,也是实现农村公共物品有效供给的突破口。管理大师德鲁克认为,企业的逐利性可以自动“创造需求”,即“企业创新的方向就是要创造出既有市场需求结构中没有的产品和服务,从这个角度来说,市场化的私有部门基本不存在供给侧改革的问题”[10]。所以说,作为农村公共物品供给主体的政府,应是供给侧改革的主要推动力。如图一所示,现行回应性政府行政模式被动性、消极性以及缺乏预见性等方面的缺陷从根本上决定了农村公共物品供给仍无法彻底摆脱“回应性”为导向的供给模式。这种“回应性”政府行政模式本质上是农村公共物品需求为导向供给模式的制度因素,无法通过农村公共物品供给侧的改革来实现有效供给,仍是一种低效或无效供给的状态。因此,农村公共物品供给侧改革必须借助于政府行政模式的变革与转型。前瞻性政府行政模式弥补了回应性政府模式的诸多缺陷,以强调行政主体性、行政权力主动性、行政行动自主性、行政人员能力与个人责任等方式彰显其公共行政过程中的前瞻性。作为一种以前瞻性为凸出理念的政府行政模式,前瞻性政府提供了科学分析农村公共物品供给侧改革的方法和理路,对农村公共物品有效供给研究具有高度的契合性和适用性。一方面,前瞻性政府作为治理的主体,不再是对周围环境做出被动性的回应,相反,政府在农村公共物品供给方面是一种主动出击的状态,“思群众所思,忧群众所忧”。同时,行政人员也不再是回应性政府模式下被动、盲从的状态,而是在提供农村公共物品的过程中增强行动的积极性与创造性,并强化其内在的服务精神与个人责任。另一方面,在农村公共物品供给端,前瞻性政府注重事前要求行政人员深入基层,深入民众之中调查了解民众在未来一段时期里公共需求状况,从而科学预测和制定政府对公共物品供给的战略性规划,并以前瞻性的供给规划作为农村公共物品供给的行动准则,避免出现供需不匹配、供给无效或低效现象。除此之外,前瞻性政府运用分散化和共识性的决策规则在供给侧层面对农村公共物品的供给主体利益进行整合。具体而言,前瞻性政府在公共物品供给这一行动过程中,会充分考虑到其他供给主体的利益,事前进行协调整合,规避公共物品供给模式、供给类型方面同质化和“一窝蜂”的弊病,降低无效或低效供给出现的概率。

     

        总之,在需求导向理论背景下,回应性政府行政模式天然的滞后性以及其他诸多缺陷无法及时回应农民真实有效的公共需求,造成农村公共物品供需错位、结构性失衡等无效或低效供给现象的出现。因此,实现农村公共物品的有效供给需要将需求理论向供给理论适度转换,并以结构调整和供给方式方法转换为主要内容的“供给侧改革”为突破口化解农村公共物品供给结构性失衡等问题。同时,由于“回应性”政府行政模式无法跳出需求为导向供给模式的制度困境,因此,农村公共物品供给侧改革必须依赖于回应性政府行政模式向前瞻性政府的变革与转型。在完成由需求导向理论向供给导向理论范式转换后,农村公共物品“供给侧改革”通过与前瞻性政府匹配,吸收前瞻性优势与过滤自身不成熟策略的双重机理作用下,提炼出实现农村公共物品有效供给的可行性策略。

    

三、现行回应性政府农村公共物品供给遭遇的困境及其表现

      

        由于缺乏利益合理整合、公共行政价值植入、前瞻性规划以及行政的自主性,回应性政府行政模式下的农村公共物品供给无法实现有效供给,且容易陷入以下的供给困境之中。

 

       1农村公共物品供给同质化倾向与关键性公共物品供给短缺

    

        农村公共物品的作用在于其增进农村公共福利,改善农村生产生活水平。但是,目前的农村公共物品供给远远没有达到这一理想目标。农村公共物品供给同质化倾向严重且在关键性地区、领域呈现出短缺的现象。一方面,现有的农村公共物品供给类型、供给方式以及供给政策方面基本上无任何差别,同质化倾向较为明显。在供给类型上,农村公共物品供给基本集中于水利、电力、交通等硬件基础设施领域,软件领域则表现为建立乡村活动中心、增设农村书屋等。从供给方式来看,尽管个别地区在供给方式上进行了创新试点,但是大部分地区仍然是以政府财政拨款供给为主,且中央与地方政府分级负责不同项目。在具体供给政策层面,没有考虑地区差异、需求差异,仍是一项宏观政策纵贯全国各地。例如,全国实行“家电下乡”的补贴政策,就没有考虑地区差异,公共福利效应没有充分发挥。“家电下乡”的补贴政策相对于中西部边远地区农村没有普及家电设备来说,是一种全新的“及时雨”福利。但是,东部沿海发达地区的农村农户由于早已普及家电设备,实质上是没有必要享受到这一公共物品供给政策的。公共物品供给同质化倾向抑制了各地在公共物品类型方面的创新,无论是供给政策还是供给种类,农村公共物品呈现出千篇一律的供给困境。

      

        另一方面,农村公共物品供给在关键领域出现短缺。以往的农村公共物品供给回应性不足,只注重农村的某些基础设施,而忽视了农村教育、医疗、社会保障等方面的内容。在政府公共物品财政资金投入总量一定的情况下,农村基础设施的过多投入对教育、医疗、社会保障的投入形成挤压外溢作用,造成农村公共物品供给关键领域的短缺。

 

       2农村公共物品供给与需求的结构性失调

     

        回应性政府不具有前瞻性的战略规划能力,对未来没有足够的科学预期,采取的行动或任务也是基于行政经验或惯例。建立在回应性政府基础之上的供给制度是农村公共物品供需结构性失调的重要原因。以需求为导向的农村公共物品供给制度不能及时整合农村各地区及其众多农民个体多样化的需求,本质上是信息的非对称。现代信息社会瞬息万变,回应性政府不能对公众需求做出同步的回应,从了解需求到做出反应这中间的时间差增加了诸多不确定的因素,所以,回应性政府供给模式的滞后性也是造成供需不匹配的原因之一。

      

        农村公共物品供给与需求的结构性失调主要表现为以下几点,一是供给非所需。回应性政府的供给模式滞后于农民需求层次的提升,提供的公共物品落后于当下农民的需求或者本身早已过时。例如,目前活跃于乡村地区的政府流动电影放映车就是供需结构性失调的典型事例。随着农村液晶大屏电视机以及有线电视的普及,农民可以随时转换频道,收看不同类型的电视节目。相反,政府流动电影放映机播放内容题材仍然全部停留在改革开放初期抗日谍战片、解放战争片的“历史”阶段,远远落后于当代农民丰富的文化精神需要。二是公共物品的“泛供给”。供需不平衡的另一表现形式是农村公共物品的“泛供给”,供给极大地超过有效的需求,造成财政资源的浪费。现阶段,农村书屋几乎覆盖大部分的农村地区,陈旧的书籍都是关于农业种植、畜牧业养殖等,且这些书籍每年都有增加之势。随着新型城镇化地有序推进,农村人口结构显著发生变化,老年人口和留守儿童成为农村主要人口,农村书屋的藏书量远远超过实际的需求量。同时,农业种植、畜牧业养殖方面的书籍也与老年人口和留守儿童的实际需求严重脱节,过量的书籍供给演变为“被供给”。总之,农村公共物品供需结构性失调在浪费政府有限财政资源的同时无形中减少了农村的基本公共福利。

 

       3农村公共物品供给的参与者缺席

     

        政府作为农村公共物品供给的主体,并不意味着永久性地居于垄断地位并且排斥其他社会主体的有序参与。现代社会利益分化严重,出现利益主体多元化、复杂化等特性。在农村公共物品供给的过程中,政府有必要时时关照不同利益主体的需要,进行公正合理而强有力的利益整合。反观回应性政府行政模式背景下的农村公共物品供给,政府事前无法在供给侧方面进行利益整合,一味地将公共物品供给的可能性主体排斥于供给决策和供给过程之外,出现公共物品供给的参与者缺席。

       

        公共物品供给的参与者缺席体现在两个方面,公共物品供给决策的参与者缺席和公共物品实际供给的参与者缺席。在公共物品供给决策阶段,回应性政府采取的是自上而下的政府内部决策体制,该决策体制造成不同的利益主体参与受阻。这是对其他供给主体权利的剥夺,一定程度上导致农村公共物品供给出现透明性、合法性、民主性危机。与此同时,“自上而下决策体制导致的公共物品供给只能是政府偏好的反映”[11],政府往往以自身利益为出发点,偏向于供给见效快、看得见的公共物品即“形象工程”,无法实现农村公共物品供给的最优化。从公共物品实际供给来看,参与者缺席的情况也较为突出。在公共物品供给的过程中,无论是纯公共物品还是混合公共物品,无论是公共生产设施还是公共生活设施,政府一家垄断或者独大,不愿与其他社会供给主体分享公共财政资源,导致其他社会主体参与农村公共物品供给动力不足,无法满足农民对公共物品的多样化、个性化需求,这无形中对其他供给主体进行了挤压和排斥。

 

       4.农村公共物品供给主体的间歇性缺位和选择性供给

      

        回应性政府自我定位为国家治理的工具,将公共物品供给看作是纯粹意义上的行政执行。因此,政府在公共物品供给中凸显被动性和消极性,间歇性缺位供给时常发生。地方政府仅仅将公共物品供给视为一种政治任务,而不是一项寓公共服务精神在内的公共治理行动和基本职责担当。地方政府一般不会利用本级财政资源主动提供各项农村公共物品,时常表现为政府主体的缺位。但是,受制于上级政府强有力的政治行政压力,地方政府有时也会象征性地提供农村公共物品。所以,农村公共物品供给强度、供给范围、供给数量等完全取决于上级政府对地方政府的行政压力或命令,“压力紧,供给足;压力松,则供给缺”,供给主体间歇性缺位极为明显。

      

        现代政府应当为自己辖区内所有民众提供公共物品和服务,不应该只为辖区内某些具体的、特定的民众提供公共物品和服务,即政府提供公共物品和服务不能带有选择性。然而,回应性政府模式下农村公共物品供给主体具有相当显著的选择性供给倾向。主要体现于选择性供给的态度以及选择性供给行为。最明显的选择性供给在于供给主体的态度,供给主体在是否供给、供给什么、什么时候供给、供给多少等态度问题上具有行政自由裁量权,供给主体选择性余地较大。同时,受选择性供给态度的影响,供给主体的供给行为也具有选择性供给倾向。例如,供给主体在不同地区、距离中心城区远近或距离乡镇政府驻地远近等方面存在较为明显的选择性供给行为。长期以来,农村公共物品供给以距离乡镇政府驻地远近为标尺呈现差序格局,距离政府驻地近的乡村公共物品供给较全面,而远离政府驻地的边远乡村仅能得到有限的公共物品供给,甚至没有供给。这种选择性的供给始终无法解决公共物品供给“最后一公里”的问题,是对边远地区农民权利的一种人为褫夺。

 

四、塑造前瞻性政府: 农村公共物品供给侧改革的可行性策略

    

       1塑造公共行政主体性与自主性,确保供给主体的“全天候在位”

    

        前瞻性政府行政的主体性与自主性是其区别于回应性政府的基本特征之一。前瞻性政府改变以往政府作为国家治理的工具性理念,自觉将公共行政看作是政府主动治理的过程,并自我定位为公共治理主体。前瞻型政府语境下公共行政的主体性与自主性植入是公共物品供给侧改革的理论修正,行政过程中以主体性、自主性、主动性代替回应性、被动性、消极性,从根本上剔除回应性政府形态下公共物品供给主体间歇性缺位与选择性供给的弊病,确保供给主体的“复位”与“全天候在位”。

    

        具体到农村公共物品供给,供给主体不再是消极、被动地执行上级的行政命令,而是将农村公共物品的有效供给看作是实现供给主体恪尽职守的价值目标。为有效增进公共福利,供给主体也不再局限于单一化的政府,相反会主动吸纳社会组织、企业等社会力量来提供有效的公共物品。同时,公共物品供给主体自主性的增强,要求供给主体在供给过程中要时刻关注供给的数量与质量,且更加注重供给的普遍性和公平性,保证不同区域、地点的农民在同一时间享有平等的公共福利,杜绝公共物品供给的差序格局,避免选择性供给的态度与行为。

 

       2科学制定公共物品供给的前瞻性规划

 

由于回应性政府本身的滞后性以及缺乏预见性的弊病导致农村公共物品供需结构性失调,以至于无法实现有效地供给。前瞻性政府体系下的前瞻性规划完全可以规避滞后性与缺乏预见性的弊端,它是从供给侧解决农村公共物品供需结构性失调的有效良方。农村公共物品前瞻性规划的设计需按照愿景、策略、具体行动、监控与评估四个阶段进行。首先,农村公共物品供给愿景的确定。农村公共物品供给的初级愿景是实现有效供给,增进农民公共福利,而深层次的愿景则是通过农村公共物品的提供实现社会公平,保证农村地区社会的良好治理。

  

 其次,选择实现农村公共物品供给愿景的策略。显然,多种策略可以达到农村公共物品供给愿景。但是,作为农村公共物品供给的规划,策略的选取应与农村公共物品有效供给紧密联系在一起。目前的策略就是以政府为主导,鼓励社会力量参与。政府主导投资规模大、难度高、覆盖广的农村公共物品项目,灵活地将一些小型化、社会有能力自主完成的农村公共物品项目放于社会。此种策略可以保证农村基本公共物品的有效供给,并借助社会力量可以满足不同地区、不同年龄段人群对公共物品的多样化和个性化需求。这就从根本上解决了某些农村公共物品供给大于需求的结构化失衡以及农村单一类型公共物品“泛供给”的状况,进而节约政府有限的财政资源。

 

 再次,设计具体行动的蓝图。在确定农村公共物品供给策略后,接下来就是设计出一整套详细的行动蓝图,并将其作为农村公共物品供给的指导性计划。农村公共物品供给的行动蓝图应从宏观和微观两个层面着手进行。在宏观层面应明确农村公共物品供给的总体要求、地理范围、供给主体、供给客体等内容。农村公共物品供给的总体要求是政府及其他社会供给主体协同合作,在公平正义价值层面和实际操作中保证农村公共物品的全方位和有效供给,满足农民日益增长的物质和文化精神需求; 农村公共物品供给地理范围是除城镇以外的我国广大农村地区,包括自然村、行政村以及其他特殊形态的村庄; 供给主体应是涵中央政府与地方政府在内的政府以及其他社会供给主体。供给客体为广大农村地区的常住人口、外出务工且户籍仍为农村的人员以及供给地理范围内的基础设施等。在完成宏观行动蓝图设计后,应将宏观蓝图进行层层分解,逐步细化为操作性强、微观具体的行动。例如,详细规定什么时间内提供什么农村公共物品、数量的多少、质量的好坏等一系列的可操作化行动.                                            

 

 最后,对具体行动进行监控和评估。在农村公共物品供给的过程中,要时时关照前瞻性规划的基本内容,确保具体的行动始终是向既定的正确方向进行。对具体行动进行监控和评估,可以及时发现供给中出现的问题,并予以及时纠正。例如,当供需出现结构性失衡的情况下,政府可以采取一系列手段扭转结构性失衡。总之,“通过对环境的侦测、自己境况的判断、为未来选择合适发展道路”[12]的前瞻性规划可以从供给侧提前规避农村公共物品供给同质化、关键性短缺、结构性失衡等诸多问题,实现农村公共物品的有效供给。

 

      3建立农村公共物品供给分散化和共识性决策机制

    

        前瞻性政府主张采取分散化和共识性的决策机制以整合不同利益主体,政府在满足自身利益的同时,力图实现其他利益主体的利益。回应性政府下的农村公共物品供给是自上而下的决策机制,这种自上而下的决策机制排斥其他社会供给主体,并且是对农村公共物品接受者权利的剥夺。另一个侧面来看,参与者和所有者共同缺席的决策机制存在合法性、透明性、科学性不足的问题,是农村公共物品供非所需、供给短缺、质量低下的制度性原因。前瞻性政府强调的分散化决策和共识性决策在一定程度上能够整合农村公共物品所有者与参与者的利益。首先,分散性的决策规则注重每个人或利益主体的意见,每个人或利益主体都是单一的决策者。其次,在个人或不同利益主体决策的基础上进行集体利益整合。在利益整合的过程中,不同主体可以进行沟通对话,并取得共识,完成共识性决策。公共物品供给侧决策规则的变迁,可以从制度层面实现农村公共物品的有效供给。在公共物品供给的过程中,政府以平等态度与社会组织、企业等社会力量建立合作伙伴关系,并应用分散化决策和共识性决策规则在供给前期进行利益整合,逐步形成“‘政府主导、市场参与、社会联动’三位一体的复合供给模式”[13]。决策规则转换后的复合供给模式具有明显的优势,一是基层地方政府将部分供给职能让渡给市场,可以激发市场活力,而且市场本身的竞争性、逐利性会自发创造需求,不会出现农村公共物品“泛供给”或过度供给现象的发生。二是政府可以通过有限的财政资源在关键环节和关键领域发挥“兜底性”供给作用,保证社会公平正义。三是社会组织以及村民自治组织可以根据不同地区、不同群体进行针对性的“私人订制”或自我供给,解决传统供给单一、供需不匹配的问题。

 

       4.强化行政人员前瞻性能力与个人责任,增强供给的针对性

  

 前瞻型政府不仅是对政府行政模式的调整与优化,也是对公共行政人员的改造。作为公共行政的主体性因素,人的作用应该予以突出。前瞻型政府强调公共行政人员提升前瞻性的意识和能力,并要求强化其个人责任。首先,前瞻性意识和能力的增强。公共行政人员摒弃以行政惯例、口头命令等传统行政方式,不断学习先进科学技术、思维方式,特别是运用前瞻性的思维来指导自己的行政行为,从而适应复杂多变的信息化社会。在农村公共物品供给方面,行政人员通过长期实地调查研究,在科学地了解农民多样化、个性化需求的基础上,准确预判公共物品的需求量以及需求层次,最重要的是预见农民未来或者后续的需求品、需求量、需求层次,从而进行前瞻性地准备工作,以增加有效供给。

  

 其次,强化行政人员的个人责任。随着政府主体性角色的转换,行政人员由单纯地执行长官意志向公共治理主体的行动者转变。作为公共治理的行动者,行政人员不再是纯粹执行政治性任务而不用为此承担责任,相反,他们的个人责任渐渐凸显。行政人员的责任实际上就是他们在履行职权提供公共物品和服务的过程中应当承担的全部责任。在此背景下,公共物品供给要强化行政人员的个人责任担当,并贯穿于整个过程的始终。公共物品的供给以满足大多数人的公共利益,增进全体农民福利为出发点,而不再是按照以往政府官员的个人偏好为出发点。同时,公共物品不再是政府官员晋升的手段

或工具。总之,行政人员前瞻性意识和能力与个人责任的构建,增强了农村公共物品供给的预见性与针对性,减少了公共物品人为操作的可能性。

〔参考文献〕

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