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村民小组集体土地所有权主体地位探析
2016-05-03 22:28:59 本文共阅读:[]


【摘要】 村民小组集体是否具有土地所有权主体地位,是当前改革发展时期亟待解决的重大问题之一。从现有制度规范来看,村民小组集体的土地所有权是法律所予以确认的。从各个地方立法和司法实践当中也不难看出,将村民小组集体确定为所有权主体,更有利于处理现实中的实际问题。但是,历史因素造成了不同法律之间、法律与实践之间出现了各种矛盾。这些问题也成为了引发农村基层社会矛盾的重要因素。因此,正视村民小组独立的法律地位,赋予村民小组集体明确的土地所有权,理清村民小组与村民委员会之间的关系,在农村土地深化改革时期尤为重要。

村民小组集体是否享有土地所有权是一个饱受争议的问题,不仅在立法层面存在着诸多矛盾,同时在地方实践中也存在着制度差异。由于村民小组集体所有权主体地位不明晰,从而导致了村委会与村民小组之间权利归属模糊,引发了大量的村干部以权谋私、侵吞补偿款的违法现象,严重损害了农民的财产权利。2011年东莞谢坑村村委会吞占五个村民小组征地补偿款案、2012年河南贾桥村村委会代村民小组发包土地案、2014年云南镇江六村村民委员会私包林地案等就是最好的脚注。在法律层面,村民小组集体所有权已经被《村民委员会组织法》及一些制度规范所确认,并被适用于司法实践当中。但是,在现有的法律规范中仍存在规定粗略且不一致等问题。现实情况是,村民小组作为农民集体的基本单位长期存在于农村社会当中,体现的是小组范围内农民的集体利益,它在稳定农村生产关系、维护农民基本权利方面都发挥着不可替代的作用。因此,完善现有的法律制度,统一、明确村民小组所有权主体的法律地位,是土地深化改革进程当中的重要一步。

一、“村民小组集体”是独立的所有权主体

在研究集体土地所有权的历史长河中,相关研究成果层出不穷,对于集体土地所有权主体应当如何确定,也是众说纷纭。大致可以分为以下几种观点:1.村一级农民集体说,该观点认为应当在保留村民小组的基础上,将土地所有权上移至村一级,由村一级农民集体统一行使{1};2.村民小组说,该观点认为应当从法律上确定村民小组为土地所有权的主体{2};3.集体经济组织说,持该种学说的学者认为,集体土地所有权主体应确认为农民集体经济组织,村内集体经济组织,可以简称为“组”{3}。具体到村民小组集体所有权层面,争论的焦点主要在于两个方面:其一,集体土地所有权主体是农民集体还是经济组织集体;其二,村民小组是否能作为单独的一级享有土地的所有权。之所以会出现观点上的不一致,究其原因是由于历史改革的陈迹和法律表述的不一致所造成的。

()“集体所有”的公法属性

在我国的法律体系中,“集体”并不是一个准确的法律概念,那么就导致了以“集体”为基础的土地所有权的性质无法明确地进行判定。对此,不少学者从私法角度对集体土地所有权的法律性质进行研究,从“集体经济组织”独立所有说、法人单独所有说、社区集体所有说,到总有说、共同共有说、特殊的共同共有说云云。其实,“集体所有”是依托国体和政体而实现的,是在政治治理机制的约束下才能行使的一种特殊权利,因此并不能单纯地靠私法理论来进行诠释。

集体所有权更多地体现为一种公法属性。对于集体所有权的对象而言,土地是自然资源,也是国家赖以发展的重要生产资料。集体土地权属制度安排不仅关系到农民的切身利益,更重要的是关乎于国民经济支柱产业――农业,甚至于整个国民经济整体的可持续性增长,体现的是全社会的公共利益。土地集体所有制的设立源于社会资源分配的公平正义,应当属于社会主义制度所调整的范围,最终要实现的是维护多数人的利益。因此,土地的集体所有并非仅仅停留在解决平等主体――集体成员或市民与村民之间的财产关系层面,更为重要的是要公平合理地调整国家、集体和个人之间的利益关系。概括起来,“集体所有”具有以下特点:首先,依据《宪法》规定,集体所有制是生产资料社会主义公有制的重要组成部分。如果否认了集体所有,就背离了宪法确立的土地公有制。“集体所有”就如同“全民所有”一样,体现的是社会主义的公有制{4}。任何试图改变农村土地集体性质的做法,都不符合我国宪法确认的土地制度的性质。其次,这里的“农民集体”是一个不可分割的整体,其作出的决定只能以全体的名义实施,不能被任何个体所细化,任何个体不得以个人身份主张对集体财产的权利[1];再次,“集体”土地所有权的行使职能通过政治机制(通过选举更换集体的管理者和“代言人”)而不能通过私法治理机制(修改或者解除合同)来制约“抽象的集体”行使土地所有权;最后,农民集体成员依然拥有退出集体的权利自由,只是在其试图退出集体时,不能再对集体的财产主张分割{5}

()村民小组独立的存在

就产生原因来看,如果将乡()政府和村委会的产生原因归结为完善农村行政管理制度的话,那么村民小组的产生则更多是出于对集体财产权益的保护。人民公社时期所采用的是生产资料的人民公社、生产大队以及生产队三级所有制形式。随着人民公社制度的瓦解,原本由人民公社所有的生产资料交由乡()集体经济组织代为经营管理。但是,在市场经济的改革浪潮中,乡一级的集体经济组织逐渐淡出了历史舞台,而由乡集体经济组织所有的生产资料,则实际上由乡镇政府进行管理。同样的,原本由生产大队拥有的资料则交由村委会或村集体经济组织代为经营管理。如此一来,对于原本属于生产队所有的生产资料来说,就会出现经营管理主体缺失的问题。面对如此的尴尬境地,重新设立农村集体所有制体系,将原本生产队所有的生产资料统一纳入生产大队所属范畴,是一些地方首要采取的措施{6}。究其原因,为尽快扭转人民公社时期所造成的不利局面,国家自上而下地推动着农村改革,不断出台相应政策;农村内部也在不断探索新的路径,在上下合力的共同作用下,绝大多数的地方都相应地成立了具有经济管理职能的村民委员会。在改革初期,发展经济是关键,让农民重获生产积极性是根本,因此,正视村民自治的重要性,在不改变所有制基础的前提下,充分发挥农民的主观能动性,有利于维护农村经济健康有序的发展{7}。而制度设计在经济复苏面前就显得不是那么的重要了[2]

然而在当时,一个村往往由多个生产队组成,而生产队成员对生产资料所有观念已经深入人心。在将原本生产队的财产交付村民委员会的过程中,无法避免地会造成原生产队成员与村集体成员间利益的冲突。这也就成为了《村民委员会组织法立法》时应当考虑的问题。在借鉴了1954年的《城市居民委员会组织条例》关于居民小组设立制度规范的基础上,1987年制定的《村民委员会组织法(试行)》遂在村民委员会内又设立了村民小组,1998年修订的《村民委员会组织法》延续了此种立法设计。2010年颁布的《村民委员会组织法》也印证了村民小组的设置目的,即村民小组的设立应以集体土地所有权关系为基础[3]

()“集体所有”与“经济组织所有

历史的遗迹留给我们的是集体土地所有权主体的选择之争:是“集体所有”还是“经济组织所有”这样一个选择困境。笔者认为,从法律的表述和现实状态的角度考虑,选择前者较为合适。

一方面,在我们将马克思集体理念运用到中国革命及经济建设之时,“集体所有”就成为了向“全民所有”的过渡形式。“经济组织所有”是在特殊的历史条件下形成的,具有历史的局限性。《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡()农民集体所有的,由乡()农村集体经济组织经营、管理”。从语言逻辑上来看,农民集体所有是集体土地所有权的基本表现形式,法条中用“已经”一词表现了一种特例,这种措辞是对历史的尊重和对现实的妥协[4]。这种妥协源自于当时的改革实践所带来的教训:杜润生先生在接受一次访谈中曾说到,在新中国成立初期甚至更早的一段时间所进行的土改,总是面临着如何在发动群众和依照政策二者之间寻求平衡这样一个难题。从抗日初期直至解放以后,几个阶段都是在“左”与右两个极端来回反复[5]。面对如此尴尬的改革经历,在1962年的《土地法(修正草案)》中无奈地选择保守推进:有些地方的土地,由于各种原因,几年来变动很大,各队之间过于悬殊,群众要求调整的,应当进行调整,但是不要打乱重分。土地的所有权归谁,可以斟酌情况决定{8}

另一方面如果将“集体所有”看作是非法律的、抽象的政治概念的话,那么“经济组织所有”也同样面临着无法明确的难题。众所周知,“集体经济组织”是特定时期的产物,伴随着“公社”体制的瓦解、承包经营权的出现,“集体经济组织”的经济职能也逐渐淡化,时至今日已基本退出了历史舞台。在现有的法律制度规范中,我们也无法找到关于集体经济组织的明确规定,以至于立法者也无法判断,其结果是《民法通则》将问题进行了模糊处理[6],而1994年国家土地管理局地籍管理司《关于对农民集体土地确权有关问题的答复》将“集体经济组织”纳入了“农民集体”的范畴,以此推断,“集体经济组织所有”应包含于“集体所有”之中[7]

二、村民小组集体所有权的实践基础

从村民小组的产生发展到今天,已经历了数十年之久,村民小组的组织形式已经广泛地存在于农村基层社会。无论从过往的制度规范层面,还是现今制度发展趋势来看,肯定村民小组集体的土地所有权主体地位,都有着确定的思想基础和实践根基,对于解决改革发展时期的“三农”问题,保障农民的财产权益,维护农村社会的稳定发展,都起着至关重要的作用。

()社会基础:乡土观念的源远根深

村民小组是在原生产队的基础上形成的一级村民自治组织。而生产队的前身是多数人根据生产的需要自愿形成的互助组。互助组的建立基于的是成员个体之间最原始的情感。虽然制度在不断更迭,但村民小组仍旧维系着内部成员之间的很强的关联度。较之村庄政治生活的虚化、组与组间地域血缘的差异,小组生活更能够将个体感情逐渐升华,以此塑造出强烈的集体情感。出于保护原生产队所有财产的目的,建立一个相应的组织来承担原生产队的财产权,是村民小组得以产生的根本原因。从实际情况来看,小组内成员依然延续着生产队时期的对于本集体土地所有权的认同感,村民小组普遍按照原有的生产队为标准进行划分,各自经营管理属于本小组的集体土地。

在行政管理方面,由于法律的疏忽和制度的轻视,小组长往往不像村委主任那样具有广泛的权力,能够获得些许的利润。即便如此,被选出来的小组长也会尽力做好本职工作,因为他肩负着更多的是信任以及由此而产生的社会责任。他的权威性来自于基于信任催生出的一种高度认同感。而这种公权力的行使,完全不需要法律上完备的监督体系,熟人和舆论就是最好的工具。在分配利益方面,邻里间舆论的监督就迫使利益分配必须依照公平、公正、公开的原则,依照民主表决的方式进行。假使一个村民小组的土地被征收,需要进行土地调整,现有的做法也只是在小组内进行,由村委会将其他小组的土地统一分配是完全行不通的,这一切都是基于乡土文化的传承及小组成立的村民基础。如果将属于村民小组的财产权利交由代表全体村民的村委会行使,就意味着将原本属于“小集体”的财产无偿地被“大集体”所有,这实则是对于传统观念的一种否定,同时也是对“小集体”财产的一种侵害,是极为不合理的{9}

()司法基础:屡见不鲜的司法判例

如果将《村民委员会组织法》和其他“广义的法律”视为村民小组集体土地所有权的法律保障的话,那么村民小组的诉讼权利就成为了该项权利的司法保障。《民事诉讼法》第四十九条将可参与诉讼主体分为三种:公民、法人、其他组织。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条的规定,具有“其他组织”诉讼主体资格的条件应包括:1.依法成立;2.具有独立的财产;3.有一定的组织机构。如前所述,现实中的村民小组相应地具有以下特点:其一,村民小组的合法地位被《土地管理法》《村委会组织法》等法律予以确认。其二,村民小组独立地拥有属于村民小组集体的财产。《村民委员会组织法》最直接地规定了属于村民小组的土地归村民小组集体所有;《土地承包法》中也确定了村民小组的发包方地位。此外,《土地管理法》《物权法》等法律也规定了村民小组的经营管理权。其三,依照《村民委员会组织法》的规定,村民小组拥有一定的组织机构,虽然机构设置并不算健全,但这个问题是完全可以通过完善法律规定予以解决的。因此从理论层面来看,村民小组具备诉讼主体的形式要件。在司法实践中,村民小组实际上已经被赋予了诉讼主体资格。最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使给河北省高级人民法院的复函(2006民立他字第23)为司法实践指明了出路:“遵化市小厂乡头道城村第三村民小组(以下简称第三村民小组)可以作为民事诉讼当事人。以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。”在2014年最高人民法院关于民事诉讼法适用解释中,也明确提出,村民小组与他人发生民事纠纷时,村民小组可以作为当事人。固然,法律中并没有明确村民小组的诉讼主体资格,但就目前的司法实践而言,将村民小组集体确定为集体土地所有权主体,村民小组代表村民小组成员提起诉讼寻求法律救济,是绝对可行的。

()制度基础:确权登记的破冰之旅

不仅在法律或是有关文件中确定了村民小组集体的土地所有权主体地位,而且就目前正在进行的土地确权登记而言,明确村民小组的集体土地所有权也是其中的一项重要内容。2001年,国土资源部曾在《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中指出,《集体土地所有证》可以直接发放到村民小组农民集体;国土资源部、财政部、农业部联合下发的《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011178)明确规定了村民小组集体享有土地所有权[8],并强调“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书”。“属于村一级农民集体所有的土地,应当确权发证给村一级农民集体;属于村民小组集体所有的土地,应当确权登记发证给村民小组一级农民集体;属于乡()农民集体所有的土地,应当确权登记发证给乡()一级的农民集体。”虽然一些地方的村民小组存在不稳定、组织机构不健全等现象,但是这并不能成为村民小组集体的土地所有权的否定条件,正如一些地方存在村委会选举不透明、村干部涉贪涉腐等现象,我们并不能因此而否认村民集体拥有土地所有权一样。

三、保障村民小组集体所有权的立法完善

从村民小组的产生可以看出,乡()政府、村、村民小组的设立是人民公社三级所有制的一种历史形式的延续。同时,村民小组作为一个代替生产队职能的自治组织,应当独立地对其所拥有的集体土地享有经营和管理的权利。从以上分析可知,村民小组集体应当享有对小组内集体土地的所有权。但是,就目前我国法律制度来看,依然存在着法律规定相互矛盾,内容不明确等问题。因此,要真正实现村民小组集体的土地所有权,就必须对现有的法律规范进行统一和完善。

()明确法律规定是权利行使的保障

在我国现有的法律体系中,作为根本法的《宪法》首先从最高法律层面确定了集体所有存在的合法地位,即“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。作为下位法的《土地管理法》和《物权法》也分别对集体土地所有权主体做出了进一步的规定。《土地管理法》第十条确认了农村集体土地所有权归属的三种表现形式,即村民集体所有、村内集体经济组织的集体所有和乡()集体所有[9];《物权法》第六十条试图将集体土地所有权主体和行使权利主体加以细化区分,但在这些法律之中,并不能找到有关村民小组集体所有权主体地位的身影[10]{10}

与此不同的是,在《村民委员会组织法》中却明文规定了属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。仅仅在这三部法律之间,对于村民小组集体土地所有权的主体地位的规定就存在规范上的不一致。虽然说在《村民委员会组织法》之外,法律并没有普遍地明确规定村民小组集体的土地所有权主体地位,但在一些司法解释和规范性文件中,一直都赋予了村民小组集体的土地所有权。1995年,《最高人民法院关于补偿安置费发放问题的复函》表明了以生产队为核算单位的土地,归村民小组集体所有的指导意见[11]。同样,在1995年发布的《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中也强调了属于原生产队的生产资料应由村民小组集体享有所有权[12]。从国土部门、最高人民法院以及国务院的指导意见中不难看出在日常处理土地法律事务当中,村民小组集体的土地所有权已经被实践所确认。因此,修改有关法律,使“村民小组集体所有权”在法律层面达到规定的统一、明确,是村民小组集体所有权行使的有效保障,同时也是完善社会主义法律体系的现实需要。

()统一地方立法是权利行使的基础

法律层面对于村民小组集体土地所有权问题规定的不统一,最直接地导致了各个地方制度上的差异。《村民委员会组织法》赋予了地方极大的自主权,即各个地方政府可根据具体情况制定出相应的实施方案。据此,全国不同地区关于村民小组集体所有权的规定也不尽相同,主要分为明确村民小组集体所有和村集体所有两种模式。其中,以河南省、四川省、陕西省为代表的省份明确规定了村民小组集体拥有集体土地所有权,例如,陕西省《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十七条关于村民小组会议职权的规定如下:1.村民小组集体所有土地的承包、调整方案;2.村民小组集体经济所得收益的分配和使用;3.村民小组集体所有土地征地补偿费的使用、分配方案;4.村民小组所属的企业和其他财产的经营管理;5.需要村民小组会议讨论决定的其他涉及本组村民利益的事项;以浙江省、福建省、河北省为代表的省份则规定有村民委员会拥有对集体土地所有权的行使权。例如,河北省《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十七条、二十四条规定,关于集体土地的承包及宅基地分配等问题,应经村民会议讨论决定。村民小组会议职权仅仅是推选出村民小组长,而村民小组长的职责则主要是召集村民小组会议,收集并向村民委员会反映本组村民的建议、意见,向本组村民传达村民委员会作出的有关决定,协助村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,村民小组会议并没有决定涉及本组事务的权力、小组长也并不具有办理相关事项的职责。

()健全村民小组制度是权利行使的前提

如果说我们依据《村民委员会组织法》承认村民小组集体具有集体土地所有权[13],但其对村民委员会和村民小组间的关系的表述又让我们无所适从:该法规定了村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产;村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。也就是说,村民小组是隶属于村民委员会的自治组织、村民小组所拥有的土地属于村集体土地的一部分,这样的等级划分就注定了村民委员会对村民小组的领导权,也就是说法律虽然赋予了村民小组集体土地所有权,但就目前现实情况来看,如此的法律规定易导致所有权与管理权关系的混淆,严重阻碍了村民小组集体对土地所有权的行使{11}

现实使然,村民小组自产生发展至今已经历了数十年,但就法律内容来看,关于村民小组组织机构、职能划分、财务状况等规定并不像规范村委会那样详实。这就造成了村民小组在现实中往往疏于管理,小组长滥用权力、村民小组没有公章或与村经济组织共用公章等情况时有发生。在2001年国务院办公厅转发的《民政部、公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见》中,只能找到关于村民委员会公章制作使用等相关规定,但对于村民小组公章要求却没有相应的法律法规予以规范。从一定意义上说,法律虽然明确规定了村民小组集体是集体土地的所有权主体,却忽略了该项权力的行使方式,这就造成了村民小组集体所拥有的土地所有权往往流于实践[14]。对于一项权利而言,行为能力较之权利能力往往更为重要,只有将自身的意志实际的体现于表达方式,才能真正地具有维护自身权利的能力,而在现有的法律规范当中,恰恰规避了这一权利的实现途径。

以上论述已经表明,现有的法律文本和制度规范对村民小组集体土地所有权都是有相应规定的,而且现实改革工作也是以此原则而开展的。但是在不同的法律规范中对此规定并不明确,以至于造成现实中地方实施上的差异。同时,关于村民小组行使权利程序、内容等方面的规定也是相对薄弱的,因此,为确保法律规定能够得以有效实施,就应对现有法律予以补充和完善。具体做法是:

1.修改《土地管理法》《物权法》等法律,统一增加“属于村民小组集体土地”的明确规定;

2.重构乡集体、村集体、村民小组集体“三级所有”的所有制,确定各个集体独立的对属于该集体的土地享有所有权;

3.完善相关制度规定,明确村民小组章程制定,规范村民小组机构设置、财务管理、公章制作以及村民小组会议程序、权力行使范围等内容;

4.以法律形式明确村民小组的诉讼主体资格。

   四、结论

从历史角度出发,村民小组的产生经历了历史的沉淀,承载了乡土社会的文化传统。作为农村社会基层的管理组织,村民小组不仅拥有着处理农村日常生活的管理职能,而且也具备相应的经济职能。这就为村民小组集体成为我国集体土地所有制中的基础单位创造了实现的可行性。完善的村民小组所有权制度不但是构建村民自治的内在要求,同时也是真正实现农民利益的有效保障。历史的局限性忽视了村民小组集体的土地所有权,致使农村集体土地权属关系混乱。时至今日,法律失范依旧是造成集体土地权属问题难以解决的症结。虽然制度的变迁导致了原本由血缘、地域关系维系的利益集团不断被打破,但暗藏在人们内心的传统观念并没有随着“集体”形式的改变而消亡或重建。因此,在农村土地制度改革进程中,完善相关法律法规,将土地所有权交还于村民小组集体,以多年形成的秩序调整多方利益,则更加有利于解决好“三农问题”,确保农村经济的稳定和持续发展。

【参考文献】

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来源:河南财经政法大学学报     来源日期:2016

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