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土地制度改革若干理论问题研究
2016-05-08 20:57:29 本文共阅读:[]


摘要:土地制度改革涉及诸多学科,涉及很多复杂的理论和实践问题。人口需求与土地生产力之间的矛盾是土地改革的重要逻辑起点,解决这一矛盾,关键点是推进农村人口向城市集中、农业劳动力向工商业转移。发展市场经济,维护农民的合法权益,要求农村土地的产权权能比较完整,农民的土地使用权稳定持久。建立健全有效的土地产权市场,必须正确认识并重视发挥地租的积极作用。在城市化工业化的发展过程中,必须按照流转顺畅的要求,设计好土地制度政策及相关配套政策。

关键词:土地制度改革;人地矛盾;产权制度;租佃关系;开放流动

 

建国后乃至改革开放以来,土地制度虽然历经多次调整,但实际上还没有找到一套真正适应市场经济发展的优化配置、充满活力、有效利用、共同富裕的土地制度安排。全面深化改革和供给侧结构性改革成效如何,很重要的检验标准是土地制度改革能否取得实效,能否让市场在土地要素资源配置中发挥决定性作用。本文坚持问题导向,从古今中外的有关理论与实践相结合的角度,对当前土地制度改革中的若干重要问题,进行了有针对性地分析研究,并给出了笔者的倾向性意见,以期为中国下一阶段深化土地制度改革提供启发和参考。

一、人口增长与土地瓶颈

18 世纪英国经济学家马尔萨斯创立的人口论认为,产自土地的生活资料是按算术级数增长,而人口的增长却是按几何级数,生活资料的增加赶不上人口的增长,只有通过饥荒、战争等方式来减少人口,才能实现人口与土地产品的供需平衡。当然,这个规律是与马尔萨斯所处的农业社会时代,土地生产力增长比较缓慢的情况相适应的。尽管如此,其中强调的人口需求与土地生产力之间的矛盾即人地矛盾,对当下中国深化土地制度改革有一定的理论价值和实践意义。

纵观中国几千年的农耕文明历史,中华民族基本上采用了与传统农业社会相适应的办法,以解决不断凸显的人地矛盾。比如,通过开疆拓土增加土地供应,通过改进农业生产技术和生产组织制度提高土地产出率,甚至在人地矛盾短时期内难以缓解时,以战争、饥荒等方式平衡人口对土地产品需求的过快增长。新中国成立后,中国一方面实行了抑制农村人口向城市流动的政策,另一方面推行了“耕者有其田”和改善农民生产生活条件的政策,大大降低农村生养子女的成本,导致农村人口急剧膨胀,人地矛盾迅速尖锐起来。为了缓解人地矛盾,自20 世纪70 年代以来,中国实行了计划生育政策,努力使人口的增长同经济和社会发展相适应。

与中国一样,西方国家在发展中也曾面临着人地矛盾,但不同于中国传统的农业文明实践,西方国家的城市和工商业文明起步比较早,也比较发达,在实践中以另一种方式解决人地之间尖锐的矛盾。特别是工业革命发生后,与产业集聚相联系的近代城市不断兴起,导致大量农村人口涌入城市。一方面,从家庭经济核算角度看,城市中的生活成本远高于农村,相当于提高了人口再生产的成本,加之社会保障的完善和节育避孕技术的改进,抑制了人口的增长。另一方面,随着农业人口的减少,促进了农业规模化、集约化经营,农业生产率得以提高,土地产品供给增加。所以,在城市化现代化发展中,并不一定必然会出现像之前农业社会那样的人口增加,反而有可能由于相关生产生活条件的改变,使得人口增长向低出生率、低自然增长率转型。一些学者研究发现,许多国家的人口增长通常会从工业化开始时的“人口爆炸”,转型到工业化中期时的温和增长,再转型到工业化结束时的低速度甚至负增长。欧洲一些国家目前人口已经出现低生育、低增长,甚至负增长,许多并没有实行计划生育,或者只实行了指导性计划生育。他们的人口增长率从高到低是一条较为平滑下降的曲线①。

综合上述分析,笔者认为在深化土地改革时,需要注意把握以下两个方面:

一是人地矛盾仍是土地改革的重要逻辑起点。土地是人类赖以生存的基础和条件,是各国最重要的战略资源。在现代社会,随着城市化工业化的不断推进,越来越多的人离开了农村,也疏远了农业,似乎与土地越来越远。这是一种错觉。实际上,许多经济社会发展中的重大问题都与人地矛盾有关。比如,“三农”难题的破解,关键是把剩余的农业劳动力转移出去,以推进规模化、集约化经营,在此基础上不断提升农业生产力及现代化水平。还如,推进以人为核心的新型城镇化战略,很重要的目的是让来到城镇的农业劳动力能够妥善处置留在农村的土地资产。

二是大力推进农村人口向城市集中、农业劳动力向工商业转移。西方国家的实践经验表明,对于人地矛盾的解决,并不一定要实施计划生育政策,推进城市化工业化,发展城市和工商业文明,就能够实现比较理想的绩效。而且,中国多年来计划生育政策的实施,虽然为促进国家的科学发展和可持续发展发挥了重要作用,但也带来了一系列突出问题,比如人口结构老龄化、劳动力供给锐减、经济增长动力不足等。当然,在发展中也要注意循序渐进、逐步推进。如果改革力度太大,土地规模化发展太快,且转移出来的过多人口,城市和工商业又来不及吸收和消化,则容易滋生社会矛盾,影响社会稳定。 

二、现代产权与土地资源配置

市场经济健康发展,市场价格机制调节供求关系、优化资源配置等作用的发挥,都是以产权明晰、产权权能完整及其制度化为条件和基础。比如,20 世纪60 年代越南处于南北分裂时期,在北越的农村合作社的制度设计里,大约有5%的土地平均分配给了每一户农民,以便农民各自耕种合作社不生产的小量蔬菜瓜果。没想到的是,农民平均年收入的60%70%都来自于这5%的土地的精耕细作。仅仅5%自留地的产出居然远远超过95%的合作社土地产出②。又如,在美国,个体与个体之间,政府与个体之间,甚至政府与政府之间的产权边界清晰,权责十分明确。比如,联邦政府与州政府在财产关系上是相互独立的,就算拥有的土地都是公有性质的,也要通过交换或购买取得,不能随意占用。如果政府为了国家和社会的公益事业,需要占用个体私有的土地时,更要遵循有偿使用原则,按照市场价值进行补偿。显然,在美国的产权制度安排下,国家权力“越轨”相对比较难,经济主体有更大的激励加大投资或改进技术,国民经济的运行效率也比较高。

在中国,城市土地的产权比较清晰,权能比较完整,土地属于国家所有,划拨或出让给企业或有关单位经营管理。当然,由于城市中的很多国有单位与政府有着十分密切的联系,他们在具体使用国有土地时,可以比较自由、无偿地长久使用、闲置、储备土地,其所享受的权益实际上相当于所有者权益。但在广大农村,虽然名义上土地属于农民集体所有,但产权的权能是残缺的。一方面,在农村社会成员必然变化(如生老病死)和必然流动(如异地嫁娶)以及近些年外出长年打工等形成的流动性增强的情况下,集体土地产权如何在“集体”中的每个人那里得以体现和受到保护,成为一个十分突出的问题③。另一方面,多数地方的村级组织实际上代表集体土地所有者发挥作用,而村级组织虽然是通过村民自主选举产生,但在农村民主政治还不够发达、基层治理有待改善的情况下,村级组织实际上是由少数几个村干部掌控,不少地方的集体土地所有制也就异化成了村干部所有制。而且,村组织和村干部又受制于乡镇党委、政府,在执行政策的过程中相当于是行政机构的延伸。加之,国家拥有土地规划制定、土地指标审批、垄断土地买卖等权力,政府对农民集体所有权的行使有着很大的发言权和调控权,掌握着农村集体土地的终极所有权。

在目前中国的土地产权制度安排下,由于城乡“二元”结构,农村大量集体土地的产权权能残缺,政府这只“有形的手”在相关制度不健全的条件下又伸得过长,导致了一系列需要引起重视的问题。比如,土地资源的巨大浪费。随着大量农村人口涌入城镇而来的,是越来越突出的土地撂荒闲置、耕地侵占、空心化村庄。据中科院地理资源所测算,通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制,全国空心村整治潜力达1.14 亿亩④。又如,土地利用的低效率。由于我国政府在分配土地资源时受到的约束比较少,出于招商引资、做大GDP 蛋糕等方面考虑,地方政府有时以极为低廉的价格更多地出让工业用地,住宅和商业用地、公共用地比例在整个土地使用中所占比例过低。即便是北京、上海这些中国最发达的城市,其土地利用效率与发达国家的城市相比,仍有较大差距⑤。

综合上述分析,笔者认为在深化土地改革时,必须按照市场经济的发展要求,改革完善土地产权特别是所有权制度。对此,国内外学者主要有三种观点:

一是维持城市国有、农村集体所有的二元现状,推进集体土地所有权、承包权、经营权三权分置改革。目前,很多地方正按这一思路深化土地改革。但这一改革政策,很难克服农村每户人口增减变动,甚至户口的迁移消失等与集体所有及分户承包使用产权需要稳定的矛盾;很难克服人口城市化、村庄人口迁移及村庄可能消失后未来集体所有者极可能虚化和缺位的矛盾;很难克服集体所有制异化为村干部所有制,而对村干部的监督成本太高,导致制度上的普遍寻租等问题。从解决问题的导向看,笔者认为目前农村土地的集体所有制应该有一个更为彻底的改革。

二是推进土地私有化改革,把农村土地产权完全赋予农民。这一观点受到一些海外留学归国学者的青睐,但土地是最重要的生产资料,土地公有制是社会主义公有制的基础。而且,很多市场经济发达的国家也实行土地公有制,或者相当大一部分土地属于公有,比如以色列绝大部分土地是公有土地,美国40%以上的土地是公有土地。还有,如果对农村集体土地进行私有化改革,那么必然会形成土地制度城市国有、农村私有的二元结构,进一步加剧了目前的城乡二元结构,与国家城乡一体化发展的大方向背道而驰。所以,土地私有化的改革方向并不适合我国国情。

三是把农村土地国有化,同时将土地使用权稳定持久地赋予农民,使得土地所有权与使用权相分离。这一观点实际上是要求政府从过去的间接介入转变为直接介入,并依法规范政府与农民之间的产权关系(类似城镇土地产权制度),产权权能就会完整起来,权责也会明确起来,符合社会主义市场经济发展的大方向。从维护农民权益来看,改土地集体所有为国家所有,有利于切实防止集体组织或以集体组织名义对农民权益的侵害,有利于农民分享发展成果,使农民在城市化工业化中富裕起来。对国家来说,把农村集体土地收归国家所有,既有利于增强国家对土地资源的控制力和影响力,更好地发挥政府作用,也有利于农村土地制度与城市接轨,促进城乡发展一体化。越南建立社会主义制度后,“师法中国”“以华为师”的特点很鲜明,也曾实行了类似中国的城乡二元土地制度。但越南早在1980 年修改宪法时,就规定土地、山林和江河等资源均属全民所有,结束多种所有制并存的混乱局面,统一城乡土地所有制,进而实行“一元”的国家所有制的改革趋向。越南迄今为止的改革经验表明,土地管理制度从城乡二元走向城乡一元,不仅具有理论意义,在实践中也是可行的⑥。事实上,目前英国、以色列、新加坡等国家以及中国香港地区实行的也是这一做法,一方面土地属于公有,另一方面使用土地的自然人或法人享有相对稳定而持久的使用权。所以,无论从理论上看,还是从实践可行的角度看,笔者都认为有必要考虑推进农村土地国有化,并使所有权与使用权相分离的观点。

三、租佃关系与土地产权交易

从古今中外的土地所有制实践看,呈现出明显的所有权与使用权相分离的制度特点。20 世纪以来,特别是“二战”以来,土地产权理论和制度呈现出从注重归属到注重利用的发展趋势。很多国家在立法上,改变了以往把土地归属放在首位的做法,注重资源的有效利用和土地的开发⑦。在这些变化中,租佃制度或租佃关系都发挥了重要作用,适应并推动着土地制度的变革。

通常认为,中国历史上的租佃关系滥觞于春秋后期时的“公田不治”、井田制破坏后,出现了大量“私田”,拥有“私田”的地主把土地分给逃亡奴隶和破产平民耕种,并从中收取地租。两汉时期,则出现封建领主按“税什五”给佃农耕种家田,田客月千钱、受雇耕种田地,给田童维持基本生活的费用、允许其耕种田地。这种土地私有权与租佃经营权有限收益权的分离,是催生汉代农业恢复、生产力提升、社会发展的制度根源⑧。魏晋南北朝时期,曹操推行的屯田制把民田中的租佃关系应用于官田,此时民田中开始出现了缔结契约关系的租佃形式。隋唐之后至元朝,立契租佃关系普遍流行。唐朝中叶后,伴随土地兼并和大土地所有制的发展,租佃关系在社会经济生活中占据了主导地位,宋朝以后佃农更是成为社会生产的主体。在宋朝官田的租佃经营中,出现了由官户和吏户等组成的权势户包占官田,并转手再租给农民,充当“二地主”的现象,并形成了业主、田主、种户之间的复杂租佃关系。还有,一些佃户把官田视为永业,可以子孙相继,永佃权即萌生于此。明清以后,随着租佃关系发展逐步摆脱了主佃之间严格的人身依附关系,单纯纳租关系得到了发展,佃户与地主或田主的关系也逐步平等起来。明末清初土地权利制度创设方面,推行了皇帝所有与多元私人所有并存的格局,并且将官田授予私人耕作使用,确立了永佃权,即实行租佃的田地所有权与田面使用权的分离,从而促进了资本主义生产关系的萌芽,奠定了明初的“海洋文明”和清初“康乾盛世”的基础⑨。

在国外,租佃关系特别是永佃权很早就开始出现。实际上,永佃权这一概念源于希腊语,由此推算这一制度在古希腊时期就已存在。在罗马帝国时期,帝国把掠夺来的归国家所有的土地,分租给平民耕种,并取得一定的年度租金,这属于典型的租佃关系,平民在耕种土地的过程中逐步享有了独立的物权,租佃关系也就演变为永佃权。在西方世界和现代资本主义国家的发展中,显然都能看到租佃关系在社会经济发展中的重要地位。值得关注的是英国土地产权制度安排,强调国王对全国土地的绝对归属保有,与个人、企业及其他机构对土地权益、保有权的分离,允许土地保有权人对土地形式上的拥有,即意味着其可以某种方式转让、转归他人。这种保有权与土地权益有序分离的制度安排,是推动英国工业革命,并使其成为发达国家极为重要的土地权利制度⑩。目前,法国、德国、日本等国家在民法等法律中,都对租佃关系和永佃权作了明确规定。

市场经济要求通过市场的价格机制配置土地等生产要素。土地位置固定、不能流动,流动的是土地产权,土地市场实际上是土地产权的交易市场。马克思认为,地租是土地所有权、使用权的经济体现。只要有土地产权交易流动的地方,就有地租,也需要地租。在地租的调节和激励下,土地产权能够在市场中顺畅流动,并以此促进劳动生产效率和土地利用效率的提高。从中国目前的实际情况看,当承包土地的农户把经营使用权转给当地种田能手耕种使用时,土地经营使用者一般也要支付使用费。然而,由于没有形成有效的市场,地租的作用并没有充分发挥,不能准确而又稳定地反映土地的真实价值,客观上阻碍市场价格机制作用的发挥。可以说,目前农村土地规模经营中存在的很多问题,或多或少都与此有关。

综合上述分析,笔者认为在深化土地改革时,很重要的是从思想上正确认识地租和租佃关系的作用,并致力于形成有效的土地产权市场,使得正常的租佃关系得到发展,地租的市场调节作用得到切实发挥。这样一方面强化土地承包人的“次所有人”地位,鼓励他们及时流转出租土地,减少土地的抛荒和资源浪费;另一方面使用土地的经营者在支付正常租金的过程中,更加自觉地重视地力的维护和土地的投资,并减少短期行为。

四、开放流动与土地制度设计的包容性

城市化工业化是现代经济增长的必由之路,城市化工业化的发展过程,也就是开放扩大、流动加剧的过程。农村人口不断向城市转移和集中是一个国家高增长的重要推动力。从刘易斯和舒尔茨等人的二元结构和人力资本理论看,人口流动,特别是城市化既是流动过程中通过学习形成人力资本的过程,也是剩余劳动力得到利用、收入提高和相关土地等资源重新配置,推动经济强劲增长的阶段。舒尔茨经过计算发现,美国20 世纪初的经济增长动力有1/4 来自于人口流动辊辑讹。中国在明清时期虽然产生了资本主义萌芽,但并没有爆发类似西方世界的工业革命,也没有出现城市化工业化的浪潮,很重要的一个原因是实行了闭关锁国政策及把农民固定在土地上的缺乏流动性的制度安排。

在农业文明向城市和工商业文明演变的过程中,与人口流动迁移相联系的必然是土地制度的变革。英国着名历史法学家亨利・梅因指出,在乡村,土地被家族所共同拥有,而在城市中土地成为重要的可以交换的商品,所以个人可以不再依附于土地或者家庭辊�讹。土地商品化,实际上是要求土地制度更具开放性、流动性。从世界各国的发展实践看,尽管土地具体的产权制度安排可以有很多种类型,既有公有制,也有私有制,但在城市化工业化发展浪潮中,原先的制度安排都无一例外地向便于交易流转的制度转型。国内的学者们往往简单地将中国的人口流动和城市化水平与其他国家和地区相比,而忽视了中国在土地、户籍等制度上的巨大差异。土地制度封闭僵化、城乡户籍不统一等,使得人口流动、消费和投资需求的激发、农村土地等资源的优化配置,这些其他国家可以强劲促进经济增长的动因在中国锐减辊�讹。

综合上述分析,笔者认为深化土地改革时,必须按照流转顺畅的要求,设计好土地制度政策及相关配套政策,尤其是把握好以下3 个方面:

一是在改革农村土地产权制度的同时,建立健全城乡统一开放竞争的土地市场,使得农民在农村的承包地、宅基地等土地资产易于置换变现。从东亚国家和地区的经验看,日韩、台湾地区农民向城市转移时,其耕地、林地、宅基地都可以买卖,就比较好地解决了城市化过程中的诸多问题。所以,要使人口、土地流转顺畅,除了改革户籍制度以及按上文要求改革农村土地产权制度外,还要重新设计制度政策,让农民手中的土地资产化,并能够通过市场交易变现,从而增加财产性收入,既增强进城生活安居的能力,又能形成进城的创业资本。

二是调整城市土地利用及住宅供应政策。阻碍农民向城市流动的突出障碍,是农民迁入城市的居住成本太高,也就是城市房价太高。城市的房价之所以高,除了城市优质资源稀缺和人口涌入过于集中等原因外,还有两个因素需要重视:一是住宅用地供应不足。因此,必须调整土地利用政策,增加对城市建设用地特别是住宅用地的供应。二是住宅建设供应渠道单一。现在,城市住宅除了政府主导的保障房外,主要由房地产商建造供应,成本价格都比较高。如果能支持进城农民以多种形式解决住房问题,比如放宽小产权房的建设,鼓励合作建房、集资建房,就能大大降低居住成本。所以,建议统筹考虑土地和住宅制度的对接,逐步放宽类似小产权房的建设供给,降低城市化中的居住成本。

三是推进农村基层组织和政权体制改革。土地制度既属于经济体制的范畴,也属于政治体制的范畴。改革农村土地制度,必然会影响到整个基层社会的治理,所以在推进改革时,必须同步跟进农村基层组织改革。

 

注释:

①周天勇:《人口生育和流动管制已带来严重的经济后果》,《财经问题研究》,2015 年第9 期。

②钱竞:《越南土地法律制度历史沿革与现状略述》,载《土地管制制度比较研究》,张千帆主编,北京:中国民主法制出版社,2013 年版,第200 页。

③贾康、苏京春:《新供给经济学》,太原:山西经济出版社,2015 年版,第187 页。

④刘彦随:《新型城镇化待解土地难题》,《光明日报》,201310 17 日。

⑤巴曙松:《低成本的土地城镇化不可持续》,《人民日报》,2013 10 15 日。

⑥郭雪剑:《土地住宅制度的国际比较与经验借鉴》,《财经问题研究》,2016 年第1 期。

⑦蒲坚:《解放土地:新一轮土地信托化改革》,北京:中信出版社,2014 年版,第118 页。

⑧⑨⑩徐汉明:《现代土地产权制度的功能及其发展(上)》,《法制日报》,2014 8 6 日。

讹辊辑讹辊�周天勇:《中国经济下行分析的逻辑框架―――基于人口增长和人口流动的分析》,《学习与探索》,2016 年第1 期。

讹辊�[]布赖恩繁蠢骸侗冉铣鞘谢¯―――20 世纪的不同道路》,北京:商务印书馆,2010 年版,第9 页。

参考文献:

[1][]布赖恩繁蠢?.比较城市化―――20 世纪的不同道路[M].

北京:商务印书馆,2010.

[2]张千帆.土地管制制度比较研究[M].北京:中国民主法制出版社,2013.

[3]贾康,苏京春.新供给经济学[M].太原:山西经济出版社,2015.

[4]周天勇.人口生育和流动管制已带来严重的经济后果[J].财经问题研究,2015,(9.

[5]周天勇.中国经济下行分析的逻辑框架―――基于人口增长和人口流动的分析[J].学习与探索,2016,(1.

[6]郭雪剑.土地住宅制度的国际比较与经验借鉴[J].财经问题研究,2016,(1.

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