城镇化背景下农村土地流转制度反思-中国土地法制研究网
欢迎访问中国土地法制研究网
加入收藏 |  设为首页 | 联系我们
站内搜索:
法学研究

热点时评

更多

当前位置: 首页 >> 理论研究 >> 学术研究 >> 法学研究 >> 正文

城镇化背景下农村土地流转制度反思
2016-05-17 15:41:46 本文共阅读:[]


【摘要】 土地是农民最宝贵的资源,土地流转市场的繁荣有力地带动了农村的发展。近年来,,随着城镇化发展的不断加快,农村土地流转过程中表现出的问题越来越突出。土地流转制度的不完善造成土地市场的混乱及耕地流失严重等现象,能否解决这些问题已成为农村经济发展的关键所在。问题产生既存在国家权力机关的不规范行政行为的外在原因,也包括农民权利缺失的内在原因。只有从公权力制约与农民权利保障两方面同步进行改革,才能从根本上解决土地流转制度与农村建设之间的矛盾。

引言         

  城镇化建设是社会发展的必经过程。城镇化建设不但能够推动城镇的建设和发展,同时还能带动农民收入增长,推进农村经济发展,有助于“三农”问题的解决,对于城乡协调发展,实现社会工业化和现代化建设具有重要而深远的意义。目前,我国城镇化发展已进入高速发展阶段,2005年我国土地征收面积为445.4万亩,2010年征收土地面积增长到了688.9万亩,城镇化发展保持着较高的增长速度,城市建设和发展对土地产生了巨大的刚性需求,土地流转日趋频繁。尽管农村土地在持续高速流转的过程中创造了巨大的经济价值,但农民行使土地权利却受到多重限制,农户在土地流转过程中获得的经济收益有限,无法充分享受城镇化发展的成果。党中央在十八届五中全会中提出“十三五”规划建议,并在其中强调要求推进城乡协调发展,坚持城市支持的农的城乡发展策略,加强城乡一体化建设的体制建设。中央在近年来的文件中多次提及城镇化发展,将城镇化建设置于社会发展的重要位置,积极地城乡统筹建设集体纳入十三五发展规划。同时,十八届五中全会报告文件也为我国农村土地流转制度的改革指明了方向,提出只有稳定农村土地承包关系,完善土地流转办法,依法推进土地权利有序流转才能切实保障农民利益,推进城乡协调发展。自2004年颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》,对土地流转制度进行了初次的改革,放宽农民集体所有建设用地使用权的流转。农村土地逐渐放宽土地流转途径,这一制度发展至今已有十余年,在这十余年中,农村土地流转在取得了巨大成就,同时也表现出诸多的现实问题,这些问题不仅影响城市发展,也不利于保障农民利益,影响农村发展。至此,如何实现城乡统筹发展,在城镇化过程中有效保证农民土地权利和经济收益,防止土地流转过度,成为城乡发展过程中的重要问题。

  一、农村城镇化:土地流转的社会背景

  在社会学的研究中,城镇化建设被描述为农村土地转变为城市土地、农村人口转变为城市人口的发展过程,马克思曾在《资本论》中分析城镇化发展的必然性,城镇化发展使得城市和城市之间的土地、劳动力产生了密切的联系,城市之间共同发展,产生了城市职能的分工,每一个城市都在某一方面占据着发展优势,城市之间的地域限制逐渐消失,取而代之的是各个城市的协调发展。城镇化是人类社会发展的重要过程,在社会发展过程中发挥着不可替代的重要作用,城镇化建设将农村不同类型的生产要素转化为城镇要素,实现城乡利益的同步增值,推动社会现代化和工业化的实现。

  (一)我国城镇化的发展历程

  我国城镇化发展起步于新中国成立后,经历了六十余年波动、曲折的发展,可以将其粗略地分为起步阶段、波动发展阶段、停滞阶段、稳步发展阶段和快速发展阶段五个阶段{1}。根据2011年中国统计年鉴数据(表1)可以看出,自二十世纪九十年代城镇化实行撤扩并以来,我国城镇化发展速度大大加快,城镇化建设在这二十余年间实现了“质”的飞跃。

  改革开放后,经过三十余年的发展,我国的城镇化率提高34.7%,根据第十八届中央委员会第五次全体会议的报告数据,十二五期间我国常住人口城镇化率扩大到55%,并保持着高速增长。除上图所反映的人口和城市数量的增长外,我国城镇建设面积也实现了迅速地扩张,在2001年至今的十余年中,我国城市建成面积扩大了2.12[1]。城镇化发展对土地资源表现出巨大的需求,土地频繁流转,各地流转机制大量创新。十八大报告曾明确指出,“未来几十年最大的发展潜力在城镇化,城镇化是中国经济增长的巨大引擎。”根据世界发展模型理论,当一国工业化率达到40%时,城镇化率应在75%以上。目前我国工业化水平接近40%,而常住人口城镇化率仅为55%,远低于发达国家80%的平均水平,中国城镇化发展仍有很大空间{2}

  根据不同城镇化发展阶段的需求,我国城镇化发展理念也经历了几次重要的发展和创新,制定不同的城镇化发展的指导理念以应对不同的发展需求。如早期为了追求城市的经济发展和工业化建设,城镇化发展指导理念重视城市发展而没有顾及农村建设,至2002年十六大报告首次提出“统筹城乡经济社会发展”,随后在2010年中央1号文件以及2013年十八大报告中,均明确指出中国城镇化发展应寻求改革,加强对农村建设的政策倾斜,建立“以城带乡”的新型城镇化发展模式,做到城乡统筹发展,加强城乡一体化建设。党在十八大报告中更进一步提出推进城乡发展一体化的发展目标,在十八届三中全会中明确建设以“人”为核心的新型城镇化发展模式,重视提高城镇化质量,让广大农民和城市居民共享现代化成果,共同参与现代化进程。

  (二)城镇化与土地流转制度的互动关系

  土地资源是城镇化发展的重要载体,是城镇化发展的必要条件,农村土地流转制度对于调整农村城市土地关系产生了重要的影响。城镇化发展带来的刚性需求带动农村土地流转,为农村土地流转市场带来了发展机遇。土地流转对我国城镇化发展也起到了重要的作用,农村土地流转能够使土地资源实现再分配,解决城镇化过程中的用地矛盾。两者之间具体影响表现如下:

  1.城镇化发展推动土地流转制度改革。城镇化发展的不同阶段,分别对应不同的土地流转制度。在城镇化发展的推动下,各地的城市建设用地都有了大幅增加,城市产业结构优化,土地流转速率显著增快。然而土地流转制度所固有的缺陷却成为城镇化发展中的绊脚石,影响城镇化发展效果,阻碍其进一步的发展,无法满足城镇化建设对土地和劳动力的需求,发展需求与制度之间的矛盾促使土地流转制度必须进行改革。

  在土地流转过程中,地方政府监督有限、土地产权不清、农民权益无法保障等问题影响土地市场的正常运营,阻碍城镇化发展。为满足城镇化发展的需求,农村土地流转制度要不断发展、变革。为了满足城市进行产业转型、项目升级以及高速流动的人口所带来的城市住房压力,都要求推进土地流转系统的完善,为农村土地流转系统的发展带来了巨大的挑战,也带来了新的机遇。

  2.农村土地流转制度推动城镇化发展。在土地流转的过程中,土地实现了重新分配,农村土地表现出可处分性和收益性,权利主体通过土地权利的流转实现了土地在农民和农民之间、农民和市场之间的自由流动。土地市场中的自由流动,不但提高了农村土地利用率,产生了巨大的市场价值,而且能够促进农业生产要素向城镇转移,推动实现土地规模经营的现代化经营模式,为农民的生产、生活提供保障。

  农村土地流转对城镇化建设还有着更为深远的意义。土地流转将劳动力和土地、城市与农村紧密的联系在一起,对于城乡全方面发展具有推动作用。大量的农民通过流转土地承包经营权和宅基地提高了农民的个人收入。不仅如此,随着土地的流转,农村剩余劳动力有序地向城市转移从事非农产业,为农村劳动力就业转型提供了机遇。随着农民不断涌入城镇的二、三产业,带动城镇新生企业的产生和发展,为农村剩余劳动力提供了更多的就业机会,实现土地、劳动力两类生产要素互相推进的良性发展,最终带动城乡经济建设。农民获得土地转让费的同时还能获得劳动报酬,农民收入渠道拓宽,收入水平增长,有效推动农村建设。

  二、权利缺失:土地流转制度的困境

  (一)土地流转制度的困境表征

  我国现行土地流转制度在运行初期取得了显著的成绩,推动土地城镇化发展,带动城镇经济建设,为农民集体带来了丰厚的经济收益。然而,土地流转制度对于社会的影响不仅仅局限在经济建设方面,其在政府行为、农业生产、人口流转、社会福利制度实施等方面产生了诸多消极影响,造成了严重的社会问题。

  1.政府行政行为不规范。在传统的城镇化建设中,农村土地的流转主要由政府主导,土地流转的条件、形式及后续的土地利用等事项往往都由政府决定,政府在土地流转的过程中扮演双重身份,既是土地流转市场的监督者也是公共服务的提供者。政府的双重身份,使得其对土地市场的监督效果大打折扣,行政机关在农村土地征收过程中的不规范操作时有发生。十一届三中全会以来,我国确定“以经济建设为中心”的发展路线,各地方政府逐渐以GDP和城镇化率作为政绩衡量标准。为推进城市经济发展,相比于城市改造的超高成本,地方政府更多地通过低价征收土地来满足城市发展的土地用量,导致出现“土地财政”的畸形发展模式出现,部分地区盲目扩大市域面积,配套城镇基础设施建设落后,造成城市的不均衡发展和土地资源的极大浪费。一些地方政府甚至出现为征用土地,强迫农民集中迁至楼房,进行土地置换的“被上楼”运动,农民无法行使自己的土地权利,自身利益严重受损。

  2.土地流转市场秩序混乱。除上述的职能部门行政行为不规范外,土地流转市场本身也存在秩序混乱等严重问题。经营业主在大面积租赁农村承包地后,对外进行二度租赁经营;未经报批、备案的情况下违规自行流转土地;甚至存在私自将耕地流转为非农用地用于招商引资、工业发展和房地产项目的开发,诸如此类的违规现象乱象丛生。除此之外,土地市场秩序混乱还造成土地流转过程中的土地权属纠纷、土地承包经营权流转纠纷、承包合同纠纷、农地征用补偿纠纷等问题,在混乱的土地市场中,农民很难保护自己的权益,土地本应是农民手中最宝贵的财富,却在进入流转市场的过程中成为了巨大的麻烦。

  3.耕地流失情况严重。耕地是我国农业生产的基础,是维持人们生产生活的最基本的保障,然而当前我国耕地流失情况十分严峻。从1996年到2005年,我国耕地面积从19.51亿亩减少到18.31亿亩,耕地流失情况严重。人均耕地仅达到1.39亩,低水平的耕地情况却承载了世界22%的人口数量,影响我国的粮食生产量和粮食安全问题,人多地少已成为我国社会发展过程中最突出的矛盾。近年来,这一问题已引起中央的重视。为控制我国的耕地保有量,国家多次制定耕地红线,然而红线屡屡失守。在2006年的十届全国人大四次会议中通过“十一五”规划纲要,首次明确规定18亿亩耕地是具有法律效力的约束性指标,是不可逾越的一道红线,为耕地保护提供了制度上的保障。至此,国家对违规流转耕地加大打击力度,对农村土地流转过程中的耕地保护提出了进一步的要求。耕地保护与城镇化发展之间的矛盾并没有就此结束,这一问题将长期影响我国的城乡发展。相关学者认为,按照当前我国城镇化发展速度估计,我国将在2020年实现近60%的城镇化率,而这一过程将产生近1.5亿亩的城镇新增建设用地缺口,若将18亿亩耕地红线视作耕地保有量的最低标准,城市建设用地将会出现1.2亿亩的缺口{3}。耕地保护与城镇化发展的矛盾,将成为一个持续困扰我们的问题。

  (二)土地流转制度困境之原因

  上述土地流转制度的所表现出的现实困境,究其原因,还在于制度本身。在我国的土地权利的设计中,不同于传统物权中所有权和使用权归属于同一权利主体,我国实行土地所有权、使用权分离的制度,形成两类单独的物权。按照法律规定,农村土地归农民集体所有,并由集体经济组织代为行使这一集体权利。农村土地使用权是指农民对集体土地所享有的占有、使用、收益和处分四项具体权能。在实践中,土地权利在流转过程中均受到了程度不同的限制,部分权能缺乏合法的行使途径,导致土地权利虚置,农民无法从土地权利流转过程中获取应得的财产收益,从根本上造成了我国土地流转制度的困境。

  1.土地所有权主体虚位。我国法律明确规定农村集体土地所有权主体为农民集体。其中,《宪法》第六条规定,“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。《民法通则》第七十四条规定,“集体土地属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《土地管理法》第八条规定“农村小组对集体土地享有所有权。”农民集体的范围界定不够清晰,无法具体落实到每一个民的身上,只能由部门村民组成的村民组织代为行使权利。法律对集体所有权的范围也做相应的规定,主要包括三类不同形态,分别是农村或乡镇集体经济组织、农民小组、村民委员会。这三类代表组织在土地流转的过程中代表农民集体行使农村土地流转权利。随着城镇化发展的不断加快,农村人口流动频繁,集体经济组织表现出不稳定的特征,许多农村的集体经济组织难以代表农民集体利益,履行行使集体土地流转权利的任务。由于“农民集体”这一权利主体范围的模糊性,很难将集体权利落实到集体中的成员,无法满足农户的发展需求,保障每一个农户的利益。由此也产生了许多农村土地权利纠纷案件,作为实际权益人的农民不具有法律上的权利主体地位,导致其利益受到损害。

  目前我国基层组织行使职权的监督机制尚不完善,在农民小组或村民委员会代表农民集体行使土地流转权利的过程中,无法对其进行有效的监督和制约,村民委员会或村民小组取代农民集体的权利主体地位,造成集体土地流转权利的虚置{5},造成土地权责不清,地方政府低价收购土地,集体土地粗放经营、利用率低等弊端,严重损害农民权益。

  2.土地处分权利缺失。在传统的民法理论中,物的所有权具有占有、使用、收益、处分四项基本权能,四种权能密不可分。我国在法律中明确规定农民集体享受农村土地所有权,却将土地处分权能抽离,使其形成独立的权利。《民法通则》中规定,农村土地由农民集体所有,而土地使用权则是一项单独的财产权,归集体经济组织或村民委员会所有。《土地管理法》也做出了同样的规定。我国法律也对土地使用权与土地所有权进行了分离并规定其属于不同的权利主体,《物权法》将建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地承包经营权纳入用益物权范畴并进行分别规定,与集体土地所有权分离。在现行的法律规定中,农民集体不得自由买卖、转让、租赁和抵押土地,法律法规对集体土地权能的限制性规定较多且具体,而保护性规定则颇为残缺、模糊。农民集体若想实现集体土地处分权,则需要通过严格的国家行政审批程序,行政审批制度的存在大大地限制了农民集体的土地处分权,土地所有权实际上不掌握在农民手中,农民的土地使用权和收益支配权在现实中也会受到诸多的限制,农民不能按照自己的意愿来使用土地,无法在土地市场中充分利用土地资源获取经济利益。

  3.土地权利流转制度受限。长期以来,我国土地市场以所有制为基础分割,国有土地所有权在任何情况下都无法转变为集体所有;集体土地只能通过国家土地征收而改变其所有权性质,土地所有权只能由集体所有向国家所有单向转化,征收则成为了我国集体土地向国有土地正常转化的唯一途径。各地政府是农村土地转化为国有土地的决定者,国家垄断土地一级市场,既是农村土地的“卖家”也是“买家”。在法律规定中,农村土地与国有土地具有相等的地位,然而二者在实际权利上却无法实现平等。我国农村土地流转权利整体上表现出逐渐开放的趋势,逐渐放宽土地使用权流转途径,允许土地承包经营权通过转包、出租、互换和转让等途径进行流转。虽然部分土地流转权利的流转途径已逐渐开放,但是仍然存在严格的限制,例如在《农村土地承包法》中规定土地承包经营权采取转让方式流转的,应当经发包方同意{6}。土地权利的流转仍然受到了多重的限制,这些限制严重制约了土地市场的发展。

  三、权力控制与权益保障:土地流转制度改革之对策

  完善农村土地流转机制,不仅能够满足城镇化建设用地的需求,也能推动消除城乡差距、实现城乡平衡发展。我国农业人口数量接近全国人口的一半,维护农民合法产权、使用权和收益权对社会发展有着重大的意义。如何建立科学、合理的土地流转制度,推进中国城乡发展成为了我国发展道路上的重要问题。十七届三中全会以来,各地对土地流转制度进行了多种创新和探索,取得了一些成绩,总结出重要的经验。

  (一)土地流转制度的创新实践――以集体建设用地流转为例

  虽然我国法律对集体建设用地流转进行了严格限制,但自1999年开始,国土资源部依次在安徽、浙江、江苏、广东等地进行土地流转制度创新试点,形成富有特色的新型土地流转模式。

  安徽芜湖是国土资源部第一个批准的创新试点,芜湖模式加强政府对土地流转的控制,将城乡土地进行统一规划,以政府为核心进行建设用地流转。规定建设用地流转应符合乡镇政府的统一规划和开发,为城镇工业化发展提供土地资源。除严格限制农村土地流转途径外,还对农民通过土地流转获得的经济收益进行规范,要求向市、县人民政府缴纳土地流转收益和土地增值收益,按照土地所有者、镇、县(区)、市各2:521进行分配{7}

  与芜湖不同,浙江湖州模式的创新重点在于对乡镇企业的土地资产处置进行改革。土地流转过程重点关注土地,以土地资格审查为核心内容,严格要求乡镇企业改制前具有合法的土地使用权,规定乡镇企业进行资产评估的同时还应进行土地资产评估。湖州模式放宽土地流转范围,允许集体存量建设用地流转,并明确规范其流转适用范围仅用于工业园区和城市重大基础设施的建设。

  昆山模式的制度创新点在于使农村集体通过复垦获得一些非农建设用地的“额度”,土地转让权可不归集体所有,允许农民对转让权单独处置,以获得更多土地增值收益。昆山模式的具体做法是向已经复垦的农村集体分配非农建设用地的“额度”,本村农户再对这些“额度”进行招标,由农户或由农民成立的合作经济组织联合投资修建标准厂房、商铺向外来工商投资者出租,昆山模式增加了企业用地的选择性,从而适应工业化、城镇化过程中多种多样的市场要求,同时减少了土地进入市场中的交易费用,使合约易于执行{8}

  广东模式的产生与上述几种模式均不相同,广东的集体建设用地流转创新是由农民集体自发进行的。以广东省南海县为例,南海县以行政村和村民小组为单位,将集体土地根据用途不同分为三类:农田保护区、经济发展区和商住区,对这三类土地分别进行规划,由集体经济组织统一向市场进行招商引资。这一规划模式的成功之处在于,在避免耕地的大量流失,保证耕地保有量的同时,也能够有序地、有规划地进行土地流转,为集体土地流转提供了较大空间。由于广东省城镇化进程速率快,土地流转频繁,广东的集体建设用地市场的秩序一度十分混乱,广东省政府出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,这一办法的出台稳定了广东集体建设用地流转市场,规范流转行为并保障农民利益{9}

  (二)土地流转制度的改革思路

  上述的创新制度虽然在一定程度上规范土地流转市场、使土地流转更加灵活。然而其中也反应出一些问题,如政策过度干预导致市场失灵,配套法律法规不健全,操作难度大等问题。土地流转制度仍有很大的发展空间,改革的关键在于以下几点:

  首先,切实提升政府的土地管理水平,规范政府引导与监督的行政职能。国家应加强对土地流转市场的监管,针对农村土地流转建立专门的管理部门,将土地流转信息公开化、透明化,及时对监测结果和土地供应结果进行公示,利用群众加强监管力度。同时,应完善地方土地登记制度,通过土地权属登记厘清农村土地权利主体,解决政府管理部门对土地利用情况掌握滞后的情况,执法部门还应强化土地执法力度,使土地监管落在实处。为缓解城市建设用地需求与耕地保有量之间的矛盾,解决土地“过度流转”的问题,政府还应充分考虑城乡均衡发展以及城镇化的可持续发展,不能仅凭短期的经济发展指标对地方土地进行规划。除此之外,还要重视行政部门的不规范行政行为,对政府行为加强监督。

  第二,应赋予农民集体土地的处分权能。如前文所述,农民集体土地处分权能缺失,是限制农民获得土地收益的根本原因,若要解决这一�题,应进一步完善农民集体土地权能。建立完善的集体土地征用制度,明确规范“公共利益”项目范围,严格监督政府的“公共利益”征地行为,防止政府滥用行政职权,对政府行为进行合理、有效地监督,将公共权力限制在合理、合法的轨道内,维护农民的土地权益。尊重农民集体的所有权地位,在土地征用过程中尊重农民集体的意志,保证政府与农民集体或农村土地使用权人平等协商,避免损害农民的财产权益。

  第三,应当放开对农村土地流转的限制。放宽农民集体土地使用权的开发和流转渠道,维护农民集体经济的利益,实现了所有者权益。在立法上保证农民集体所有土地能够进入土地交易市场,使土地能够在市场中流动。2006年,国务院发展研究中心与世界银行共同发布中国土地政策改革报告也明确提出,只有赋予农民充分而确定的土地权利,才能改进土地流转市场的治理效果,减少土地流转过程中的法律纠纷,才能从根本上改善土地流转系统的透明性、增加行政行为的问责性;保证农民能够自由进行土地权利的流转是确保土地所有者实现其资产价值和投资价值的关键{10},只有土地流转市场充满秩序和活力才能从根本上保障土地所有者的利益。

  最后,应建立对政府行政权力的制约与防范机制。要从根本上维护农民在集体土地流转过程中取得的收益,维护农村土地的稳定性,必须要明确界定农村土地所有权、使用权的私权利与土地管理权的公权力之间的界限{11},加强农民个体权利对公权力的监督与制约,分别制定针对国家行政机关及村委会等集体组织权力机关的制约制度。摆正国家在土地流转中所扮演的角色,严格行使其公共利益管理权,还权于农。限制公权力的行使范围,使其不能随意扩大管理范围,防止职能部门以综合规划、开发等名义侵害农民集体土地权益。而对农民集体内部管理、处分方式而言,落实集体成员大会制度,做到集体成员大会代表农民集体意志,充分考虑每一位农民的利益和意见,农村集体的土地流转处分公平、公开,也要为农民提供对集体经济组织实行监督的有效途径,使农民能够有效维护自己的合法权益。

 

【参考文献】

[1]刘华.新型城镇化进程中农村土地制度改革:何去何从――基于不同地区创新模式比较[J].上海国土资源,2015,(36:10.

[2]夏�,于猛.18亿亩耕地,一亩都不能少[N].人民日报,2008-11-23-2.

[3]韩松.集体建设用地市场配置的法律问题研究[J].中国法学,2008,(3:70.

[4]胡康生.中华人民共和国物权法释义[M].北京:法律出版社,2007.

[5]王小莉.土地法[M].北京:法律出版社,2003.64.

[6]沈淳.农村土地产权思考和探索[J].商业研究,2003,7:149-150.

[7]国土资源部.创新与发展――农民集体所有建设用地使用权流转芜湖试点经验[M].北京:地质出版社,2003.

[8]北京大学中国经济研究中心课题组.南海模式和昆山模式[N].南方周末,2007-10-11-C14.

[9]茆荣华.我国农村集体土地流转制度研究[D ].上海:华东政法大学,2009.159.

[10]王淑华.城乡建设用地流转法律制度研究――以集体土地权利自由与限制为视角[D].上海:复旦大学,2011.168.

[11]郭莉.农村集体土地所有权研究[D].重庆:西南政法大学,2007.36.来源:湖南警察学院学报     来源日期:2016

关闭

CopyRight©2016 illss.gdufs.edu.cn All Rights reserved. 版权所有:中国土地法制研究网
"本网站为纯公益性学术网站,无任何商业目的。因部分文章源于网络,如有侵权请来邮或来电告知,本站将立即改正"