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农村土地承包经营权纠纷若干问题探讨
2016-05-18 08:50:50 本文共阅读:[]


农村土地承包经营包括两种承包方式,即家庭经营方式的承包和以招标、拍卖、公开协商等方式的承包。鉴于家庭经营方式承包经营权的基本社会保障功能,其权利的产生、行使也就具有了显著区别于其他用益物权的特征,实践中这种承包方式的农村土地承包经营权纠纷案件中遇到的法律问题相对较多,因此本文除特别说明外,均就农户家庭承包经营权纠纷展开论述。

  一、关于案件受理范围问题

  农村土地承包经营权纠纷案件的受理范围,历来是审判实践的热点和难点问题。实践中有些该受理的纠纷被排除在民事诉讼之外,也有些不该受理的纠纷被受理并作出裁判。该类纠纷涉及面广,错综复杂,政策性强,社会影响力大,容易造成群诉群访,影响社会稳定。应当准确把握司法介入的范围与限度,充分尊重村民自治权、行政权,理清司法审判与村民自治、行政处理的边界,通过多元方式解决纠纷。

  (一)关于涉及是否取得土地承包经营权纠纷的受理问题

农村土地承包经营权是一项抽象权利,在双方当事人未签订土地承包合同、农户取得土地承包经营权之前,民事法律关系尚未建立,民事诉权基础并不存在。依照农村土地承包法第十一条的规定,乡镇政府负有农村集体土地承包及承包合同管理职责。农户因村集体经济组织或村民委员会不发包而没有实际取得土地承包经营权的,有权要求所在乡镇政府履行相关监督管理的职责。乡镇政府依法应当在法定期限内作出答复,否则构成行政不作为。当事人直接向法院提起民事诉讼的,适用最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号,以下简称《2005年解释》)第1条第2款的规定,告知其向行政主管部门申请解决,寻求行政救济。[1]  

1.农户与农村集体经济组织未签订土地承包合同的,系未取得土地承包经营权,不能通过民事诉讼获得救济。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第二条第二款第(一)项规定的“订立”合同纠纷,仅应限于双方在订立合同过程中发生的缔约过失责任认定等纠纷,不能扩大解释为包括农户因未实际取得土地承包经营权而与集体经济组织之间发生的纠纷。农户要求集体经济组织分给其承包地并签订承包合同的,属于其未实际取得土地承包经营权,告知其向有关行政主管部门申请解决。[2]

  2.土地承包合同确权确股不确地的,系未设定农户的承包经营权,由此引发的要地纠纷(确地纠纷)不能通过民事诉讼获得救济。确权确股不确地,是指确认给农户一定面积土地权益后流转回集体经济组织统一经营,给付农户一定费用或入股分红,由此可能引发农户起诉要求要地(确地)等纠纷。鉴于承包经营权的客体应当具有特定性,具有具体指向、能够确定。此类合同仅规定承包人享有一定面积的土地权益,并没有规定哪块地归承包人享有承包经营权,权利客体是权益而非物。故此类不具体确定承包地四至范围的承包合同并没有设定农户的承包经营权。权利基础不存在,也就没有通过民事诉讼维护权利的可能,应向行政主管部门申请解决。[3]类似的,合同对具体承包地约定不明确引起的要地纠纷;或者农户持有承包合同,对颁证登记确权确股又起诉要求确地的,亦应不予受理,由行政主管部门予以处理。

  3.已经签订土地承包合同,但农户未实际取得承包地,就履行合同纠纷起诉的,应当作为民事案件受理。土地承包经营权自土地承包合同生效时即已设立,农户就未取得该合同项下承包土地与集体经济组织发生的纠纷,属于平等民事主体之间的民事纠纷,应当作为民事案件予以受理。[4]对此应当以土地承包合同依法签订为界限:在农户与农村集体经济组织签订土地承包合同之前,土地承包关系尚未建立,土地承包经营权尚未取得,农户与集体经济组织之间属于管理与被管理关系,不是平等民事主体之间的关系,双方之间发生的争议,属于《2005年解释》第1条第2款规定的因未实际取得土地承包经营权而发生的争议;在土地承包合同依法签订后,土地承包关系依法建立,农户的土地承包经营权自合同生效时即已设立,双方嗣后发生的履行合同纠纷属于法律规定的农村土地承包纠纷,法院应予受理。

  (二)关于涉及土地承包经营权证书纠纷的受理问题

  涉及土地承包经营权登记证书纠纷,主要包括证地不符、同一块地被多个证分别登记为多个农户以及多个证登记土地有交叉等情形。对此类纠纷,是在民事诉讼中审查确定证书效力并作出裁判,还是不予受理,告知当事人向行政主管部门申请解决,争议很大。我们认为,二轮承包是各地统一实施的土地调整,可以以二轮承包划界,行政机关经行政确认程序确定了承包地使用权归属,土地承包经营权登记(包括土地权属证书)在生效裁判和仲裁裁决中应当作为定案证据,最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释[2011]20号)第8条对此有明确规定。《不动产登记暂行条例》第五条明确将耕地、林地、草地等土地承包经营权列入登记的范围。民事审判不宜对此进行评判,利害关系人对该登记行为有权提起行政诉讼。但有例外情形,即因发包方违法收回、调整承包地,或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷,适用《2005年解释》第6条规定,不受登记争议的影响。具体来说:首先,当事人对土地承包经营权证书即土地权属发生争议的,依照农村土地承包法第二十三条的规定,对此类确权纠纷应由县级以上地方人民政府解决。其次,实行二轮承包以后当事人有承包经营权证的,以二轮承包经营权证为准。对同一块地双方均有二轮承包经营权证的,认定存在权属争议,由行政主管部门处理。再次,实行二轮承包以后,对同一块地一方持证,另一方有合同并占有耕种,持证人起诉的,作为侵犯承包经营权案件处理,认定权证的效力;另一方对权证有争议的,可以提起行政诉讼。最后,登记与承包地实际状况不符的,作为民事案件处理,原则上认定权证的效力,除非存在明显的登记错误。

  (三)关于涉及集体经济组织成员资格纠纷的受理问题

  关于涉及集体经济组织成员资格纠纷应否受理问题,法律规定不明确,最高人民法院的意见也不统一。一方面认为农村集体经济组织成员资格问题事关农民基本民事权利,不宜通过司法解释作出规定,不主张由法院处理此类纠纷。[5]另一方面又规定法院要处理,《2005年解释》第24条规定:“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。”所谓“方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人’,即方案中认定其为本集体经济组织成员资格的人,这显然涉及成员资格认定问题。

  目前,各地法院大多对涉及成员资格问题的纠纷不予受理,但这样操作也存在严重问题,随着城镇化进程加快,土地征用补偿费分配纠纷不断增多,此类纠纷几乎全部涉及成员资格争议,特别是分配土地征用补偿费时将曾经享有过村民待遇的人排除在外时,法院一概不予受理,会逐步扩大矛盾,农民基本权利得不到保护。村委会也常常把无本村村民资格作为规避法律责任的挡箭牌,运用于几乎所有的土地承包纠纷案件。[6]大量涉农纠纷难于处理,其根源就在于集体经济组织成员资格的确定没有一个统一和可操作的标准。我们认为,对于集体经济组织成员资格,需要综合考虑当时的政策、村集体经济组织的土地来源、构成、变迁,以及其有无在本村集体经济组织内从事过劳动、时间长短、贡献大小等因素来进行认定,通常是由该集体经济组织通过村民自治制度来认定集体成员的身份。随着城市化进程加快,承包地征收补偿款分配纠纷多发,其中绝大多数都与村民民主议定的分配方案是否侵害个别成员的分配收益权有关。目前各地法院遇到的集体经济组织成员资格认定问题也主要出现在征收补偿款分配纠纷中。人民法院不能以纠纷实质是集体经济组织成员资格认定为由而拒绝受理相关征收补偿款分配纠纷,但鉴于成员资格属于村民民主议定事项,对于当事人单纯以集体经济组织成员资格认定提起的诉讼要慎重受理。在审理征收补偿款分配纠纷涉及成员资格的认定时,应当充分尊重民主议定的结论,但对于补偿费分配方案剥夺原享有过分配权的村民分配权的,要严格审查民主议定的程序和理由,凡该成员未获得其他替代性基本生活保障的,其分配权不得以任何理由被剥夺。由于集体经济组织成员的实际情况始终处于动态变化之中,不同时期集体经济组织的成员构成也会发生变化,因此判决对成员资格的认定效力应只及于个案。

  (四)关于发包方大规模调整承包地引发的土地流转纠纷的受理问题

  依农村土地承包法的规定,以家庭方式承包土地的,在承包期内,只要承包人不同意调整,除非发生法定原因,一般不允许发包人调整土地,即“增人不增地、减人不减地”,其目的是维护农民土地承包经营权的长期稳定。但考虑到我省人多地少的情况、农业生产的周期性特点以及农村社会的整体稳定问题,实践中也可以作合理的调整。尤其是在税费改革前,农村“人地矛盾”是以“入税矛盾”的形式表现出来。因为农业税是跟田亩走,在税费负担沉重的情况下,太多的承包地意味着要负担太多的税赋,所以,农民强烈要求“减人要减地”,村委会则为落实农业税费和恢复撂荒地生产,积极要求“增人要增地”,为此出现了“三年一小调,五年一大调”的土做法。取消农业税费以后,“人地矛盾”在利益的驱动下突兀出来,地多的农户要求维护现状,地少的农户要求恢复原状,村委会难以平衡各方利益,由此产生矛盾纠纷。

  根据农村土地承包法第二十六、二十七条和最高法院《2005年解释》第5、6条的规定,承包期内发包方不得调整家庭承包方式承包地,弃耕、抛荒的农民要求返还承包地的,人民法院应予支持。但这在实践中无法操作。因为二轮承包后,经过几次打散、调整、再打散、再调整,二轮承包格局已被彻底打破。一方面,由于发展规模经营,土地集体流转后,原弃耕、抛荒和收回的土地在地理形态上已无法区分,如大片土地变为生态园区、水产养殖区等;另一方面,原农户的承包地已被打散分配到各家各户,如果判令返还,必然导致连锁反应,即每一个农户都要充当一次原告,其他所有的农户则要充当若干次被告,其结果,所有农户都将卷入连环诉讼。加之涉及人数众多,矛盾异常尖锐,纠纷难以化解。

  综合考虑,村组集体重新调整承包地,当时主要目的是完成基层政府规定的上交农业税费任务,执行国家关于禁止农田荒芜的政策,以及农村社会的整体稳定,因此,由人民政府重新确认农户的土地承包经营权较为适宜。[7]这种涉及大面积土地的重新调整或群体性利益重新分配的农村土地承包纠纷,依赖民事诉讼程序难以处理,一般应当由有关地方人民政府先行处理。

  二、关于土地承包经营权流转合同效力的认定

  人民法院应当密切关注和全面掌握国家政策精神,统筹协调维护土地承包经营权与促进土地承包经营权流转之间的关系,妥善审理因土地承包经营权流转、互利互换而引发的纠纷,按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转,也有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则,鼓励和支持土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,促进现代农业产业化发展。对承包方采取转让、转包、出租、互换、股份合作等方式,流转其农村土地承包经营权的,只要符合“依法、自愿、有偿”原则,一般应确认有效。双方无书面转让协议或书面协议约定不明确的,一般认定双方系转包关系。

  (一)关于改变承包土地农业用途的土地流转合同的效力

  土地用途管制是国家土地管理制度的重要组成部分不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途,是土地承包经营权流转应遵循的基本原则。农村土地承包法第八条第一款规定:“农村土地承包应当遵守法律、法规,保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”对改变承包土地农业用途的土地流转合同,如何认定其效力?我们认为,根据土地管理法第三、四条规定,我国实行十分严格的耕地和基本农田保护制度,以确保国家粮食安全;农村土地承包法第十七条也将维持承包土地的农业用途作为承包方的主要义务。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用推动国家新型城镇化发展的意见》(法发[2014]20号)第17条也规定:“加强耕地的司法保护力度,切实保障粮食安全。要妥善审理涉及耕地尤其是基本农田的纠纷案件,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,确保实现‘用途管制、节约利用、严格管理’耕地保护目标,坚决守住耕地保护红线,确保国家粮食安全。”从前述立法意图和司法政策审视,农村土地承包法第八条第一款的规定应为效力性强制规范,违反此规定的流转合同应属无效。在把握用途改变时,应以改变其根本用途为判断标准,如将耕地转为非耕地、将农用地转为非农用地,若仅属一般的农业种植结构调整则不在此列。关于用于非农建设的判断,一般可按照土地管理法第三十六第二款规定的“禁止占有耕地建窑、建坟或者擅自建房、挖沙、采石、采矿、取土等”情形作出认定。另外,根据土地管理法第三十六条之规定,若流转的承包地属基本农田,实施了发展林果业、挖塘养鱼等行为,也属于将承包地用于非农建设。

  值得注意的是,应当正确区分合同行为和履行行为,合同的无效事由是签订合同时就出现的,而并非合同履行过程中出现的。只有可以认定流转双方有非法改变土地农用用途的合意而签订合同,方能认定该合同系无效合同,否则,不能直接因此认定无效。如果受让方在履行合同的过程中,违反了双方的约定和法律规定,改变了土地农用用途,原承包人可以解除合同。实践中,受让方改变土地农用用途的,往往会在农用地上建有非农建筑或设施。根据民法理论和合同法的规定,承包经营权流转合同被确认无效或判决解除后,受让人有义务将土地恢复原状并予以返还,故原告提出此诉讼请求的,人民法院应当判决恢复原状、排除妨害。

  应当指出,承包方在农用地上进行非农建设,往往涉及违法用地、违章建筑。确认和拆除违章建筑属于镇政府、国土局等相关行政部门的行政职权。在行政机关作出责令违法用地人退还土地、拆除违章建筑等行政处罚决定且已生效的情况下,原告可能会提起民事诉讼要求退还土地、恢复原状,此时如果原告的诉讼请求被行政处罚决定所涵盖,可以按照行政处罚决定书执行,对原告的民事起诉不予受理;如果原告的诉讼请求不能被行政处罚决定所涵盖,如要求确认合同无效、赔偿损失等,可以结合行政处罚决定对民事诉讼作出裁判。[8]

  (二)关于以入股形式流转土地的合同的效力认定

  土地流转应当坚持依法、自愿和有偿的原则。对以股份合作形式流转土地承包经营权的,着重审查入股行为是否符合农民意愿,防止因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。因个别农民不愿意将其承包地流转出去,而影响土地成片流转和综合开发的,经村民会议讨论决定,在不损害其合法权益的情况下,应当允许对其承包土地进行调换,此应属村民自治的范畴。农村集体经济组织根据地方经济发展需要,对农地统一管理,发展规模经营,农民将其承包地参加规模经营并收取相应补贴,系认可并同意集体经济组织将其承包地进行流转。农民事后要求返还原承包地的,应认定土地规模经营行为合法有效,对原告要求返还原承包地的请求不予支持。

  (三)关于土地承包经营权抵押的效力认定

  现行立法和司法实践允许其他方式承包土地承包经营权抵押,对家庭承包方式取得的土地承包经营权抵押则持否定态度。如为防止抵押权实现时可能导致土地承包经营权人丧失基本生活保障,沦为失地农民,且抵押权人处置此类抵押物存在困难,最高法院《2005年解释》第15条规定:“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效。对因此造成的损失,当事人有过错的,应当承担相应的民事责任。”

  我们认为,家庭承包方式土地承包经营权是土地承包权的部分权能,实践中转包、出租等实际上是让渡该部分权能。允许该部分权能用以抵押,既不违反现行法律规定,又因其受让主体广泛,处分该权利不影响土地承包权的社会保障功能,可以作为土地承包权流转的新形式。故对于以土地承包经营权进行抵押并在登记机关办理抵押登记手续的,应认定为有效。理由有三:一是土地承包经营权抵押具有合法性。土地承包经营权可以流转,土地承包经营权抵押也仅是承包经营权的一种流转方式,土地承包权及其权利主体并未改变,法律对此没有限制性规定。物权法和担保法限制的是承包权作为物权不得抵押,并非限制承包经营权抵押。二是土地承包经营权抵押具有可行性。为充分活化土地使用权的金融功能,使农业农村发展获得有效金融支持,党的十八届三中全会《决定》提出:“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。《决定》对承包权和经营权进行了政策上的分流,对两种权利分别赋权,即承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权,经营农户对所流人的土地的经营权拥有抵押权和担保权,这样既有利于承包户将承包地放心地流转,也有利于经营户以经营权的收益权作抵押和担保,获得金融支持,从事现代农业。[9]三是土地承包经营权抵押符合经济发展需要。随着城镇化和农业现代化的不断推进,土地收入已经不是农民的唯一来源,农民不再仅依靠土地经营来维持生计,土地也不再是唯一的生存就业保障,农民对土地的依附性大大降低,弱化了承包土地的社会功能。一些地区出现了弃田抛荒现象,土地浪费严重,土地的规模化、集约化经营发展较快。各地开展了土地承包经营权抵押试点,并取得了较好成效,中国农业银行等金融机构也陆续推出土地承包经营权抵押业务。人民法院对符合农村土地制度改革方向的承包经营权抵押改革创新应当给予有力的司法支持。

  另外,在目前法律特别是司法解释明确持否定态度的情况下,对于有关试点地区当事人自愿以家庭承包土地的经营权进行抵押,并按照有关规定在登记机关办理了相应的抵押登记手续的,可以认定抵押有效。结合有关试点 文件的规定,在认定家庭承包方式土地承包经营权抵押的效力时,还应就以下事实进行审查。对于违反下列条件之一的,不承认其抵押效力:首先,抵押权人应为融资机构。2014年中央一号文件将抵押权人限定为“向金融机构抵押融资”,考虑到金融服务机构的多样化,宜将抵押权人限定为融资机构,涵盖银行、担保公司等金融机构以及其他为农地融资提供服务的融资机构。其次,抵押担保的债务范围应以提供抵押的农户自身债务为限。以家庭承包方式取得的土地承包经营权承担着社会保障的替代功能,农户不能为他人债务提供该类抵押。再次,以登记为生效要件。依物权法第一百八十五、一百八十七条的规定,以其他承包方式取得的土地承包经营权上抵押权的设定,除订立书面抵押合同外,还应当办理抵押登记,其抵押权自登记时设立,采取登记生效模式。以家庭承包方式取得的土地承包经营权上设定抵押权时,也应采取相同规则,即应当办理抵押登记,将登记作为抵押权设立的生效要件。

【注释】 *课题主持人:江苏高院党组成员、审委会专职委员李后龙;课题组成员:王世华、夏正芳、李亚林、王松、徐洁、闫朋;执笔人:王松、徐洁。

[1]刘德权主编:《最高人民法院司法观点集成》(行政及国家赔偿卷),人民法院出版社2014年,第758页。

[2]最高人民法院民一庭:“如何理解农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第二条规定的‘订立,农村土地承包合同发生的纠纷”,载《民事审判指导与参考》总第52辑,人民法院出版社2013年版,第139-142页。

[3]纪红勇:“土地承包经营权的落空与民事诉讼救济”,载《法律适用》2011年第9期。

[4]最高人民法院民一庭:“当事人就签订土地承包经营权合同后未实际取得承包土地而提起的诉讼,人民法院应当作为民事案件受理”,载《民事审判指导与参考》总第56辑,人民法院出版社2014年版,第134-137页。

[5]最高人民法院民一庭编著:《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》,人民法院出版社2005年版,第16页。

[6]陈晨、王胜、樊荣禧:“当前城乡一体化建设中农村土地承包纠纷案件九大难点问题探讨”,载《法律适用》2011年第1期。

[7]陈晨、王胜、樊荣禧:“当前城乡一体化建设中农村土地承包纠纷案件九大难点问题探讨”,载《法律适用》2011年第1期。

[8]郑慧媛:“土地承包经营权流转中司法规制的边界―改变土地农用用途引发案件的裁判困境与出路”,载北京三中院编《审判论丛》2014年第5期。

[9]刘守英:“中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施”,载《法商研究》2014年第2期。

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