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侯微、张慧欣|农村土地制度市场化改革的原则与路径探析
2016-05-23 18:13:41 本文共阅读:[]


侯微、张慧欣,沈阳建筑大学思政部。

本文原刊于《农业经济》2016年第3期。


摘要:农村土地制度改革既要符合经济发展规律,坚持市场化的价值取向,又要体现公平正义,实现社会的和谐共进,因此市场化改革过程中,土地制度设计要坚持维护农民根本利益原则、适应社会发展水平原则、民主参与土地征收原则等。现阶段土地制度市场化改革还应解决农民成为土地微观运行载体、市场结构要完整统一、价格机制要健全等方面问题。鉴于此,农村土地制度市场化改革从实现使用权物权化、土地用途管制法治化、土地征地程序化,建立城乡统一的建设用地市场等方面着手。

关键词:农村土地制度;市场化改革;主导原则


农村土地制度是界定农民与土地以及农民与社会之间关系的一项基本制度,它由社会各界民众讨论协商,政府部门做出决策而形成,属于社会公共产品供给范畴。国家发展理念和价值目标决定了土地制度的改革方向。党的十八届五中全会强调要“如期实现全面建成小康社会奋斗目标,推动经济社会持续健康发展”,这决定了农村土地制度改革既要符合经济发展规律,坚持市场化改革方向,又要体现公平正义,实现社会的和谐共进。

一、农村土地制度市场化改革的原则

1、维护农民根本利益原则

马克思、恩格斯曾指出:人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。良性的利益运行机制能够有效激发人们的生产积极性,促进经济社会可持续发展。改革开放初期,国家正是通过赋予农民有效的土地承包经营权,坚持权力下放,实现了土地制度改革红利的强力释放。随着国家发展重心的转移和工业化城市进程的加快,农村改革目标逐渐定位于要促进工业化和城市化发展的需求,利益取向出现偏差,农民根本利益受损,农村经济发展呈现衰退状态。现阶段我国虽然加大了对农民土地权益的保护力度,如长期稳固土地承包经营权、鼓励农民土地自由有偿流转等,但利益取向没有变,具体制度改革仍然是在原有框架内的“修修补补”,无法从根本上解决问题。以维护农民根本利益为原则进行土地制度市场化变革,不仅符合国家全心全意为人民服务的宗旨,从经济发展战略性高度出发,这有利于促进国民经济及社会的全面发展,因此将维护农民利益作为农村土地制度改革的出发点和落脚点,这是农村土地制度变革的首要原则。

2、与社会整体发展水平相适应原则

一项制度能否有效实施并带来巨大的制度优越性,要看它是否是内生性的,是否与整体社会发展水平兼容。实现农村土地市场化经营与管理是土地制度变革的价值目标,但在具体操作中,土地制度改革要与整体社会发展水平相适应,具体表现在:首先,要与生产力发展水平相适应。现阶段我国农村发展呈现落后性与不平衡性相并存局面,这就决定了农村土地制度变革不能采取“一刀切”模式,要坚持整体性与层次性、目标推进性与梯度演变性相结合。同时现阶段我国农业仍然处于由传统农业向现代农业转变的发展阶段,大部分农民以农业为生,土地制度改革在坚持市场化推进过程中,不要激进,要充分考虑农民的就业能力和就业状态。其次,要与农民思想观念和价值体系相契合。目前我国农民思想观念较过去有很大提高,但受教育水平及社会地位影响,部分农民仍然存在封闭保守、安于现状的社会心理,受心理因素影响,农民经济行为选择呈现创新动力不足、开拓精神匮乏、经济预期短期化特点。农村土地制度市场化改革一方面要充分考虑到农民的社会心理承受能力,逐渐推进,另一方面要充分估计到农民经济行为选择的趋向性,制度设计符合农民行为选择。

3、民主参与土地征收原则

土地既是农民赖以生存的物质基础,也是国家赋予农民理应享有的一项重要财产,土地征收意味着农民土地财产性权益的变更。作为一项重要的财产性权益,农民有权转移与保留土地产权。征地是政府基于公益目的变更土地所有权的行为,属于行政主体行为活动范畴。作为行政主体的政府在征地过程中往往带有专横、武断色彩,这不仅违背了行政法治化原则,也损伤了农民的根本利益。民主参与土地征收原则是指:农民个体或农民组织依法参与土地征收程序,有效维护集体利益,表达农民个体意愿和主张,进而维护自身合法权利的行为原则。坚持民主参与土地征收原则,使农民在土地征收过程中充分表达了自身意愿,实现了农村土地征收的公益性与农民民主权利的契合性。[1]

4、农民自主创新与政府有效制定相耦合原则

制度改革主体的行为选择决定了制度的价值取向与制度效率。制度变革的主体包括掌握权力的政府和处于基层的普通民众两大类。与此相适应,制度改革形成了构造主义与自主创新两种模式。现阶段,我国农业在国民经济中仍然占有很大比重,农村土地制度改革单纯依靠亿万农民自发分散的经验探索来实现,不具有现实可能性,它需要政府的有效引导和强力推行。如果完全依靠政府自上而下的强力推行,就会造成因缺少现实土壤土地制度改革持续下去的局面。鉴于此在土地制度改革中,应坚持政府行为选择与农民自主创新有机耦合,做到各负其责,功能互补,共同发展。

二、农村土地制度市场化改革应注意的几个问题

1、农民是土地微观运行载体,土地资产化的主要获利者

土地的生产经营活动建立在农民主体的行为选择之上,农民是土地的微观运行载体。现阶段农民的土地微观运行载体作用只体现在生产经营层面,如对农作物的自由选择,对农产品的自由处置等。在土地资产层面受到一系列限制,例如农民无权转变土地用途,无权进行非农领域流转等等。

土地要素的市场化过程是实现土地的资产化过程。实现土地资产化的前提是农民有权处置自己的土地产权,“土地作为一项实实在在的资产掌握在农民的手中,农民成为真正的土地微观运行载体。因此在建立农村土地市场过程中,农民要成为具有经营独立、生产自由及决策自主的权利主体。

2、市场结构要完整统一

“不同的市场结构所对应的种种资源配置效率机制和收益分配格局是截然不同的。不同的市场结构所能实现的市场本身的‘帕累托最优’是各异的。对应的市场资源配置效率更是大相径庭”。[2]农村土地市场结构由市场内部各种交易关系构成。按土地进入市场的商品化程度划分,可分为以土地一级市场,二级市场和三级市场。目前我国农村土地一级市场发展较快,二级市场严重滞后,土地市场相互割裂,参与主体不够广泛,主要原因在于国家高度垄断土地所有权和使用权一级市场。具体表现在农村集体所有权和使用权要流向非市场必须由国家经手,再由国家将其出让给开发商。这一过程使土地市场配给呈现刚性特征,各子市场相互协调能力缺失,市场价格出现扭曲。建立完整的农村土地市场结构,就要建立独立的能够自由流转的土地产权主体,充分发挥市场机制作用,保证土地市场结构免受行政权利过分干预。

3、价格机制要健全

良性的土地市场运行依赖健全的价格机制。公平合理的农村土地价格既能客观反映农村土地资产的价值,也能促进农村生产要素的合理流动。目前我国农村土地价格并未完全体现土地价值,例如,个别地区按照农地征用价格征收农村集体或农民土地,又按照国家出让土地价格卖给房地产开发商等土地需求者。农用地征用价格包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地出让价格则是土地出让的交易总额。两类不同价格体系作用在同一块土地上,土地价格呈现巨大差异,土地价格不能真正反映土地价值。同时农地非农化市场的两类价格都具有刚性,它们并不是随供求关系而产生的,因而不能随市场供求变化而变动。要完善土地市场就必须建立科学的土地价格形成机制。

4、政府宏观调节作用要有效发挥

市场机制的复杂性与不可控性决定了单一的市场机制调节会造成市场失灵,这就需要政府的适度介入。政府对土地市场的介入主要体现在政府的宏观调节上,具体表现为:一是从社会效益与宏观效益角度加强对土地市场的引导,弥补市场机制配置土地资源的效益短期化缺陷;二是为土地市场的良性运营创造一个良好的外部环境。发挥政府宏观调控作用并不等于政府要采取强制性干预行为,而是要在尊重市场规律的基础上,适当采取倾斜的制度供给、体制创新,以弥补市场机制的缺陷。如通过价格调控、税收调节立法调节等等。当然政府发挥宏观调节作用的前提是政府的行政权力是适度的,必须在一定的法律规则范围行使,否则会造成权力寻租现象,导致资源配置的低效率。

三、农村土地制度市场化改革的具体措施

1、明晰土地产权,实现使用权物权化

厘清土地产权是建立土地要素市场的前提和基础,土地产权分为土地所有权和土地使用权,我国法律对农村土地所有权进行清晰界定,现阶段我国土地使用权还存在权属模糊问题。夯实农民土地使用权,使之真正物权化是今后农村土地产权制度改革的关键。夯实农民土地使用权可以从以下两方面着手:一是推行使用权永久化。土地使用权永久化是确保农村土地具有真正物权属性的前提,也是建立土地使用权流转市场的前提基础。农村土地非化过程中,永久化的土地使用权也增强了农户的谈判力度,农民合法权益得到有效维护;二是赋予使用权真正权能。农民成为土地市场的微观运行载体是土地产权制度变革最终目的,农民只有获得真正的土地产权权能,才能在利益的驱使下实现土地商品化流转,实现土地的有效经营。

2、实现土地用途管制法治化

土地用途管制是国家的一项基本土地管理制度,国家通过严格控制建设用地总量,不仅实现对耕地的有效保护,也补救了因“市场失灵”所造成的后果。近年来个别地区不仅没有有效实施土地用途管制制度,这一制度反而成为个别管制者进行权力寻租的平台。华裔留美建筑专家程壮先生曾指出:“规划既定,决不能随意变更。在特殊情况下,即使为了公众利益,政府需要征用私人空间,也要走公开程序讨论”。[3]土地用途管制法制化是有效发挥土地制度的关键。实现土地用途法治化可从以下几方面着手:一是要建立完整的法律支撑体系。土地规划一经当地人大常委会讨论通过并得到上一级批准后,就应纳入法律体系,对于一切擅自改变土地用途的行为都将受到法律制裁;二是法律法规要具体化。法律是用来解决具事件的,法律规定不细致,将无法处理具体问题,达不到预期效果。如《中华人民共和国刑法》规定“违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”其中“数量较大”就是一个概数,执法人员裁量自由度较大,容易造成权力寻租;三是要建立健全的监察网络。土地管理部门监察不力,用途管制将流于形式,因此从中央到地方,各级土地管理应形成严密的土地监察网络,对违反土地法律、法规的行为进行严格监察。

3、强化土地征地程序化

国家推行征地制度源于国家发展公益事业的需要,但征地制度在实际运行中也成为国家垄断城乡土地转换市场的重要屏障,阻碍了城乡土地市场的合理运行。为严格界定土地征地范畴,防止制度越权,可从以下几方面着手:一是,厘清“公益”界限,排除非公益征地。公益事业具有正的外部性,无法单纯依靠市场调节实现,国家通过征地实现公共利益,符合国家发展目标和社会发展规律。我国《宪法》明确规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这说明“公共利益”是土地征收的唯一前提,现阶段对“公共利益”的外延和内涵权威政策发布部门还没有给予明确界定,这就需要在法律层面给予清晰界定;二是建立透明、公开、公正的公益用地征收程序。建立透明、公开、公正的公益用地征收程序,是增强农民在征地过程中博弈能力的前提。在这一过程中,首先要制定严格的土地征收审批程序,其次应让被征收者参与土地征收全过程,如建立批前协商、听证制度等;最后要完善征地司法救济程序;三是,征地价格合理化。承担公益职能的是国家而不是被征地农民,国家向社会提供包括公益建设用地在内的公共产品是其基本义务,不能以牺牲少数被征地农民的合法权益来满足社会公民的利益,因此“公益”征地不是国家享受低于市场价格的理由。我国应以市场为基础,将土地补偿费、青苗及构筑物补偿费等补偿参照土地市场价格对农民进行补偿。

4、建立城乡统一的建设用地市场

在农用土地转为非农用地过程中,对于非公益用地,应遵循在遵守国家总体用地规划的前提下,解除国家目前的垄断状态,实现自由的市场竞争交易。国家对土地一级市场的垄断是指农村集体所有土地要流向市场必须由国家经手,这使中国土地征购市场具有以下几方面特征:一是,市场交易主体受到严格限制,交易行为是单向;二是,土地征购市场是不完全市场,政府强制性在市场中发挥巨大作用;三是,国家完全垄断土地征购市场,国家以土地管理者、所有者、用地者等多重身份直接参与市场竞争。这导致国家角色的“错位”、“越位”,无法实现市场完全竞争。“政府是由人组成的,政府的行为规则也是由人制定的,政府的行为也需要人去决策”,[4]借助政府权力,很多官员为自身谋求利益,腐败问题出现并日益升温。建立城乡统一的建设用地市场,国家在市场中仅以管理者身份出现,这在很大程度上限制了政府权力的无限膨胀,从根本上抑制了腐败问题的滋生。同时通过市场机制作用,农地转用的市场价格也会充分显示出来,这既能有效地激励用地单位节约用地,减少对土地的浪费,又能使农民获得应得的收益,保护农民的正当权益。

参考文献

[1]彭小霞.农民参与农村土地征收:理论基础、现实困境及路径选择[J].农村经济2013(6):104.

[2]楼江.城市化过程中的土地管理方法与实务[M]南京:东南大学出版社2004年版:第85页.

[3]转引自:张千帆,党国英.城市化进程中的农民土地权利保障[M].北京:中国民主法制出版社2013年版:第57页.

[4]吕楠.撒切尔政府劳资政策研究[M].北京:社会科学文献出版社2009年版:第91页.

来源:农业经济 来源日期:2016年3月

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