【摘要】 作为传统农业社会的现代化转型，必然以农业现代化为要义。无论从历史还是现实看，土地对于社会发展的意义都极为重要，而改变农地权属虚置的现实，是解放农地生产力的核心问题。2008年，重庆试行以“地票”交易制度为突破口盘活城乡建设用地，从另一个方面触动了土地权属认定的规则。农村闲置宅基地变现意味着土地交易，而在权属不清的情形下进行的交易本身就是一个吊诡的命题。二元所有制度改革模式或许有助于解决目前的难题―根据其自然属性和耕地性质，对集体所有制下的农村土地进行种类划分，为不同种类的土地确定不同性质的所有制。
一个国家的现代化离不开农业的现代化，换句话说，完整意义的现代化必然包括农业的现代化。在中国这样一个幅员辽阔的农业大国，如何以创新方式解决“三农”问题，仍旧是全面实现现代化的重要命题。在笔者看来，我国今天“三农”问题的实质依然是农地所有与利用制度问题，这不仅是因为农地制度与工业经济的血肉联系、与市场化进程的同一关系、与城市化进程的联动关系，更是因为我国经济社会发展到今天，农地问题更为直接地关涉到几亿农民的基本权利，包括以土地所有权为内容的财产权利、以经营流转为内容的经济权利和以城镇化为目的地的迁徙权利。纵观中国农地制度的发展，应该说我们已经从主要依靠农业支持工业、依靠农村发展城市的阶段过渡到了以非农产业作为国民经济主体力量的时代。农村对国家的重要性已不再表现为利用“剪刀差”哺育工业起步和成长，更多是在战略意义上保证粮食安全和环境安全，在经济意义上为城市和工业发展提供建设用地。也就是说，今天的农村在国家战略体系中，已经摆脱了为城市和工业哺乳的“奶牛”角色。但另一方面，农民尤其是广大丘陵山区的农民却并没有分享到更多经济社会发展带来的好处，反而面临着鸡肋般的土地无所适从。现行农地制度在改革之初，确曾极大地解放了农业生产力，促进了农业和农村的发展。但经过30多年的实践，这种所有制形式的弊端日益暴露，日渐成为农业现代化的桎梏。因此，无论是从产业的现代化、经济的市场化，还是从根本意义上保障农民权利，都必须进一步深化对现行农地制度的改革，而改革的关键在于解决农民土地权属虚置问题，切实赋予农民对土地的处分权利，这既是整个中国现代化的必然要求，也是国家长治久安的基础保障。
一、30年来改革现行农地制度的理论回顾
30年来我国农地制度改革理论大都针对联产承包责任制之制度缺陷以及农地制度形式的完善进行讨论，对现有农地制度弊端的论述主要集中在两个方面：一是小规模家庭经营与农业现代化之间的矛盾；二是土地产权分割的界限模糊引起的弊端，包括所有权主体不清，农民土地经营权的残缺和不稳定导致的诸如土地征用过程中农民利益被侵蚀问题、村集体对土地承包合约的种种违约行为以及城市化过程中农村剩余劳动力转移受束缚的问题等{1}。其中也蕴含着对农民权利的关注，简单梳理如下：
（一）农地国有
20世纪80年代开始，土地国有学说一度非常兴旺，集中起来主要有：土地国家所有，农民永佃，国家征收统一的土地税；土地国有，租赁经营；土地国有，私人经营；土地国有，承包经营等提法。这部分学者多从使农民的土地占有权长期稳定角度出发，建议农村土地和城市土地一样，收归国有。周天勇经过比较分析，支持土地“国有＋999年”使用期改革方案，其中最有代表性的观点就是国有永佃制。按照这个观点，村委会不再是所谓农村集体经济组织，只是村民大会的执行机构。杨小凯建议尽早实施城市和农村土地制度并轨，使农村土地像城市土地一样，70年使用权后可以自由买卖和租赁。这种观点极有现代经济的意味，同中国土地传统也颇有契合之处。
（二）农地集体所有
主张在现有农地集体所有制的前提下进行完善的学者多从给予农民完整意义的土地经营承包权的目标出发，呼吁清晰界定农民对农地的产权。其中影响较大、比较有代表性的有：
1．股份合作制
厉以宁提出“股田制”，跟随者又建议成立土地股份合作社组织或公司。农地股份制的基本特征是“公司＋农户”，基本做法是农民以自有的土地承包经营权和使用权入股，从而换取股份公司一定数量的股份，并通过章程或协议将投资形式、投资份额及收益分配等事项作出规定。
2．承包经营权制
这一理论从路径依赖的角度说明联产承包责任制与传统土地制度一脉相承的合理性，进而从市场经济体制下农民增收的要求出发，提出建立农村土地经济效率模式的基础：建立农地按类分级集体所有制，即分为乡镇集体所有和村级集体所有两个层次。乡镇政府所在地的小城镇建设用地归乡镇人民集体所有，由乡政府代表所有者行使土地所有权。乡镇府所在地以外的其他农村集体土地，包括农地、宅基地和“四荒”土地，归行政村或村民小组全体村民所有，由村民委员会或村民小组代表所有者行使土地所有权。农村土地经济效率模式建立的关键是完善农村土地使用权制度，推进土地使用权流转和土地适度规模经营。
3．永佃制
彭代彦提出集体所有制下的永佃制。他指出，取消农业税会使得村干部加大掠夺卖地收入的力度，会使得农民对土地使用权的争夺更加激烈，从而造成农村社会不稳定，为了限制农村集体的代理成本，必须给予农民永佃的权利。
（三）农地私有模式
这种观点认为农地私有化是农地制度改革不可避免的一步。也有学者通过对中国和西方土地制度演变史的比较分析，认为农地私有制度的确立，是建立市场经济和实现“现代化”的必要条件。
二、以“地票制度”为代表的实践创新
以2007年胡锦涛总书记对重庆发展作出“314”总体部署到国务院2009年3号文件出台，重庆在全市范围内开始具体实践统筹城乡综合配套改革，在其宏伟的改革目标和系统的改革框架之中，探索合理利用农地资源之制度创新是一项战略性任务。在实践中，重庆市将推进土地规模流转和集约利用作为现有农地制度框架下统筹城乡的一条主线，制定了《关于加快农村土流转，促进规模经营发展的意见（试行）》，各区县也相继出台了农村土地流转方面的管理办法，并于2008年12月设立农村土地交易所，探索更规范、更大规模利用市场机制来配置城乡建设用地的制度与机制。该制度以农村土地交易所为平台，以“地票”为轴心，其具体做法是：
第一，复垦。将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地进行专业复垦。凡农民家庭申请农村宅基地及其附属设施用地复垦，必须提供拥有其他稳定居所且有稳定工作或稳定生活来源的证明，避免宅基地复垦整理交易后出现农民生活困难、流离失所的问题；凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须提供经本集体经济组织2/3以上成员或者2/3以上成员代表同意的书面材料，防止农村集体经济组织的利益受到伤害。
第二，验收。经土地管理部门严格验收后，按增加的耕地面积由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。
第三，交易。“地票”通过农村土地交易所交易。凡城乡建设用地挂钩指标交易，必须在农村土地交易所进行，通过公开竞购实现地票交易；地票交易主体的申让方必须是地票合法持有人；承让方可以是一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及有独立民事能力的自然人。
第四，使用。“地票”在城市落地使用时，必须符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招拍挂”等法定程序，取得国有土地使用权。
第五，地利分享。地票交易价款分配体现公平、公开、公正、自愿原则，切实保障农村建设用地复垦相关权利人的合法权益，充分体现城市反哺农村和国家支持“三农”的政策。
三、对现行农地改革理论与“地票制度”模式的评述
将农地改革分为前述两种类型，主要依据相应主张在实践领域的实施范围和力度。无论是农地国有、私有，还是集体所有的创新主张，都主要停留在学术探讨的层面，实践中并未得到全面推行。“地票制度”尽管没有更多的学术论证，但在重庆为代表的省级范围内进行了大范围的探索和尝试。总体来看，两类模式都存在不够完善之处。
（一）学界的改革理论缺乏对我国农地多样性的针对性设计
纵观学界提出的三种主张，基本都局限在全国性大一统农地制度自身缺陷的完善方面，往往忽略了中国农村土地千差万别的复杂性和地域性，采取了笼统划一的机械方法。事实上，面对幅员辽阔的国土，面对自然地貌无限丰富的农地类型，任何一种单一的农地所有制都难以证明其理论的自足性，自然也无法在实践中验证其科学性。这是现有农地制度改革研究的一个共同缺陷，国家所有制用极端笼统的语言抽象地提出了终极土地所有者―国家的所有者地位，但对如何国有没有提出让人信服的、具有操作性的路径和方法。集体所有制的完善论者始终无法直面农地制度创新必须面对的所有制问题，将篇幅重点放在经营使用权上做盘根错节的强调与夯实，但这种路径对解决“三农”问题及由此而来的城市化问题始终没有触及核心。农地私有制是一种符合历史规律的发展方向，但纵观中西农地制度史，私有制都不能涵盖农地所有制的全貌，而只是多种农地所有制形式中的重要一种，其对丰富我国流转性不强的广大山区丘陵地带的农地权利的实现方式具有十分重要的现实意义。实际上，任何一种以农地制度为研究内容的学术活动，都必须在深入开展理论研究的同时，全面了解中国农村的现状，了解世界城市化进程的规律，了解农村和城市的互动关系，必须将理论研究与每天都在变化着的农村实际紧密结合起来。我们可以这样认为，针对我国的具体情况，任何一种单一的农地所有制度，都很难在理论上圆满自足，在实践中科学合理。
（二）地票交易制度无法解决农地权属虚置问题
重庆的地票交易制度是城乡建设用地指标统合的一次重大尝试，其意义不仅在于有效解决了城市建设用地需求，而且在确保耕地总量的前提下实现了农民对土地增值利益的分享。地票制度本身就是在不突破现行土地法律制度底线前提下一次艰难的“技术突破”，这种突破是针对我国现行农地制度的大一统安排作出的积极探索，较好地解决了城乡建设用地的统筹平衡问题。但必须看到，该制度毕竟是社会实践与现行农地制度妥协的产物，其制度设计目的在于解决城市建设用地不足，尽管在具体实践中也关涉农村土地经营方式的改革，但无论从规模还是从制度创新程度上都与当前农地制度改革目标存在较大差距。尤其是将地票交易的对象土地局限于农民宅基地，既回避了交出宅基地的农民的承包土地之交易困境，也回避了承包地、宅基地之权利归属，因此也就无法突破现行农地制度的法律“瓶颈”，而这正是本文余下篇幅所要探讨的核心问题。
四、深化农地改革的方向―实行二元所有制
农民为解决生计问题而探索实践的集体所有、家庭联产承包的统分结合的双层经营制度已经走过了30个年头，农村经济发展取得了长足进步。1979-1984年间，农民纯收入增长率超过11％，超过城市居民8.7％的年均收入增长率，成为城乡人均收入差距最小的时期。随着积压的生产激情释放完毕，制度创新本身的增量产能耗尽，家庭联产承包责任制的弊端逐步显现并表现为农地产权主体界限不明、使用权缺乏安全性、处分权缺失、农地流转收益权限不清、土地不断细分影响集约经营等。因此，要及时扭转不断加大的城乡收入差距，促进整个经济社会健康发展，就必须进一步深化农地制度改革，明确农地权属，促进农业集约发展，真正让农民从经济发展中受益，分享农地的财富价值。因此，笔者认为，我国农地确实不宜采用一刀切的所有制模式，而应该根据其自然属性、耕地性质及承担的功能，确定其所有制形式，在确保国家粮食安全和农民利益的基本原则指导下，将农地二元所有作为农地制度改革的主要方向。
（一）农地二元所有的基本内涵
所谓二元所有，就是将集体所有制下的农村土地根据其自然属性和耕地性质进行种类划分，将不同种类的土地确定为不同性质的所有制。将粮食主产地区的基本农田确定为国家所有，农民永佃，农民可以按照《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的规定，采用出租、转让、互换、抵押、入股等方式自由流转，让农民获得事实上的处分权。将山地、丘陵地区的农地和所有农村宅基地确定为农民私人所有，农民除了享有前述流转权利外，还可以在法律规定的条件下自由买卖；当法定情况出现时，农民也可以将土地直接卖给国家，或者由国家以回购的形式收买农民土地，让退出农村的农民可以获得最低限度的农地出让金；在农民向城镇迁移时，不以放弃农地为在城镇落户的前提条件，可以选择长期持有农村土地，或者至少给予落户城镇的农民对是否放弃农地享有5至10年的过渡期。其实这一制度构想并不仅仅是不着边际的学术假说，在实践层面，为解决生态极度恶化、不适宜人居住的地区以及正在实施长期禁牧的地区的牧民生活与发展问题，国务院已决定从2011年起到2015年，在内蒙古、新疆等8个主要草原畜牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年拿出130多亿元，给牧民禁牧补助、草畜平衡奖励、生产性补贴等，继续实施异地扶贫移民搬迁、边境生态移民和移民扩镇等项目。以此加强草原生态保护，转变畜牧业发展方式，促进牧民持续增收。这种草原保护和发展模式，对相对贫穷的山区和丘陵地区农村的发展有着特别重要的借鉴意义。同时，我国台湾地区在第三次农地改革中将农业用地划分为重要农业生产用地、保育用地和次要农业生产用地三种类型，除对重要农业生产用地严加控管外，保育用地和次要农业生产用地全面开放允许自由买卖，这一做法也可作为我国农地制度二元所有的镜鉴。
（二）农地二元所有的合理性分析
提出二元所有的农地制度，主要基于如下几点考虑：
第一，实行二元所有的土地制度是历史经验的基本总结。古今中外的农地制度，都没有单纯的私人所有或国家所有，基本都是国有私有交错并存的局面。我国汉代的土地占有形式与秦国类似，在法律上分为国有和私有两类；在均田制的唐朝，也依然有私人占有的土地，而永业田则是可以买卖的。其后继王朝基本坚持唐宋土地制度，时有修补调整而已。美国、法国、日本和我国台湾地区的农地制度也基本经历着类似的发展演进之路。这种二元所有、因地制宜的公田私田共存模式在实践中从来就没有间断过。
第二，实行二元所有制符合我国的基本国情和农情。对我国农地制度的研究，多数学者都以流通性较强的地区作为研究对象。他们关注的重点首先放在城市化进程中那些城市郊区的农地和农民，其次是粮食主产区的农地流转，而较少关注偏远的山区丘陵地区。我国农地自然属性及分布状况极为复杂，有以几大平原为代表的适于大规模集约经营的粮食主产区，这部分农地目前在经营权流转上基本不存在法律障碍，农民的土地权利得到了有效的保障。除了这部分农地，还有不适合大规模机耕的广大丘陵、山区农地尤其是大量不适合农耕的坡地，这些农地的土地价值明显低于前类农地，其自然属性严重制约了流转活力，大量土地成为鸡肋，在现行农地所有制度下无法实现其财产价值。针对农地自然属性差距极大从而导致其土地价值及流转需求差异很大的现状，单一的农地所有制很难满足各地农民的权利诉求。
第三，实行二元所有的农地制度有利于保证农民土地权利和实现社会公平。当农地从保障性质的生存基础变成农民参与市场经济的要素时，也即意味着农地从最基本的生存诉求变成了改善生活的发展诉求。土地因为级差而具有不同的价值，同样是土地，却带给农民不同的命运，这从社会正义的角度来看是不公平的。这种不公平在二元经济结构中更具放大效应，工农“剪刀差”本就弱化了农民的经济权利，加上农地的自然属性和区位分布，使得同属弱势的农民在农地制度和土地级差的交相作用下，自然差别借着人为力量拉大了农村的贫富差距。对于广大丘陵和山区农民，因其土地流转性差或不能流转，他们如果想要外出务工、移居他乡或是进城落户，就只有将土地抛荒。这意味着他们曾经在土地上的一切权益、一切投资甚至住房、设备，都将成为无法收回的沉没成本。这部分农民的发展权、经济自由权、经济公平权、经济平等权，都因为土地产权的不清晰与不合理，继续被搁置在我国《宪法》规定的市场框架之外。二元所有制度一方面赋予不同性质土地上的农民相对完整的所有权，同时又在兼顾国家粮食安全的前提下保证了各个层级农民的共同利益，可以最大限度保证农民的土地权利，进而有利于实现更基本的社会公平。
（三）构建农地二元所有的配套制度
将现行农地实行二元所有，无疑是我国几十年农地所有制度研究的新探索，但如果没有相应的配套制度改革跟进，这种探讨终将沦为空谈。由于农业、农民问题在我国的基础性和复杂性，探索实行农地二元所有制，应该同步考虑相应的配套制度建设，主要包括以下几个方面：
1．及时构建农地法律制度体系
实行二元所有的农地制度是一项创新性的重大改革，必须对现行相关农地法律制度进行检视梳理，构建一套相互衔接呼应的法律法规，为二元所有的渐进实施提供法律保障。
第一，制定一部农地分类目录。这是推进农地二元所有的基础性制度。要在对我国现有农地进行翔实调查的基础上，将农地按其特点和属性分为不同的种类。现行法律对农村土地属性的划分过于宏观而缺乏精细管理的分类基础，《中华人民共和国土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，并明确了土地用途管理制度。农用地又分为耕地、林地、草地、农田水利用地和养殖水面等；耕地又分为一般耕地和基本农田。看起来这种划分已经很细，但其不足在于以用途掩盖了规模与自然地貌差异性。要通过宏观与微观两个层面的规划，将农地在宏观上化成基本农田区和非基本农田区，在微观上处理好基本农田与非基本农田的自然边界划分，将与其毗连的林地和草地采用同样的方式界定为二元所有。
第二，修改完善农地流转法律制度。这在中央关于农地流转的最新文件中已经明确，但将承包地流转对象局限于农地经营权的做法则显得过于谨慎。笔者认为农地流转大体上包括“三块地”问题，具体为农村土地承包经营权流转、农村集体建设用地使用权流转和农村宅基地使用权流转，这也是中央正在着力推进的重点工作。针对现行农地制度的弊端，应该通过立法途径，在厘清宪法、土地法和物权法相应内容的基础上，明确将农村土地所有权制度按照二元所有的形式划归农民所有或占有，法律应赋予农民完整充分的流转权利；对农村宅基地，无论是在农地农民私人所有或是农地国家所有的地区，都应该明确赋予农民所有权；对农村集体建设用地则应明确赋予其与国有土地平等进入市场流通的权利，土地收益用于农村集体公益事业和社会保障。重庆市在统筹城乡实践中探索实行的地票制度，其关于农村建设用地和宅基地的流转模式，可以为相应立法活动提供比较完整的实践经验。
第三，建立农业振兴法律制度。在确立二元所有的基础上，要从三个方面加强农业振兴的法律法规制定。一是建立农地整理的法律制度。可以仿照我国台湾地区关于“农业发展条例”、“区域计划法”的立法经验，对不利于机耕等规模经营的农地及闲置、抛荒的农地制定土地整理法规，提高农地利用率和农地效率；对缺乏流通性的山区农地以国家购买的形式列入国土整治和森林建设规划。二是建立农业经营法律制度。制定和完善指导农业适度集约经营的法律制度，对农业经营规模、农地用途管理、农业机械化水平和农业产业升级等问题作出明确规定。三是建立财政支持法律制度。农业是需要国家扶持的基础产业，围绕农地分类所有制改革，既要统筹安排国家可能回购农民土地的资金，也要考虑设立各种农业专项贷款，以适应扩大农业经营规模的需要。
2．完善农村社会保障法律法规
完善农民合作医疗、养老保险法律制度、最低生活保障和社会救助制度，通过国家层面的制度设计解决农民的基本保障问题。要通过多种渠道统筹保险金来源，持续提高保险水平，让不同区位的农民都能分享发展成果。淡化农地的社会保障属性，有效促进农地流转。做好扶贫增收、扶贫性移民与农地流转的统筹规划，将扶贫、移民与城市化和农业现代化综合推进。
3．完善社会管理相关法律制度
一是制定农业专业协会法律制度，将村社组织改造成各种专业农业协会，在生产经营方面为农业发展提供服务和承担农村市场化的组织功能，逐渐承担村民自我管理和组织职能。二是修改《土地管理法》、《农村土地承包法》及农民进城落户管理办法，理顺农民土地权益与现行城镇户籍管理制度的关系。
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