【摘要】:探讨现行土地征收制度中的弊端与合理性, 认为纯粹由市场供应经营性建设用地是不合理的。在此基础上, 设想以“公平待遇原则”为核心措施的政府规制下培育土地市场的制度框架, 并使土地征收制度与之相衔接。

【关键词】: 土地征收|利弊|设想

 

工业化和城市化已被世界经济发展证明是实现现代化的正确路径。加快工业化和城市化进程是党的十六大和“十一五”规划确定的我国经济发展的一项长期战略任务,也是我国从根本上解决“三农” 问题, 缩小城乡差别, 实现农村大量富余劳动力的战略转移, 建设社会主义新农村, 最终实现我国现代化的必由之路。在城市化进程中农地转为城市用地具有一定的必然性, 西方发达国家农用地转为建设用地主要采用两种途径:一个是商业途径, 由用地人直接向土地所有权人收购土地, 运用市场调节机制解决供需矛盾;另一个是国家征收, 政府运用管制手段调节供需矛盾。

后者所占比重略小些。我国目前采用的是单一途径, 即国家征收。在我国, 土地征收制度成为沟通国有土地与集体土地的中心环节, 是联结城市土地制度和农村土地制度的重要纽带。土地制度一直是“三农”问题的核心, 随着城市化步伐的加快, 土地征收问题在土地问题中的重要性也日渐突出, 成为关系到国家长治久安的大事。

现行土地征收制度始于建国初期, 设立之初比较符合当时的国情, 但一直沿用至今没有太大的发展。近年来, 随着国情的变化表现出僵化的一面。它在保证国家经济与社会发展用地需求的同时, 出现了一些偏离政策目标的负面影响。首要问题是供需脱节。改革开放以来, 我国出现过三次大规模的“圈地运动”, 分别发生在20世纪80年代中后期、1992年前后和20世纪末到2003年上半年。而发生在20世纪末到2003年上半年的“圈地运动”规模最大, 占用的耕地面积远远超过以往历次。“圈地运动”的一个直接后果就是大量土地“征而不用”、“征而迟用” , 造成原本稀缺的土地资源低效率、无效率使用乃至闲置[ 1] 。土地征用政策实施中的问题, 进一步引发了农民与政府和用地单位之间的多重矛盾。随着“圈地运动”的出现, 土地纠纷成为农民维权的焦点, 拒征、上访甚至流血冲突等事件不断发生。国土资源部提供的数据表明, 2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题, 占信访接待部门受理总量的73%, 其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题[ 2] 。征地政策实施中的严重问题引起了中央政府的高度重视。 2004年 11月 3日 , 国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》将土地征收决定权进一步上移。同时,中央政府加大了对地方政府违法征地的打击力度, 如 2006年 9月 27日 , 温家宝主持召开国务院常务会议, 严肃处理了郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区问题;几年间, 坚持严厉打击地方政府“以租代征”的行为。一时间甚嚣尘上的“圈地运动”终于渐渐地尘埃落定, 但留给我们思考的另一个问题是, 延续了几十年的供地体制是否已经不能适应土地需求? 改革开放以来“一抓就死, 一放就乱”的被动局面, 如何彻底加以解决。这就需要对征地制度在理论上进行深入的梳理。

一、土地征收制度的概述

(一)土地征收制度的概念

由于特殊的土地所有权制度, 我国的土地征收制度与其他各国普遍实行的土地征收制度有很大区别。从世界各国的通例上看, 征收权是政府在指导土地资源利用中最具有强制性的重要权利, 也称为最高权利或统治权, 指最高统治者(国家)在没有土地所有者同意的情况下, 以补偿为前提, 将其土地财产征用于公共需要的目的。我国长期实行土地所有权“二元结构”, 即土地属于国家和集体所有, 且集体土地的所有权与经营权分离。所以, 我国的土地征收应定义为:所谓土地征收, 是指国家为了公共利益的需要,经过法律规定的批准权限和批准程序, 给付集体土地所有权人和土地承包经营权人相应的补偿后, 将集体所有的土地转化为国家所有的土地的行为[ 3] 。

(二)建国以来我国土地征收制度的演变

我国现行的土地征收制度自建国初形成, 2004年宪法修正以前, 我国的立法上和学术界没有严格区分征收和征用, 一概以土地征用的概念代替土地征收。修改前的《宪法》和《土地管理法》中规定的“征用”实为“征收”。 2004年 3月 14日 , 十届全国人大二次会议对宪法进行修改时,首次在《宪法》中明确规定了征收的概念。2004年8 月28日, 全国人大常委会第十一次会议做出了修改《土地管理法》的决定, 在《土地管理法》中也规定了征收的概念。

1953 年12月5日 , 政务院公布了《国家建设征用土地的办法》。此时的征地制度主要是体现国家的利益, 为配合“三大改造”, 对地主的土地实行无偿征收。它对保证国家建设用地(工业化和城镇化)的顺利取得, 降低建设成本, 积累建设初始资本, 改善投资环境, 推动地区经济社会发展等起到了重要作用。计划经济体制建成以后, 征地制度的价值取向发生了变化, 注意调节政府与农民的利益冲突。对因征地而不能耕种的农民进行就业安置, 实行“谁征地, 谁安置”的办法, 政府与农民之间的矛盾不大。改革开放以来, 随着企业逐步获得用人自主权, 就业安置被淘汰, 政府开始试行货币安置。由于政府长期不承认土地的增值收益, 征地的补偿费用持续偏低, 对农民的利益保护不足, 直到2004年政府大幅度提高了土地补偿标准, 矛盾才得以缓和。

(三)西方国家征收制度的立法经验

西方国家的征收制度也存在一个不断演化的过程。自所有权制度产生时起征收就作为对所有权的一种限制一直存在, 它与所有权制度一起发展。征收制度是一种剥夺所有权的制度, 但征收制度除了限制所有权的一面以外, 也具有保护所有权的一面, 两方面的特性在不同历史时期、不同所有权观念之下有不同的表现。1.罗马法时期:罗马法规定, 傍河的公路被洪水冲毁或因其他原因崩坍时, 则傍河修筑的新公路的土地即可无偿地被征收[ 4] 。由此可见, 征收制度更多的还是体现了对所有权的限制。2.近代个人所有权观念主导时期:法国《人权宣言》17条规定, “ (所有权)非经合理证明确为公共需要并履行正当补偿, 不得加以剥夺” , 此时征收制度里“公共利益需要”和“公平合理补偿”两个必要条件已经体现除了对所有权进行保护的强烈要求。3.社会所有权观念主导时期:“社会所有权”的观念认为所有权虽宜由个人把握和拥有, 但个人行使所有权时, 则必须合于国家社会的公共利益, 因此, 社会基于公共利益,可以限制或剥夺个人的所有权。依据社会所有权的理论,“所有权何以成为本质上附有条件而可以限制之权利, 终于在其本身觅得理论上之正当根据。”[ 5] 。此时所有权绝对性与征收制度对所有权的限制性的关系也得以协调, 对征地制度的制约也有所松动。如在公益性方面, 美国早期的法院对“公共目的”作了限制性的解释, 将其定义为“公共使用” (ｐｕｂｌｉｃｕｓｅ), 即代表公共利益主体的使用。20世纪30年代, 对土地征收中“公共使用”的要求在司法判决中被大大放宽了, 仅要求“最大地服务于公众”。“公共目的”不再局限于公共利益主体的使用, 还包括其他公共利益。曾有一些城市重建项目, 即使这些项目最终的使用者是私人, 法院也认为这些项目符合“公共目的”的要求[ 6] 。在法国, 人权宣言中指出只有在符合公共必要性的前提下才可以被实施, 而民法典及以后的立法中改为“公共用途”, 以后的司法判例又使用“公共利益”, 用语的改变标示着财产征收前提在范围上的扩大。补偿原则方面, “二战”以后, 联邦德国基本法改采合理补偿原则。在我国台湾地区, 实务上多采取合理补偿原则[ 7] 。

二、我国土地征收制度的优势

(一)我国土地征收制度率先对经济建设用地当中供需谈判的无效率问题给予了恰当的关注

如果建设项目巨大, 牵涉到与许多私人财产所有者的交易, 这些复合交易的谈判即使不是不可欲, 也是成本很高的, 原因有二:一是因为规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大, 私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格;二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益[ 8] 。无论是公益性用地还是经营性用地都会遇到这种尴尬局面, 影响土地有效流转, 从而导致土地利用的无效率。一般地说, 土地的需求主要来自于土地使用者对土地空间功能的主观评价或感受。如果某权利人对个别地块情有独钟, 出于保护物权的考虑可以给予尊重, 但我们反对个别人以保护物权为名待价而沽, 恶意提高土地流转成本。我国从 1953年 12月 5日 政务院公布的《国家建设征用土地的办法》中就明确规定私营经济企业和私营文教事业用地, 由国家代为征收, 以期避开高额的谈判成本。到目前为止, 西方发达国家只是把限制所有权的制度局限在公益项目中, 从效率的角度分析, 具有不彻底性。

(二)建设用地统一归国家所有便于管理

我国实行土地所有权“二元结构”。与农民集体经济组织相比, 国家作为建设用地所有权的主体具有天然的优势。它有专门的组织机构, 信息优势、技术优势、经济优势,作为一个统一的组织可以充分调剂余缺, 为保护耕地创造了物质条件。农民集体经济组织在与开发商等需地者的交易中处于劣势, 对建设用地的使用价值和价值的估计总是不够准确, 很可能低价出让土地。农民集体经济组织回购土地的可能性也极小。一旦土地用途比例失调, 就会直接危胁到国家的粮食安全。

(三)避免供地者恶性竞争, 压价供地

农用地的所有权属于农民集体经济组织, 且实行所有权与经营权分离的制度, 经营权被分散到各个农户。这样供地者表现出分散的特性。分散一方彼此交流实现共赢的成本高昂。按照法律经济分析的观点, 议价者一直不能确定对手将如何行为, 并不是因为传达某人意图费用很高, 而且因为其在博弈中的战略意图要求其“掩盖”自己的真实意图[ 9] 。供地者过于分散, 信息不易交流;土地交易又不能十分频繁, 价格对市场信号反映较慢。这就有可能造成在一些偶然因素的促发下, 竞相压价。供地者很难完全依靠市场竞争充分保护自己的利益, 社会也很难完全依靠市场竞争实现资源的有效利用。

三、我国现行土地征收制度中存在的主要问题

(一)大量的耕地被侵占, 不利于耕地的有效保护和农业的长期持续发展

建设用地供给大于需求, 造成国有资产的大量流失和土地资源的大量浪费。开发区建设停滞, 形成大量闲置、搁荒土地。据国土资源部的统计, 在全国省级以上900多家开发区中, 国家批准规划了近3000 万亩地, 已经开发的仅占规划总面积的13.51%, 近2600万亩土地闲置荒芜。在闲置和搁荒耕地中, 很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施到破坏, 已经无法重新耕种, 造成大量土地资源的浪费[ 10] 。2005年6月国土资源部召开的“无锡会议”传出的信息表明, 当前全国城镇有闲置土地108万亩,空闲土地84万亩, 批而未供土地203万亩, 合计395万亩,占城镇建设用地总量的7.8% 。专家估算, 我国城镇土地闲置率至少达43%, 如果集约利用, 每年可以节约出近60%的耕地占用量[ 1] 。

(二)土地征用补偿范围窄、标准低

《土地管理法》确定的农用地征用补偿范围主要包括:

土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失,而对与被征用客体有间接关连以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿, 如残余地、相邻地损害、营业损失和租金损失等。与补偿范围同时存在的问题是补偿的标准低。按《土地管理法》征用补偿标准, 耕地的土地补偿费为该地被征前3年平均产值的6 -10倍;每一个需要安置的农业人口的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4 -6倍;每公顷被征用耕地的安置补助费, 最高不得超过被征用前3年平均产值的30倍。实务中补偿费用多是就低不就高。土地补偿费以农地收益来计算, 并没有反映农地转为非农地的预期收益, 失去土地的村集体及村民受益程度低。被征用人的利益在土地征用补偿中没有得到相应的体现, 1999 -2004年全国共征地1330.6万亩, 支付给农民的征地补偿费用平均每亩为2.547万元。而土地转为建设用地出让后, 扣去开发成本, 纯收益远高于征地补偿费。2003年平均每亩出让收入为18 万元, 平均每亩出让纯收益为6万元;2004年平均每亩出让收为23.55万元, 平均每亩出让纯收益为8.59万元。土地出让纯收益有相当一部分是从农民征地补偿费中压出来的[ 11] 。基础设施建设项目, 尤其是地方政府重点项目, 与其他项目相比, 征地补偿费明显偏低, 有的甚至低于法定标准。在国外, 建设高速公路的土地取得成本一般占工程总投资的50% -60%, 而我们只占10% -15%[ 11] 。土地征收补偿范围过窄, 补偿标准偏低的主要原因在于, 从法律设置上忽视了土地征收过程中级差地租存在的这一经济现实。根据政治经济学的原理, 级差地租是由经营较优土地获得的、转归土地所有者占有的一部分超额利润。土地的有限性和以此为前提的土地经营的垄断, 是级差地租产生的社会经济原因, 而同级差地租的形成没有关系。农民是城市化的参与者、建设者, 也理应成为城市化的受益者, 不能因为土地增值的直接原因在于工业而否认农民的在这一过程中的经济作用。

(三)土地征收费用的分配机制不合理

由于我国农地所有权的主体为集体经济组织, 所以农民拿到手的仅仅是耕地补偿费总额中的一部分。而且这部分收益不仅在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配, 即在集体经济组织及农民个人之间进行分配, 而且由于我国法律关于农村集体经济组织主体的界定模糊不清,一些县、乡(镇)政府也参与土地收益的分配, 从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益进一步减少。据有关部门统计, 目前在城市建设占用农业用地过程中, 土地收益的分配比例大致为:农民只得5% -10%, 集体经济组织得25% -30%, 60% -70%为县、乡、镇各级政府所得。以上数据表明, 地方政府占了土地收益的大部分, 而农民作为集体土地的直接使用者和经营者, 在补偿中往往处于劣势[ 11] 。

(四)土地征用程序设计不合事宜

1.土地征用行政审批环节多, 效率低。根据土地征用有关规定, 我国目前土地征用要经过九个环节:1)办理用__地申请;2)拟定征地方案;3)征地审查;4)征地审核与批复;5)征地方案公告;6)制定征地补偿方案;7)征地补偿、安置方案公告;8)补偿安置的实施;9)颁发建设用地批准书。在这九个环节中, 绝大多数环节的承办主体是行政主管部门, 有很多环节工作性质和内容重复, 行政效率低下。

2.农民权利得不到应有保障。我国现行的土地征用规定过分强调征地的强制性, 剥夺了被征地的集体、农民与征地单位平等协商的机会。土地征用可以在农民毫不知情的情况下进行, 补偿标准、安置方案由政府决定, 征地费用包干协议由土地管理部门和建设单位签定, 农民没有发言权,就是在公告环节, 也只是要求土地的有关权利人到土地主管部门去办理登记。虽然《土地管理法》规定了公告制度、《征用土地公告办法》规定了公告制度和听证制度, 但由于制度设计本缺陷, 事实上往往流于形式, 保证不了农民的知情权与参与权。有关征地政府的所谓公告, 是在征地补偿安置方案已经确定之后才进行的, 而不是在听取被征地农村集体经济组织、农民的意见之后才确定的, 既然征地补偿方案已经确定, 公告只是走一走形式。《征用土地公告办法》规定了农民有听证的权利, 但在听证活动中农民所反映的意见, 听证之后常常被有关征地政府搁置一旁, 并没有真正得到重视, 更谈不上落实。

(五)争议解决机制不健全, 缺乏司法救济途径

根据《土地管理法实施条例》第25 条第3款规定, 征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后, 由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的, 由县级以上地方人民政府协调;协调不成的, 由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。根据《行政复议法》第30条第2款规定, 被征用土地的相关权利人, 不服根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对征用土地决定的行为, 只能依法提起行政复议, 且该复议决定为最终决定。可见, 农民对政府土地征用有意见的, 也只能由政府裁决。在土地征用管理中, 相关政府集土地的管理者、收益者、征用者、行政协调者和行政裁决者于一身, 面对被征地的农民集体、农民对补偿标准不服提出调处、裁决, 其根本无法做到公正协调、裁决。这是一种“自己做自己案件的法官”的纠纷解决方式, 并不符合近代以来的自然公正原则的一般要求, 无法有效防止政府征收征用权的滥用, 无法确保被征地者因征地而遭受的不平等损失得到必要的公平补偿。司法救济具有中立性, 在审理具体案件时, 法官只服从法律, “法官常常是与人民站在一起反对统治者滥用权力的进步力量” [ 12] 。司法救济途径是解决征地纠纷不可或缺的环节。

四、征地制度发展的预想

与工业化、城市化的快速发展相伴的, 必然是大量农业用地转变为建设用地, 如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有, 也就意味着要由政府承担全部失地农民的生活保障, 其复杂性难以估量, 政府管理体制的刚性决定了它不可能单独完成这个任务。国土资源部2004年的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》, 要求全国征用耕地一律适用最高的补偿标准, 体现了领导层将土地征收权上移的指导思想, 它虽然对扼制征收权滥用起到积极的作用, 但这种一刀切的做法忽视了土地价值的复杂性和波动性。从逻辑上看, 几年之内就会引发供地不足的问题。

因此, 缩小政府征地范围, 是解决工业化、城市化过程中土地利用各种复杂矛盾的上上之策。征地权只能严格用于公共利益的需要, 非公共利益性质的用地交易交由市场机制加以解决, 让用地者自己与农民集体和承包农户在法律的__框架内平等协商取得土地使用权。允许农民分享社会进步产生的土地增值收益。培育土地使用权交易市场, 国家的宏观调控的作用是不可否认的。我们要借鉴现行征地制度的经验和教训, 更要以辩证分析的方法对待西方发达国家的立法经验, 通过对旧制度的扬弃形成新的资源配置机制。

(一)试行公平待遇原则, 防止供地者待价而沽, 提高效率

规模较大的建设无论是公益性, 还是经营性, 都会出现供地者待价而沽的现象, 导致无效率。完全开放的土地市场不容易克服这个矛盾, 笔者设想引入法律经济分析方法中的“搭便车”现象解决问题。所谓“搭便车”, 是指公共物品的消费不具有排他性, 有些人不投资而享受公共物品的现象。“搭便车”臭名昭著, 导致了公共物品生产不足, 但换一个角度也能为我们带来方便, 在土地收购合同中称之为公平待遇原则。在同一个建设项目中, 由法律明确规定售地报酬向后相容, 即率先与收购方签订合同的供地者搭便车。具体内容为:先供地者与土地收购人达成协议后, 即产生了查阅后供地者售地合同的权利, 如果同一项目相似地块后供地者获得更高的报酬, 则先供地者自动享有该遇。收购人向后供者提供不公开报酬的, 则处以巨额罚款。基于公平原则, 如果购地者在合理的期限内未能与全体供地者达成统一的协议, 有权不支付违约金而解除合同。在这种制度安排下, 个别“钉子户”可能引起三种结果:一是其他售地者搭便车;二是购地者修改计划, “钉子户”被排除在建设项目之外;三是购地者放弃该建设计划。这种制度安排可以在一定程度上促成分散的供地者中愿意售地的人尽快与购地人在公平、自愿的基础上达成协议;出于个别原因不愿意提供土地的人, 还可以保有其土地;而以保护权利为名, 谋求高额利润者丧失经济动力。这样, 最终克服由于售地者过于分散而导致的土地权利转让过程中的无效率问题。

(二)由专门机关定期公布收购土地的指导价

无论是农民个体还是农民集体经济组织都受经济地位和技术的限制很难准确把握土地使用权的价值。最后一次“圈地运动”之所以能有效扼制, 与2004 年国土资源部提高土地征收补偿费用标准有很大关系。政府在认定土地价值方面具有巨大优势, 其认定的价格会受到供地者和购地__者双方的尊价格指导可以作为土地使用权市场有力的宏观调控工具。

(三)市场交易的对象是土地的用益物权, 供地主体主要是农民

我国农村的土地属于农民集体, 集体成员拥有土地承包经营权。在保留集体土地所有权的框架下, 土地收购的对象应当是土地的用益物权而不是所有权。购地款在农民集体与农民之间的分配比例应当由法律明确规定, 农民应当获得主要部分。随着现代社会对财产“从所有到利用”观念的转变, 在满足主体需要的问题上, 是所有权还是使用权已经不再显得十分重要。在英国, 由于土地属于国王, 实际的土地占有人皆为用益权人[ 13] 。这种制度安排并没有影响到土地的使用。国土资源部2004年的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》明确规定补偿款主要归农民,是有益的探索和成功的经验, 在一定程度上已经解决了土地收益的去向问题。

(四)明确规定建设用地规模的最低标准, 避免土地撂荒

土地是生产资料中的稀缺资源, 在特定的时期内具有有限性。我国《农村土地承包经营权法》和《城市房地产管理法》明确规定禁止土地撂荒, 这是成功的立法经验, 应当坚持。在组织土地使用权市场的过程中, 应当继续实行建设用地的依法及依规划审批制度, 严禁小规模、低水平的建设。还应当要求建设单位提供保证金, 一旦土地不能达到原定的规模化经营目的应当立即改变用途或利用该资金将土地恢复到适耕状态。

(五)通过税收政策调整建设用地供求总量

粮食安全应当成为影响土地使用权市场的重要因素,对该因素最敏感的是国家。完全依靠市场自发调节会因为信息滞后而导致农用地和建设用地比例失调。国家应当通过税收形式充分掌握建设用地发展规模和进度, 要求建设单位尽可能使用存量用地, 充分保护耕地。在经营性建设用地供应市场化之后, 土地征收政策将重新定位。征收政策应受到两个因素的限制:公益性和充分补偿, 并成为城市化建设中的辅助形式。

综上所述, 原有的土地征收政策既存在相对进步的一面, 也存在局限性, 应当以扬弃的态度鼓励并积极推行对旧制度的改革, 以适应中国城市化建设的需要。

 

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