一、问题的提出――“小产权房”现象分析

 

（一）“小产权房”的界定

“小产权房”概念随着在近几年出现的“小产权房”热潮及对“小产权房”问题的讨论而逐渐进入公众的视野。虽然这一名词已被人们所熟知，但是从规范法学角度讲，“小产权房”并非一个专业的法律词汇。

当前学界对于“小产权房”的认识并不一致，但学界目前探讨的“小产权房”一般是指在农村集体土地[1]上兴建并在市场上进行出售的房屋。因在当前国家垄断建设用地一级市场的前提下，这类房屋是在村民的宅基地或其它农村集体土地上建造，而农村建设用地无法直接进入一级流通市场，所以这类房屋一般不能取得国家颁发的土地使用权证和房产证等土地和房屋的权属证明，这类房屋就被称为“小产权房”，而其产权则被称为“小产权”。与“小产权房”这一称谓相对应的就是“大产权房”，其一般是指房地产开发商通过招标、拍卖、挂牌等方式在国有土地上进行商业开发所出售的房屋。由于“大产权房”是房地产开发商通过国家规定的程序取得国有土地的使用权，在国有土地上建造的房屋拥有完全的产权，购房者可以获得房地产证和土地使用权证，因而此类房屋的产权就属于“大产权”。正是因为“小产权房”在现行法下权属的不明确，由“小产权房”交易产生的风险比较大，由此产生了大量的房屋买卖纠纷。

（二）“小产权房”问题的历史沿革

随着全国房价的不断高涨，近几年“小产权房”才日益成为公众关注的焦点，但是“小产权房”并不是近几年才存在的。有研究表明，“‘小产权房’始于改革开放后的经济大开发时期，先行者是东部沿海地区。在改革开放政策的指导下，这些地区借助区位优势，大力招商引资，发展“三来一补”企业、独资企业。这类企业先落户于大中小城市，后扩展到小城镇以及村社。随着企业及从业人员的增多，对土地的需求量也随之增加，土地或租或卖多为乡镇村社自己决定。为了吸引外商外资，各地还以最优惠的土地政策予以供给，多数未经过政府征拨和‘招、拍、挂’等环节，而是以“小产权”方式进行转让。”[2]也就是说“小产权房”最早发源于改革开放初期，至今已存在了30余年。而“小产权房”也已由东部沿海地区扩展到全国各地，尤其是大中城市周边地区。

（三）“小产权房”的表现形式

当前在全国各地存在的“小产权房”可以区分为生产经营性和生活性用房两种，前者主要指在乡村发展的企业向所在乡村购买或租用土地建造的厂房、仓库等生产经营性房屋。这类“小产权房”现在并没有成为人们关注的重点。而后者是主要是指农民在个人宅基地上建造的、房地产开发商通过与乡村合作直接在农村集体土地上建设的用于出售的房屋。当前学界关注并探讨的“小产权房”主要就是这类房屋。

而在“小产权房”流转的形式上，全国各地表现的不尽相同。有学者就指出当前“小产权房”的流转方式主要有三种: “一是以‘购房合同’进行交易的‘小产权房’。这是明码实价的房屋买卖。第二种是以‘物权转让合同’进行交易的‘小产权房’。这是在国家对‘小产权房’一再风险警示下，为了规避政策风险，将‘小产权房’变着花样在社会上流转的做法，即改‘售房’为‘转让’，改‘非法’为‘合法’，其转让期限与‘售房合同’规定的50年或70年相同；第三种是以‘产权租赁合同’进行交易的‘小产权房’，以‘租房合同’代替‘售房合同’，即‘以租代售’，其租赁年限仍与‘售房合同’相同，这仍然是变着花样交易‘小产权房”的做法。”[3]上述三种“小产权房”的流转方式基本涵盖了当前“小产权房”流转市场的现状。

 

二、“小产权房”产生的原因分析

 

“小产权房”在全国各地大量存在并不断发展说明其存在有一定的合理性，当前对于“小产权房”进行规制的法律的空白以及人们对于低价住房的需要等因素共同推动了“小产权房”的产生。

（一）现实原因：

在我国，由于城市建设用地十分稀缺，而在保护耕地的要求下农用地转为国家建设用地的程序十分严格，房地产开发商从国家拿到用于房地产开发的国有土地所要支付的土地出让金越来越高。房地产开发的成本随之增加，城市房价也随之不断高涨。然而最终为高房价买单的主要是城市居民，面临北京、上海等城市市区上万元一平方米的高昂房价，普通市民根本无法承担。

而与城市的高房价不同的是，农村集体开发或者农民自己建造的“小产权房”不需要土地使用权出让的程序，一般也无需房地产开发商等中介的介入，因而省去了很大的中间环节，减少了房屋买卖的成本。小产权房几千元一平方米的价格对于城市的中低收入者的吸引力可想而知，为了能够安居乐业，购房者宁愿冒着一定的风险购买“小产权房”。从某种程度上讲，“不断上扬的高房价是‘小产权房’的催生剂，直接推动了“小产权房”交易市场的持续升温。”[4]

（二）制度原因：

1.城乡不平等的二元土地制度

我国《宪法》第10条明确规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而《土地管理法》第2条也规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除有法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山、自留地，属于农民集体所有。”上述法律规定都明确了我国城乡的二元土地制度，即国家和农村集体作为土地所有权的主体各自对其掌控的土地享有充分的物权。

但是城乡二元土地制度却是不平等的，因为在现实的土地所有权运行中，农村集体的土地所有权是被虚置的，农村集体并无法真正充分享有农村土地的所有权。同时根据《土地管理法》[5]等法律法规的规定，国家并不允许农村集体与用地者之间直接进行建设用地交易。在这种情况下，《土地管理法》等法律法规“一方面使国家几乎垄断了建设用地的供应，另一方面又使农民集体几乎丧失了对其土地的处分权，大量的土地增值收益在征地过程中被地方政府获得，土地财富被从农村转移到城市。”[6]相关报告指出：“中国近年来实施土地储备制度的城市不完全统计，新增建设用地占各城市储备机构收购土地总量的70%左右，却大体上贡献了土地用途转变增值的95%，其中政府大约得到60%―70%，村一级集体组织得到25%―30%，而农民大约只得到5%―10%。”[7]而村集体自己开发“小产权房”并出售的话，反而可以使得村集体和村民获得更多的利益。于是在这种现实利益的推动下，“小产权房”的兴起成为一种必然。

2.对“小产权房”的法律规制存在一定的漏洞

由于“小产权房”自身算是一个新生事物，当前我国不存在直接对“小产权房”进行调整和规制的法律规范，现存的规范大多是一些间接调整。如《宪法》第10条、《土地管理法》第8条等确定了城乡二元的土地制度，划定了不同范围的土地的所有权归属。《城市房地产管理法》第2条指出房地产开发必须是在国有土地上进行，即屏蔽了农村土地上进行房地产开发的空间。但是对于农民出售自家宅基地上的空余房间以及新农村建设中的空余商品房的出售，现行法律上存在明显的空白。于是按照“不尽职即可行”的基本法理，“小产权房”的治理存在一定的法律漏洞。

在现行法律对土地的权属和土地的利用制度作出要求外，很多规范性法律文件直接针对“小产权房”作出了禁止性规范。如1999国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》[8]中提出:“加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发⋯⋯农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004 年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》要求：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》有提出：“加强法制宣传教育，严格执法⋯⋯要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”而2007年月6建设部发布《关于购买新建商品房的风险提示》也指出，“小产权房”目前不受法律保护，购买者存在风险。[9]虽然上述文件都对“小产权房”的开发和销售予以禁止，但是“这些文件根据《立法法》第六十一条规定和《行政法规制定程序条例》第八条规定，既缺乏公布程序，又缺乏成熟经验，并不适宜行政法规立法方式。因此，它们不是行政法规，进而其法律效力有限。”[10]因而在现行法的漏洞中，“小产权房”得以生存并不断壮大。

 

三、“小产权房”之法律困境

 

（一）现行法下“小产权房”流转的合法和违法之争

如前所述，《宪法》和《物权法》等法律确定了集体土地所有权属于集体，按照民法基本原理，所有权人即农村集体当然有权在法律框架内占用、使用、收益、处分其所属的集体土地，农村集体和农民也因而有权在农村集体土地上按照规划进行生产、建造房屋、修建公共实施等。同时，现行法律并未明确禁止农村集体或农民不能处置农村集体土地之上的房屋。虽然《物权法》对“小产权房”问题予以回避，但是而依据《物权法》，农民对在其宅基地上建造的房屋当然享有所有权，其自有权处分宅基地上的房屋，那么农民将自家所有的房屋转让给城市居民亦具有合法性。

而如果按照《土地管理法》等法律法规的规定，国家现在不允许集体土地使用权随意进入一级市场流转。如上所述，农村集体土地一般只能经过征收程序后才能变为国有土地，进而才能进入到一级市场流通。同时按照上述诸多规范性法律文件的规定，的流通是被禁止的，由此看来，“小产权房”的流通是违法的。

但有学者指出，国家通过征收来改变集体土地所有权的归属本身是存在问题的。因为根据现行法，征收农村集体土地必须是基于公共利益的考量，而根据新近颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，[11]征收土地用于房地产开发显然并不属于公用利益的范围。那么，《土地管理法》第43条不区分非公共利益需要的建设用地和公共利益需要的建设用地，而放任政府以各种名义对农村集体土地进行征收并用于城市房地产开发就有违反《宪法》、《物权法》等规定征收要有公共利益的需要之嫌。[12]

（二）“小产权房”带来的问题

1.“小产权房”无法取得国家的权属认可

如上所述，“小产权房”在现行法下一般是无法拿到房产证的。而建设部《城市房屋权属登记管理办法》第五条规定：“房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证。依法登记的房屋权利受国家法律保护。”也就是说，只有拥有个人房产证，购房者才被国家认可为房屋的所有权人。而按照上述相关法律规定，集体性质的土地使用权是不能在土地性质未变更性质之前进行买卖的，相应的在该土地上建造的房屋也无法正常进行买卖或转让，因此购房者也就无法取得房屋的所有权证。

对于“小产权房”，农村房屋的所有权人能够用来证明自己对房屋享有所有权的证书一般是当地区、县（自治县）或市人民政府土地管理部门颁发的宅基地使用证书。这个证书只能证明被该证书记录的人享有宅基地的使用权。由于宅基地与村民的户籍直接挂钩，宅基地使用证书无法随着“小产权房”的交易转让给城市的购房者。而在当前的“小产权房”交易中，有的乡镇会给购房者办理集体房产证，但这只是临时的证明，而且集体房产证是个模糊概念，缺乏足够的法律依据。

2.易于产生纠纷

由于权属得不到国家的认可，当前“小产权房”的流转易于产生纠纷。在现实中，作为“小产权房”典型代表的集体产权房有一般是村里自己开发的，很多时候负责开发的人就是时任的村党支部书记等干部。而农村自己开发的房子，一般都是以改善村名居住状况名义进行的，没有任何法律保障，没有房产证也没有土地证。出售乡产权的住宅，一般都不具备正规的房屋买卖合同，而只是签一份租赁合同，合同上的房屋性质也与实际有很大不同。而这仅有的购房合同也可能会因为村党支部书记等干部的换届而变得没有什么效力。

此外，农民个体出售自家宅基地上房屋的“小产权房”流转也容易产生纠纷。《土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”。于是村民将房子卖出后，按照现行法的规定，其就再也没有宅基地了。而一旦面临房屋拆迁增值、继承等各种情况，村民就有可能对自己之前的房屋出售行为感到后悔。在现行法无法给予城市购房者房产证的前提下，出卖房屋的村民人完全有权利也有可能重新要回自己的房子，那么购房者就只能处于被动无助的尴尬境地。

3. 购房者合法权益得不到有效的保护

开发商开发的房地产项目竣工后，应到房地产权属管理部门申请房地产权属登记，由登记部门通知房地产测绘部门进行现场勘测，待勘测数据确定后，权属管理部门需要通知土地管理部门最后核定地价，还要审核该项目是否按规划批准的用途实用土地、是否按规划的面积建房、地价款最终缴纳的情况，以及拆迁安置结案情况等。只有在上述内容全部审核无误后，才能确认产权，颁发房屋所有权证。而集体产权的房子相对商品房来说房子质量检测程序相对缺乏，购买房子后所持有仅为一纸与当地乡政府签发的合同，在质量上的隐患相对一般商品房来说较大。而集体产权房很多是由土地所在村自行开发的，根本没有资质，在质量、信誉方面都没有保障。

此外，假如城市购房者遇到房屋被拆迁，其一般无法得到相应的补偿。根据《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”在“小产权房”的交易中，房屋无法完成过户，即使把房款给卖房者，房屋在法律上的所有人仍是村民。因而在对农村房屋拆迁时，政府补偿的对象一般为村集体、农村土地或地上附着物的所有人，城市购房者无法得到任何补偿。

而对于开发商与村集体联合开发的“小产权房”，有的开发商为了更好销售房子，避开农村集体产权房只能在集体之间买卖的法律规定，就给买房的城市居民办理一个农村的村民证书。这样一来，城市居民就可以以本村村民的名义来买房。但事实上这种由村委印发的村民正是毫无用处的，就连买卖行为的真实性也无法起到证明作用。村民证不符合现行的户籍制度要求，其一般也不能作为以后有关法律纠纷证据。

4.政府土地财政的减少

当前各地政府的土地财政收入占到其财政收入的很大比重，尤其是在国有土地的出让上，各地政府一般会获得巨额的收入，这在政府通过征收将集体土地变成国有土地的过程中表现的最为突出。按照《土地管理法》第四十七条的规定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费， 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍⋯⋯每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍⋯⋯土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”上述政府在征收中的投入一般只是征收为国有的土地通过挂牌出让拍得的天价土地出让金的九牛一毛，地方政府从中可以得到丰厚的财政收入。而“小产权房”的盛行将直接导致政府土地财政的大幅减少。

 

四、“小产权房”问题的出路

 

（一）问题解决的前提――集体土地流转的立法现状

1.国家垄断建设用地流转的一级市场

依据我国现行法的规定，国家几乎垄断了建设用地流转的一级市场。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”而国有的城市土地是十分有限的，随着城市的发展、人口的扩充，城市土地远远不能满足城市继续扩展的需要。为了重点工程、城市扩展的需要，国家开始不断征收包括城郊在内的农村土地。根据《宪法》及《物权法》的相关规定，国家可以为了公共利益征收农村集体的土地并给与农村集体及农民一定的补偿。[13]由此可以看出，国家通过征收土地进而保证对城市用地的供给，而在建设用地的流转上，国家垄断了一级市场。

 2.农村土地的市场化流转受到严格的限制

国家垄断建设用地流转的一级市场就意味着农村土地尤其是建设用地的市场化流转必然会受到严格的限制。根据《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。也就是说，农村集体的建设用地除了上述土地征收以及兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设这3种特殊情形外，都不能随意进入市场自由流转。

于是，“在农村集体土地建商品房出售，并取得房产局、国土局颁发的《房屋产权证》、《土地所有权证》，唯一的途径如下：国家依法对农村集体所有土地征用     国土局依法出让给房地产开发商等有资质的开发企业    开发企业缴纳土地出让金等费用后取得一定年限的土地所有权    房地产开发企业按照城市规划的要求等建造商品住房并出售     购房者去县级以上政府房产局、国土局办理并获得有法律效力的《房屋产权证》、《土地所有权证》。”[14]

（二）问题的出路――国家应明确“小产权房”流转的合法化

面对“小产权房”的困境及相关问题，学界提出了很多解决“小产权房”问题的建议。整体上看学者基本上都倾向于对“小产权房”进行分类治理，但其立足点有着根本的不同：

一种建议仍是在“小产权房”违法的话语前提下对其进行分类治理。如有的学者将已建成出售并符合城市规划的“小产权房”根据不同的情形划分为三类，以此为基础进行分类治理：对于符合国家规定条件的低收入者，房屋可转为经济适用房；对不符合购买保障性住房条件的住户，其可以用略低于当地当时普通商品房价格补交房款办证；对基本符合城市规划已建未售的“小产权房”，将其改为廉租房。[15]还有一些学者的分类治理的建议[16]与上述观点的出发点基本相同，即都是在不承认其合法的前提下根据不同的倾向对“小产权房”进行处理。

    另一种建议是在确认“小产权房”合法的前提下对其进行治理，例如有的学者就提出：“解决‘小产权房’问题最好的办法就是修改《土地管理法》违宪的第四十三条规定，实化村集体的土地所有权，允许农村集体土地无需经过政府征收即可直接进入一级土地市场进行使用权交易。具体而言，农村土地应当按照地方政府制定的土地利用总体规划的要求进入市场交易，农用地转建设用地严格按照法律规定进行审批，除非直接涉及公共建设（如修建高速公路）外，地方政府不得征收土地，对于规划为譬如商业区的农村地区，由开发商和村集体直接谈判， 地方政府不得插手。在此修改的基础上，使依照土地利用总体规划修建的所谓‘小产权房’合法化，国家房管部门颁发正式的房产证。对于利用旧村改造出现的空闲地以及多余宅基地建设的用于出售的房屋，也允许其合法化。对违反土地利用总体规划和未经农用地转建设用地审批私自建设的‘小产权房’则予以查处。”[17]还有的学者提出我国应推行集体建设用地流转，允许集体土地上的商品住宅建设，以此打破城镇居民住宅用地的政府垄断，构建城乡平等的土地使用制度和城乡统一的商品房市场。[18]

对此笔者基本同意后者的意见，正如前文所述，集体土地所有权的物权属性决定了集体土地所有权人有权在土地利用规划允许的范围内自主决定在集体土地上建造房屋并将其在市场上进行公开出售。而村民因对其宅基地上建造的房屋拥有所有权，所以其也有权任意的处置房屋，其中当然包括将房屋流转给城市居民。在国家对“小产权房”承认的基础上，房管部门对“小产权房”进行发证认可，“小产权房”得以在市场上自由进行流通。这不仅会解决当前“小产权房”困境中的上述诸多问题，还能够实际明确集体土地所有权、减少土地征收及其带来的农地纠纷、增加集体经济收入以及缓解“高房价”带来的社会矛盾。

同时，党的十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中明确提出了“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”党中央的这一提法为“小产权房”的合法化埋下了一个伏笔，其也为未来的相关立法和现行法的修订指明了方向。

但应当注意的是，城乡统一的建设用地市场的建立因该充分考量其所带来的影响，减轻立法修订对当前固化的建设用地市场关系的所带来的冲击。在国家对土地用途进行严格管制的基本政策上，如何破除相关制度瓶颈，构建具体城乡统一的建设用地市场是一个亟需解决的问题。“小产权房”流转的合法化以及城乡一体的建设用地市场的建立应该是一个渐进的过程。

（三）“小产权房”流转合法化所产生的疑问的去除

1.耕地红线的危险

目前很多学者都认为一旦放开“小产权房”的流转，国家18亿亩耕地的红线就将不保，地方政府因财政收入的锐减将无力支撑公共服务的有效开展。

对于普遍担心的“小产权房”合法化会带来耕地的加速流失问题，笔者认为，现行法对耕地转为建设用地等其他用地有着非常严格的规定。如《土地管理法》在第3章“土地利用总体规划”中就对土地利用规划做出了详细规定，其中第17条规定:“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求, 组织编制土地利用总体规划。”第18条规定:“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。”同时，该法第四十四条还规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内, 具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地, 涉及农用地转为建设用地的, 由省、自治区、直辖市人民政府批准。”

上述规定都显示，为了有效防止耕地的流失，国家已经设置了多道耕地转建设用地的控制程序。各级政府按如果能够真正按照法律规定对农村土地的使用用途进行规划并严格监督村集体依照规划使用农村土地，耕地大量流失的情况便不会出现。

2.地方财政收入的减少

对于地方政府财政收入减少的问题，笔者认为，政府此前通过征收农村集体土地然后将其出让获得了高额的土地级差利益，而农民和农村集体并未从中获得足够的回报。这是政府与民争利的突出表现，同时政府并未将其获得的巨额土地财政收入实际投入到农村建设中去，这对于解决“三农”问题也是不利的。而“小产权房”流转的合法化虽然将减少地方政府的财政收入，但是乡村自身可以利用其从“小产权房”的自由流转中获取的巨大收益用于自身的公共产品供给和公共设施建设，相对来说，这将大大减轻各地政府对农村的投入。同时，对于各地政府减少的财政收入，可以由中央或上级根据各地的实际情况进行财政转移来达到地方政府财政收支的平衡，地方政府的财政也不会受到很大的影响。

 

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注释：

[1] 包括农用地、非农用地、建设用地等多种形式。

[2] 陈武元：“‘小产权房’路在何方？”，载《农村经济》2008年第3期。

[3] 陈武元：“‘小产权房’路在何方？”，载《农村经济》2008年第3期。

[4] 严焰：“‘小产权房’的形成原因与出路探究”，载《特区经济》2008年第2期。

[5] 参见《土地管理法》第43、63条等规定。

[6] 宋志红：“小产权房治理与《土地管理法修改》”，载《中国土地科学》2010年第5期。

[7] 丁凯：“评集体建设用地入市：国土部的努力与制度障碍”，载《经济观察报》 2005年 10月 15日 。

[8] 参见国办发[1999]39号。

[9] 建设部《关于购买新建商品房的风险提示》中指出：“四、城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前，有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，用于安置本集体经济组织成员，但在安置过程中，擅自扩大销售对象，以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”，均不符合法律规定，不受法律保护。”参见http://www.gov.cn/gzdt/2007-06/21/content_655673.htm， 2011-9-1 .

[10] 阳雪雅：“城乡二元土地利用制度下的房屋流转思考―以小产权房为中心”，载《长白学刊》2008年第6期。

[11] 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

[12] 参见刘茂林、杨翼飞：“‘小产权房’”的缘起、问题及其解决”，载《河南社会科学》2008年第5期。

[13]《宪法》第10条第3款：“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给

予补偿。”

《物权法》第42条1、2款：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

[14] 陶美珍：“‘小产权房’问题及对策思考”，载《南京社会科学》2008年第9期。

[15] 陶美珍：“‘小产权房’问题及对策思考”，载《南京社会科学》2008年第9期。

[16] 参见于毅：“标本兼治: 论小产权房问题的解决路径”，载《农村经济》2009年第12期。

[17] 刘茂林、杨翼飞：“‘小产权房’”的缘起、问题及其解决”，载《河南社会科学》2008年第5期。

[18] 参见宋志红：“小产权房治理与《土地管理法修改》”，载《中国土地科学》2010年第5期。