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农民土地产权资本化经营实现的法律保障
2008-09-25 00:00:00 本文共阅读:[]


摘要:[HTK]在市场经济背景下,农民土地产权保护的核心是重构土地财产权与土地行政权、国家征地权的关系,使之真正成为农民自主支配的资产和经营资本,通过“产权-资本”循环与增值均衡机制实现农业发展、农民增收、耕地保护与建设用地供给的协调与可持续发展。依据农民土地产权资本化经营的要求,国家建设征地补偿制度的创新思路是按照土地资本替代原则确定补偿标准。国家支持农民土地经营增值政策的可选方案就是在实现农民土地私人投入收益内部化的基础上逐步向超产权的收入均衡支持过渡。\;

关键词:[HTK]农民土地产权〓〓资本化经营〓〓超经济强制〓〓征地补偿〓〓资本替代[HT][CDS45][KH*2/3]

一、前言

“土地是一切生产和一切存在的源泉。”�①我国自1998年提出实行世界上最严格的耕地保护制度以来,农民土地流失的势头并没有得到有效遏制,新世纪之初更是出现了遍及各地的“圈地”潮,由此产生了大量的失地农民,其中很多农户的生活水平因此而下降。耕地的过度流失也使得原本十分紧张的人地关系的矛盾愈加突出,迅速逼近《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的期末最低耕地保有量维持在18亿亩的“红线”。农村土地问题涉及非农建设用地与耕地保护、国家征地与农民土地权利保护等复杂关系。在市场经济背景下,农村土地问题的核心是什么?能否找到从根本上解决农村土地问题的出路?所有这些问题都在拷问农村土地法律制度。笔者认为,土地制度与社会经济关系和政治制度相适应是正确回答这些问题的基本前提。纵观历史,在封建专制制度下,土地是权力资本,维护土地上的超经济强制是整个土地制度的核心;在新中国的计划经济时期,在农村土地公有公营和行政主导的双重背景下,土地行政管理制度必然充当主角;在社会主义市场经济体制建立后,农村土地作为最重要的经济要素,按照效益最大化原则配置土地产权进而配置土地资源成为市场机制顺畅运行的基本条件,土地财产制度也理所当然地取代土地管理制度成为整个土地制度的主导。问题恰恰在于,我国现行农村土地制度滞后于社会经济关系的发展,农村土地上的行政权力过度膨胀而农民的土地财产权利贫困。有学者指出,市场化运作的土地关系及地产市场的调整,“不能因袭过去那种过于依赖行政管理机制的模式,而应当建立以土地民事权利为重心的法律调整机制”。�②说到征地补偿制度,更有论者一针见血地指出:“现行征地制度的最大弊端就是‘我卖你的地我可以赚钱’。”�③\;

因此,只有建构以保护农民土地财产权利为重心的、国家土地财产权利与国家建设征地权、政府土地行政管理权相协调的法律调整机制,使农民的土地资产成为农民的经营资本,才能为农民带来价值增值。上述主张反映在土地制度建设上,就是要通过财产权利保护制度将农村公共物品投入与私人物品投入区分开来,保证农民私人投入私人受益;反映在国家建设征地补偿上,就是要依法确认农民土地的资本属性,变现行的财产取得补偿为资本替代补偿。唯有如此,耕地保护、农业发展、农民增收、建设用地供给才可能获得协调和可持续发展。\;

[BT3]二、农民土地产权资本化经营:法律内涵及经济意义\;

(一)法律内涵:农民土地经营产生的增值\;

《牛津法律大辞典》将产权界定为财产所有权,认为产权“亦称财产所有权,是指存在于任何客体之中或之上的完全权利,它包括占有权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利”。�④美国学者施瓦茨认为:“产权不仅是指人们对有形物的所有权,同时还包括人们有权决定行使市场投票方式的权利、行使特许权、履行契约的权利以及专利和著作权。”�⑤由此不难看出,产权作为主体的财产权利,其客体既包括有形物,也包括智力成果等 “无形物”。在有形物作为权利客体的范围内,产权等同于物权。只是在产权经济学家看来,物权侧重于界定静态的财产权利,属于法权范畴;而产权则是产权经济学广泛采用的概念,侧重于界定动态的财产权利在经济领域的价值与运用,属于建立在法权基础之上的从事经济活动的权利。�⑥与上述产权定义相对应,所谓土地产权,就是主体以其土地财产为对象从事经济活动的权利。笔者在此使用土地产权的概念,用意不在于考察产权与物权的区别,而在于强调本文研究的侧重点在于对农民在土地上从事经济活动权利的保护。\;

关于资本和资本化的讨论,基于不同的角度,学者们持不同的观点。马克思指出:“资本是商品,资本是货币。但是实际上,价值在这里已经成为一个过程的主体,在这个过程中,它不断地交替采取货币形式和商品形式,改变着自己的量,作为剩余价值同作为价值的自身分出来,自行增殖着。”�⑦亚当・斯密则认为资本就是生产要素本身,资本积累是财富增长的主要源泉,资本积累的大小是经济增长率高低的关键,资本有两种用途:“(1)资本可用来生产、制造和购买物品,然后卖出去以取得利润……(2)资本可以用来改良土地,购买有用的机器和工具,或用来置备无须易主或无须进一步交流即可提供利润的东西”。�⑧萨缪尔森也认为:“资本一词通常被用来表示一般的资本品。资本是另一种生产要素。资本品和初级生产要素的不同之处在于:前者是一种入量,同时又是经济社会的出量。”�⑨制度经济学家们也注意到了资产与资本的差别。例如,科斯就指出:“生产要素通常被认为是商人所购买和使用的一件实物(一亩地、一吨化肥),而不是进行某些活动的权利。我们可能会说一个人拥有一块土地并把它作为生产要素使用,但是,土地所有者实际拥有的是进行某些行动的权利。”�⑩上述论述尽管观点不尽相同,但我们还是能够找出其中的共性:资本在生产领域不仅表现为生产要素,而且能够创造增值。不过在马克思那里,资本同时还代表一种权利,即占有剩余价值的权利;科斯也间接地承认资本背后藏着一个所有者,是所有者的行为权利;而在亚当・斯密和萨缪尔森那里,资产就是资本,它们的社会属性消失了。笔者在此所关注的,正是资产成为资本所应具备的权利状态。\;

何谓土地产权资本化经营?许多研究者都是从资本权利化经营出发对之作出界定的。陈志武认为:“资本更多是‘东西’的‘产权证’, 土地的‘产权证’就最重要,‘产权证’的流动性使土地权成为资本,以资本的形式让土地所承载的财富赚更多钱。”��B11�周其仁也认为:“资本是构成未来收入流的资产……资产的自用权利一旦可以有偿放弃和让渡,资产所有者就拥有一个未来的收入来源。这时,‘资产’就转为‘资本’。”��B12�此外,还有学者认为:“所谓农地资本化是指农村土地资源作为资本来经营,即产权拥有者将土地用来出租、合作或者作为股份进行投资以获取一定经济报酬的行为。”��B13�这些表述中的“资本”在本质意义上与马克思有关资本是带来剩余价值的论断是一致的,只是上述观点侧重于将资本化经营看作一种经营方式,即与资产经营相对应的一种具有流动性的股权化经营方式,而且资产能够被“资本化经营”的前提是必须具备完善的产权保护,是主体能够“垄断”的资产。没有这个前提,资产就不能为主体带来利润,“资本”也就无从谈起。因此,产权的“垄断性”对于资本化经营具有根本性的意义。现代法治国家大多将这一前提作为其经济发展的既定条件,因而未将资本化看成一种权利状态,而只是将其作为一种资产经营运作方式罢了。我国采用“拿来主义”,将资产、资本、资本化经营的概念移植入我国,是把复杂的深层次问题简单化和肤浅化了。就目前我国而言,建立起让农村土地成为农民经营资本的土地产权制度,恰恰是农民土地产权资本化经营的本质所在。至于以此为基础的具有流动性的股权化经营则只是权利主体的一种自主经营行为的选择。因此,这里关于农民土地产权资本化经营的定义,是以农民对于土地的权利状态为出发点的。所谓农民土地产权资本化经营,就是农民以集体土地资产作为资本进行经营获得增值的权利。\;

要使农村土地成为农民的经营资本,必须明确以下几点:(1)农民集体土地具有“私有”属性。我国实行社会主义公有制,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)都对此作了明确规定。尽管国家所有与集体所有都属于社会主义公有,但两者存在明显差别:国有指的是国家代表全民所有;而农民集体所有则指的是集体内部的公有,相对于集体外部,则指的是某个集体的“私有”。如果我们不承认包括集体土地所有权和农民土地承包经营权在内的土地产权的这种“私有”属性,也就等于否认了农民土地产权的商品性,即否认市场经济在农村土地资源配置领域的存在,因为“只有独立的互补依赖的私人劳动的产品,才作为商品互相对立”。��B14�(2)农民的商事主体地位为法律所确认。市场经济体制下社会财富的增长是市场主体创造的。随着农村市场化的进程,“农民”的内涵已发生了质的飞跃。农民不再只是一种身份,也不再是简单的与工人相对应的职业定位,而是从事农业经营的农村市场主体。尽管农业与工商业存在诸多差异,但是农民及农户的主体地位已经得到法律的认可。例如,《民法通则》第27条明确规定了农户的市场经济的主体地位,第28条明确了对农户合法权益的法律保护。(3)土地产权是农民的经营资本。生产要素和生产出来的产品要成为商品必须以经营者拥有现代意义的产权也就是经营资本为前提,土地产权是农民进行商品生产的主要经营资本。对农民而言,土地产权作为资本投入经营的程度越高,其财富增值的能力也就越强。农户作为经营土地产权资本的“资本家”与其他资本经营者一样,土地产权只是他们经营获利的手段。\;

(二)经济意义:“产权―资本”循环与增值均衡机制\;

市场经济条件下的财富增长可以看成是产权普遍增值的过程,是私人产权增值与社会物质财富增长的统一。基于市场规则的农村土地产权制度安排,农民土地产权资本化经营权的有效保护应同时满足以下两个方面的要求:\;

1.资本循环增值过程的一般规律。资本循环过程以及由此引起的社会资本扩大再生产建立了资本扩张与财富增值的无限链条。马克思关于资本循环和扩大再生产实现条件的理论揭示了资本增值过程的一般规律:(1)资本循环规律。在市场经济条件下,产权是资本的源泉。资本是可以自行增值的价值,“既然它生出剩余价值的运动是它自身的运动,它的增殖也就是自行增殖。它所以获得创造价值的奇能,是因为它是价值”。��B15�同时,作为资本,其价值必须沿着循环运行的轨迹,即资本家运用货币资本购买生产资料和劳动力,在生产过程中把两者结合起来,生产出超过资本投入的商品,经过市场销售取得大于预付货币资本的价值额。这一过程恰好构成了资本的一次循环,资本周而复始地不断循环过程就构成了持续的社会再生产。(2)资本扩大再生产均衡规律。资本扩大再生产,是指在资本规模不断扩大的条件下进行的再生产。要实现扩大再生产,不仅必须有剩余价值的生产,而且还必须将一部分剩余价值追加为新的资本。无论是从追加生产资料的角度还是从追加生活资料的角度,实现社会资本扩大再生产均衡的前提都是剩余价值必须达到这样的水平:除满足资本家消费之外还有额外的盈余,并且这些盈余能够投入到再生产过程中去。马克思认为:“生产的扩大,要取决于剩余价值到追加资本的转化,也就是要取决于作为生产基础的资本的扩大。”��B16\;

虽然在马克思描述的资本扩大再生产均衡中,我们无法直接看到产权的位置,但正如前文所述,在马克思的定义里,资本的实质就是资本家的资产权利,是他获取剩余价值的权利,只要资本家不能将全部的剩余价值据为己有,他就不能实现扩大再生产的无限循环。因此,我们有理由将上述扩大再生产的循环机制称为“产权―资本”循环与增值均衡机制,产权在这个循环机制中的作用是使它和由它经营出来的剩余价值能够全部为资本家所垄断。\;

2.农民土地产权资本化经营同样适用“产权―资本”循环与增值均衡机制。资本是市场经济中的最高统治者。因此,如果我们把目光从资本家的身上转向整个社会,就有理由相信,全社会的经营资本就是资本家个人资本的集合,资本家扩大再生产的均衡条件就是社会资本扩大再生产的均衡条件,就是社会经济持续发展的均衡条件。\;

社会主义市场经济并未改变市场经济的一般规律。我们虽然能剥夺资本家手中的资本,能剥夺资本家剥夺他人剩余价值的权利,但我们无法消灭资本。农村土地资产为农民集体所享有,实质上也就成了他们的经营资本,为他们通过自身劳动增值资本创造了条件。农业经济的持续增长可以看成是亿万农民以土地资本经营为主的资本增值的普遍化过程。因此,我们没有理由限制亿万农民成为这样的农业“资本家”。恰恰相反,现代农业需要通过法律将农民手中的土地资产塑造成土地资本。事实上,农民的土地经营不是以剥夺他人的剩余价值为前提的,那么他们的剩余从何而来?实际上这种剩余的创造并不困难:一方面农民的剩余劳动不再被别人剥夺;另一方面,农民投入的增加和劳动生产率的提高为他们增加剩余提供了可能。虽然在马克思关于“资本”的定义下,这种资本增值过程并不属于严格意义的资本循环,但它却构成了农业增长与农民增收的宏观与微观条件。\;

[BT3]三、农民土地产权资本化经营实现的法律要求:超经济强制的破除\;

在法律意义上,产权作为一种法律赋予的利益,实质上反映了一种社会关系,一种权利(权力)配置状态,包括产权之间的关系即产权界定问题,也包括产权与政权的关系即私权与公权、财产权利与政治权力的关系。其中财产权利与政治权力的关系最为关键,因为它是国家与公民之间关系的权利(权力)配置。从宪法意义上来说,产权是对国家权力的一种约束,“宪法基本权利之规定,是完全针对国家而发,基本权利条款的本身,就富有纯粹针对国家之性质,而非针对人民性质”。��B17\;

(一)权利制衡权力:破除农民土地产权上的超经济强制\;

超经济强制(super-economic power,又译为“经济外强制”、“非经济强制”),是马克思在分析封建地租时使用的一个术语。奴隶制社会和封建制社会的财产权利是处于政治权力控制之下的,反映在法律关系上,政治权力与财产权利的关系是统治与服从的关系。在这种背景下的财产关系只是政治的附属物,“一切私人领域都有政治性质,或者都是政治领域……在中世纪,政治制度就是私有财产的制度,但这只是因为私有财产的制度就是政治制度。”��B18�而“在这些条件下,要能够为名义上的地主从小农身上榨取剩余劳动,就只有通过超经济的强制,而不管这种强制是采取什么样的形式”。��B19\;

超经济强制与侵夺财产权利,是旧中国权力与权利结构最突出的特征。中国封建王朝建构的是一种天下为私的统治。明末清初学者黄宗羲就曾经一针见血地指出,这种专制集权政治的君主“以天下之利尽归于己,以天下之害尽归于人……使天下之人不敢自私,不敢自利,以我之大私为天下之大公”。��B20�马克思也曾指出包括中国在内的亚洲地区不存在现代意义的土地所有权:“在这里,主权就是在全国范围内集中的土地所有权。但因此那时也没有私有土地的所有权,虽然存在着对土地的私人的和共同的占有权和使用权。”��B21�超经济强制对于经济增长的影响是多方面的,其中最明显的消极影响表现为权力成为资本参与产权的分配过程,破坏了“产权-资本”循环的运行与增值均衡机制。中国社会发展的历史车轮曾长期徘徊在现代市场经济的大门之外。对于造成这种现象的原因,超经济强制对生产力与生产方式的阻滞能够为其提供有力的解释:“传统的官僚贵族统治集团……吞噬了新技术和经济发展的作用”,政府垄断与对工商业的限制“剥夺了中国商人成为无约束的企业家的机会,使经济失去了自由发展的可能性。”��B22\;

新中国的建立,彻底摧毁了封建等级特权,但行政权力对农民土地财产权利的剥夺并未随之走进历史。有资料显示,在计划经济时期,国家为优先发展重工业,通过工农产品剪刀差的形式剥夺的农民收入在5 100亿元人民币以上。��B23�“据国土资源部保守估计,1987-2001年,全国非农建设占用耕地3 300万亩,近七成是政府行政方式征占土地,如果每亩地的最终使用价格为10万元,农民分得10%,那么近20年来,农民最少丧失3.3万亿元的土地增值收益。”��B24�实行农村土地家庭承包经营责任制以来,农民的土地经营权得到了初步实现,农民土地产权资本化经营保护的矛盾逐步聚焦在农民土地财产权利与国家权力的关系上。根除遗留其中的超经济强制,按照市场经济和与之相适应的现代产权制度的要求,构建农民土地财产权利制衡国家土地权力的新型关系已成为实现农民土地产权资本化经营的现实任务。\;

(二)土地产权的新生态:农民土地产权的垄断性与国家的义务\;

马克思在分析资本主义土地产权时指出:“土地所有权的前提是,一些人垄断一定量的土地,把它作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域。”��B25�实际上,只要市场经济作为基本的经济体制存在,土地权利的这种“垄断性”就是客观存在的,这也是资本化经营土地的核心。我们现实面临的主要矛盾不是限制这种“垄断”,而是要依靠财产保护的阳光雨露把这种“垄断”培育成农民真正的经营资本。笔者认为,按照这个要求,应当对农民土地产权保护制度作如下创新:\;

1�明确农民土地财产权利与国家财产权利的平等,两者受法律的平等保护。《物权法》第3条第3款明确规定:“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”该法第4条进一步规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”《物权法》将私人物权置于与国家物权的同等地位,给予两者平等保护的做法,是我国公民财产权利保护法律制度建设的重大进展。但是,在土地产权上国家权利高于集体权利的观念却是根深蒂固的,将条文变为人们的观念并尽快付诸实践是一项艰巨的任务。\;

2明确农民土地产权的外部“私有”属性下的私权利性质。产权的价值是一种经济利益,不能带来利益的产权对主体非但没有价值而且可能成为负担。农民集体土地的经营权既然属于农民,且作为农民的经营资本,那么生产和经营商品就是农民唯一的职能,在农民私人的土地产权上不负有供给公共物品的义务。因此,应当明确规定国家是农村生态环境、资源保护以及社会保障等公共物品的供给主体:一方面由国家将农民植树造林、兴修水利等公益性建设作为商品购买过来,再免费提供给社会;另一方面,将农村土地承担的社会保障职能转移为政府职能,让土地产权在农民手里成为彻头彻尾的经营性资产。\;

3�对征地进行公平补偿。法律明确规定国家建设征地应给予农民以公平甚至优惠补偿,并保证补偿的资本能够替代农民被征收的土地资本,为农民带来同样的资本增值。\;

[BT3]四、农民土地产权资本化经营在征地补偿制度中的实现方式:资本替代\;

(一)现行公益建设征地补偿机制中土地产权安排缺陷的法理学分析\;

20余年来,尽管我国的征地补偿标准有了大幅度提高,但本质上仍然是国家定价。因此,公益建设征地补偿机制中的缺陷集中表现为征地补偿价值低于被征用土地的实际价值,没有实现公平补偿。这具体表现为以下几个方面:(1)基于按照被征用土地的“原用途”给予补偿这一标准,与第二、第三产业相比,被征用前用于农业用途的土地产出效益明显偏低,导致补偿标准低于土地实际价值,补偿增长低于建设用地的市场价格增长;(2)征地补偿价格由政府而非市场确定,农民作为土地产权所有人的主体地位没有得到承认;(3)征地和征地补偿标准的确定都具有强制性,农民只能被动接受国家的事先决定,而无谈判协商的权利。\;

从产权变动角度探讨现行公益建设征地补偿机制的得失,还应明确以下几点:\;

1.国家征地权应当是国家对土地市场的控制权而不是国家对农民土地产权的剥夺权。国家征地行为具有双重性:一方面作为国家对土地市场进行控制的行为,它属于国家经济调控职能,具有强制性;另一方面,作为国家从公民手中取得财产的行为,它属于财产取得亦即产权变动。征地这种财产取得方式以公民拥有土地的合法产权为前提,不同于违法财产的没收;它不是针对全体公民强制调节国民收入的行为,因而既不能强制征地,也不能无偿征地。国家征地权并不是一种超经济权力,“市场经济对于财产权利制度的产权首要要求,便是要求作为市场交易运动内容的产权必须是单纯或纯粹经济性质的权利,必须是可交易的法权,而不能是超经济性质的特权”。��B26�现代法治国家对因公益目的使用私产有严格的条件限制并对公平补偿作了明确规定,如1789年法国《人权宣言》第17条、1919年德国《魏玛宪法》第153条的规定。国家行政机关为公益目的征用农民土地时,国家赋予其公共利益代表者的资格,以权力主体的身份行使公共管理权力。虽然在这种土地公共权力与土地产权的关系中应当恪守公共权力优先的原则,但这并不意味着农民集体只能被动地接受地权变动。因此,因公益用地征用所具有的行政强制性只能止于征不征、征多少以及在何时、何处征,而不能及于征地补偿。作为国家取得财产的一种方式,国家征地应当遵循产权交易的一般原则,实行等价交换,给予农民公平补偿。目前,许多地方所暴露出的依靠国家权力以低于正常价格强制征地的问题,实质上就是将征地行为中的国家对土地市场控制权的行使与国家取得土地财产的产权交易行为相互混淆,既剥夺了作为农村土地产权交易对方――农民――的主体地位,又因低价征地埋下了地方政府与农民利益纷争的祸根。\;

2.承担土地公益职能的义务主体应当是国家而不是被征地的农民。近些年来,“公益”成了一些地方政府廉价获取农民土地冠冕堂皇的理由,似乎被征地农民理应为公共利益作出牺牲。事实上,“公益”不能成为国家享受低于市场价格的理由。这里因为:一方面承担公益职能的是国家而不是被征地的农民,作为行使公共权力的组织,向社会提供包括公益建设用地在内的公共产品是国家的法定义务。土地归农民集体所有意味着作为所有者的农民集体对土地产权的特殊利益。对于国家和其他主体而言,集体产权是私人产权,集体土地只能承担集体组织内部的公益职能而非国家公益职能,将国家承担的公共产品供给职能直接转嫁给被征地的农民是对公益职能主体认识的错位。另一方面,虽然国家行使公益职能是以公民和社会组织承担国家义务为基础的,但公民承担国家义务的形式和途径却是法定的并且是以全体公民为义务主体的,如《宪法》规定的公民依法纳税的义务、依法服兵役的义务,等等。剥夺少数被征地农民的合法土地权益以满足其他所有公民的利益于法于理都说不通。\;

3.公益征地补偿价格应当高于而不是低于市场价格。既然农民不是公益用地的义务主体,那么就没有理由让农民为公益建设用地承担费用,征地时就应当允许农民获得与商业征地同样的土地补偿价格,否则就有悖价值补偿原则。不仅如此,按照市场经济国家通行的做法,即使在补偿数额上作出具有统一性的硬性规定,也仍应以充分甚至优惠补偿为原则。这是因为在公共利益大于私人利益的一般假设下,土地的公益使用能比私人使用创造更大的社会价值,征地补偿的实质就是土地价值补偿。另外,公益征地毕竟带有某种强制性,作为补偿,给予被征地农民以超过市场价格的优惠价格,还能大大减少由于农民抵制情绪带来的征地成本。农村土地因市场生产方式的发展而取得“纯粹经济的形式”之后,土地财富与其他物质财富一样,都是作为生产要素出现在市场上的。失地绝非导致农民贫困的根本原因。在市场经济条件下土地产权作为农民的经营资本如果能够实现公平补偿甚至优惠补偿,被征地农民在土地产权变动中得到与失去土地相等的乃至更大的替代产权(价值),失地农民就不会因此而致贫,公益建设征地的运行机制也才算进入了良性轨道。\;

(二)基于资本替代原理的国家建设征地补偿制度的创新\;

以往国家建设征地补偿制度的根本性缺陷在于只是将土地看成静态的财产,而没有认识到土地对于农民更为本质的意义――他们的商品经营资本,“没有把农民的土地当成可以增值的财产”。��B27�土地产权作为农民的经营资本,要求建设征地的补偿是一种替代资本,保证农民以另一种资本经营方式继续同样的循环增值过程;土地产权作为农民的经营资本,属于农民的经营垄断权利,农民在其土地上有权经营农业,在农地转用时也有权经营工商业,即土地增值包括农民在土地上经营农业与工商业所产生的增值。\;

基于资本替代原理,我们可以采用以下两种方式来确定征地补偿的数量基准:\;

1.依据因征地而造成的农民土地资本经营损失确定征地补偿的标准。在征地之前,农民经营土地资本的过程与一般的资本经营增值过程没有质的区别,只有经营对象与内容的差别。土地资本的经营需要土地投入、劳动投入和货币资本投入。按照征地补偿必须达到等量资本替代等量资本的标准,我们可以先具体计算出征地给农民带来的资本损失,将所有损失累计起来就是应补偿的价格,这种计算方法即所谓的累计计算方法。这种计算方法是以农民仍然经营农业为基准的,其中的损失包括以下几类:(1)土地要素的损失。土地作为农民的生产资料,是价值增值的基础,被征占后给农民带来的是“一个未来的收入来源”的损失。土地要素的损失可以通过土地年收益(地租)水平与年利息率之比计算出来。(2)土地自身价值增值的损失。在土地作为农业用地和工业用地时有不同的地价增值计算方式。马克思明确指出的“土地价格……有上涨的趋势”��B28�结论已经被实践所印证。这种损失也可以通过地租的增长计算出来。(3)农民失去经营农业机会的劳动力资本损失。土地给农民提供了就业场所,也培育了农民的农业职业技能。失去土地,农民原有的农业技能价值在职业转换中几乎变得一文不值,因而也造成人力资本的损失。而在对人力资本进行计算时“是用它的产量而不是用它的成本来计算”的。��B29�失地农民为顺利适应新职业的要求,必须付出相应的职业培训费用。人力资本损失可以通过一定的职业技术培训所需的费用计算出来。(4)农民从事新职业的失业风险损失。相对于从事第二、第三产业而言,农民在自己经营的土地上的就业风险系数最小。转移就业不仅要求农民具备新的职业技能,同时也给农民带来较大的职业风险,农民的受教育程度、私人储蓄水平以及以此为基础的投资能力等使他们在非农就业市场竞争中处于更加不利的地位。而农民劳动力资本经营与增值的循环链条一旦断裂,就会陷入另一种可怕的循环:失业―收入水平下降―劳动力资本再生产能力降低―低水平就业―失业。因此,失业风险损失是征地补偿必须考虑的因素。(5)农民养老保障的损失。农民在自己经营的土地上,可以劳作到70岁甚至更大年龄。失去土地后,他们非农就业的年龄只能达到50-55岁。在目前社会养老保障体系尚未真正建立起来的背景下,农民失地即意味失去养老保障。(6)其他损失,包括房屋、其他附属建筑物或构筑物拆迁损失、青苗损失等。\;

需要说明的是,将征地给农民土地产权带来的损失归结为以上六个方面的依据是物权法定原则。上述六个方面中,前两项属于所有权损失补偿;中间三项属于与用益物权相联系的资本经营权损失;最后一项为它项损失。由于界定损失的前提是土地的农业用途,因此前两项并不可能包含因征地给农民造成的全部产权损失,但也不存在重复计算的问题。不过,如果按建设用地价值补偿,前两项则包含了资本经营权的全部损失因而无需另外计算。\;

2.依据因征地而带来的农民土地资本增值确定征地补偿的标准。征地使耕地由农用地转为非农用地,地价因此大幅度上升。按照“涨价归农”原则,凡是属于土地转用带来的增值都应当归农民所有。这样,因征地而带来的农民土地资本增值就可以由建设用地土地出让价格扣除各种土地价值以外的涨价因素而获得,这种计算方法就是所谓的扣除计算方法。这些扣除因素包括:(1)政府配套建设城市公共设施如道路、照明、供水、供电、供暖等设施的投入。尽管这些投入属于公益性支出,但其纯粹是为土地转用增加的,因此应该扣除。(2)政府为失地农民提供就业培训的部分费用。虽然自主的产权交易是等价交易,农民职业技能损失在土地出让价格中已经得到补偿,政府没有额外承担补偿私人自主交易损失的义务,但是职业培训作为准公共产品,政府还是应当适当地承担一部分。\;

前一种补偿标准虽然从土地资本经营损失出发,增加了必要的补偿项目,但由此计算出的最终补偿额仍然可能低于市场化的补偿。与现行的征地补偿标准相比,其进步意义在于:明确了补偿标准的产权依据,为从根本上解决征地补偿问题提出了“一揽子”的可行方案,将有效避免被征地农民“失地致贫”和一系列隐性矛盾。尽管如此,其仍不属于完全土地产权保护的补偿方式。后一种补偿标准则是完全市场化的标准,直接补偿了因征地造成的农民土地产权损失,是彻底破除政府超经济强制的补偿标准。笔者之所以仍然将前一种补偿标准作为选择方案之一,是因为它可以作为一种过渡性的补偿措施,基于操作上的考虑仍可以适用。\;

[BT3]五、余论:不同目标下支农制度的安排\;

(一)以农民土地产权保护为目标

农民土地产权以及土地经营投资的私人性质,决定了土地产权保护的最低目标是破除所有强加于土地产权之上的超经济强制,保证农民围绕土地产权的经营性投资收益不产生任何外部经济效果,完全归私人所有。循着这一目标具体分析,农民的土地等固定资本投资中有的纯属公益性投入构成公共物品投入,如乡村道路建设、生态性植树造林等;有的则兼有公益性投入,如农田基本建设、农村水利建设、经济林及薪炭林栽植培育、无公害技术采用等。农民的变动资本投资中也有一部分兼有公益投资性质,可以认为是准公益性投入,如农民职业技能培训、农民养老保险等。上述由农民投资的纯公益性投入无疑应当由政府全部承担,而准公益性投入则应当由政府按比例承担。如果政府承担了这两部分投入,农民就可以将这两部分支出再投入到扩大再生产中,其意义不仅仅在于使得农民收入增加,更在于使农村土地产权真正成为农民的经营资本,使农民由村民转变为经营土地等要素的农业“资本家”。\;

(二)以逐步缩小农民与城镇居民收入差距为目标

有统计结果显示,2000年全国农民人均纯收入为2 253.4元,2006年为 3 587元,年均增长速度为8.11%2006年全国城镇居民人均可支配收入为11 759元,与2000相比年均增长10.5% 同期的城镇居民人均年收入增长率较农村高2.4%2006年城乡居民人均收入之比为13.03��B30�这种巨大的收入差距不仅背离了社会公平的价值目标,而且直接影响了经济结构的均衡与农业的长远发展。因此,在长期支持农业的政策选择上,应当将目标放在逐步缩小农民与城镇居民的收入差距上,给予农民以超过产权价值的支持,即在国家承担农村公益投入与准公益投入的基础上,进一步实施额外支持以增加农民收入。这种支持的依据已经不能再停留在产权意义上了,而是产权基础上的收入均衡支持。这种支持在数量上的具体要求是:保证农民在经营中实现的人均纯收入的增长速度高于城镇居民人均可支配收入的增长,农民人均纯收入水平逐步接近城镇居民的人均可支配收入水平并最终实现两者一致。\;

 

[HT6H]注释:[HTSS]\;

B16�《马克思恩格斯选集》第2卷,人民出版社1972年版, 109页,第65页。\;

②王卫国:《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社1997年版,第2页。\;

③陈锡文:《中国农村的五大问题》,载王景新:《现代化进程中的农地制度及其利益格局重构》,中国经济出版社2004年版,“序言”第1页。\;

④[英]戴维・M.沃克:《牛津法律大辞典》,邓正来等译,光明日报出版社1989年版,第29页。\;

⑤转引自刘伟、李风圣:《产权通论》,北京出版社1998年版,第12页。\;

⑥参见黄少安:《产权经济学导论》,山东人民出版社1997年,第71页。\;

B14��B15�马克思:《资本论》第1卷,人民出版社1975年版,第176页,第55页,第176页。\;

⑧[英]亚当・斯密:《国民财富的性质和原因的研究》(上卷),郭大力、王亚南译,商务印书馆1972年版,第254-255页。\;

⑨[美]保罗・A.萨缪尔森等主编:《经济学》,高鸿业等译,中国发展出版社1992年版,第88\;

CoaseR.H.The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, Vol.3 (October 1960), p.41.\;

B11�陈志武:《资本化的奥秘》,  《经济观察报》2007616 日。\;

B12�周其仁:《放弃农地的代价》,《21世纪经济评论》2001831日。\;

B13�胡亦琴:《农地资本化经营与政府规制研究》,《农业经济问题》2006年第1期。\;

B17�陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社2001年版,第288页。\;

B18��B21��B25��B28�马克思:《资本论》第3卷,人民出版社1975年版,第891页,第891页,第695页,第703页。\;

B19�《马克思、恩格斯全集》第l卷,人民出版社1956年版,第284页。\;

B20�转引自杨鹤皋、刘新主编:《中国法律思想史资料选编》,法律出版社1982年版,第654页。\;

 

B22�[美]斯塔夫里诺斯:《全球通史》,吴向婴、梁赤民译,上海社会科学院出版社1999年版,第437页。\;

B23�参见牛若峰:《中国的“三农”问题――回顾与展望》,中国社会科学出版社2004年版,第41页。\;

B24�甘存智:《土地管理制度纵横谈》,《中国土地》2004年第8期。\;

B26�刘伟、李风圣:《产权通论》,北京出版社1998年版,第100页。

B27�韩俊、高富平:《物权法原论》,中国法制出版社2001年版,第304页。\;

B29�[美]西奥多・舒尔茨:《论人力资本投资》,吴朱华等译,北京经济学院出版社1990年版,第9页。\;

B30�参见国家统计局:《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》,http://WWW.stats.gov.cn/gjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20070227-402387821.htm��

 

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