摘要:从政治高度上认识农村土地流转问题，不仅是当前深化农村体制改革的实践需要，也是全面落实“三农”政策的基本要求。对农村土地流转进行政治学分析，探究农村土地流转过程中蕴含的政治与法律信息，明确农村土地流转对于政治发展、利益整合、政治合法性的政治价值，并以此为基础，完善相关政策与法律制度，对于我国深化农村改革具有重大的政治意义。

关键词:农村土地流转; 政治学分析; 农村改革

 

土地问题是当前新农村建设中的重要问题之一，也是“三农”问题的核心因素，解决好农村土地的使用与流转，不仅是当前深化农村经济改革的实践需要，也是优化农村资源配置，推动农村经济发展的重要举措。当前，对于农村土地流转问题的分析，主要局限于法学和经济学领域，从政治学角度对其进行系统深入的分析并不多见。 

    一、政治学视野中的农村土地流转问题

从政治高度上认识农村土地流转问题，不仅是当前深化农村体制改革的政治需要，也是全面落实“三农”政策的基本要求。应当说，农村土地流转所蕴含的“人地关系问题”、“统合问题”、“两权分离问题”、“土地流转与农村现代化问题”等，都是十分重要的政治学命题，需要我们认真对待。从政治学上说，它关涉的是村民民主权力在解决上述问题时是否真正实现，及如何通过政策和法律实现对村民民主权力、基层政权和村民自治组织三者之间的权力分配与利益调整，实现农村的村治和谐与社会稳定。

目前，我国农村土地流转在实践中仍然存在着一些现实问题，这些问题包括:

(一) 农村土地流转所涉及的权力关系尚未理顺

虽然目前有关法律上规定享有土地流转权利的主体只能是承包方，而受让方也只能是有农业经营能力的承包农户或者依法有权从事农业生产经营的组织和个人。但是在土地流转实践中，常常存在着集体经济组织或者基层政权组织“越俎代庖”、侵害承包经营权利主体及村民对集体土地所享有的民主与自治的权力。从79本质上说，是没有很好厘清基层政权、自治组织与自治主体之间权力关系的表现。应当说在农村土地流转法律关系中，其权力( 权利) 主体只能是享有承包经营权和土地经营权的承包农户，不能是其他任何组织和个人，包括对农村土地享有土地管理权力的基层政府组织和享有所有权的农村集体经济组织也不享有对土地的流转权。法律禁止任何单位和个人强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地，禁止任何组织和个人对承包方流转土地获得的收益进行侵占、截留和扣缴。同时，基层政府在农村土地承包经营权中定位尚不明确，对承包方流转土地的行政干预多于指导，限制多于引领，在一定程度上影响了土地承包经营权流转的实现。

(二) 农村产业过于单一，非农产业尚未成熟

从影响农村土地流转的现实基础来说，农村目前产业的单一化现状也在一定程度上影响了农村经营的兼业化与规模化，在一定程度上掣肘了农村经济的进一步发展，因为土地流转意味着农村土地经营方式的集约化与规模化，土地向少数经营者集中，建设用地向少数行业集中，这必然会带来“人地关系”再次紧张与崭新矛盾，特别是如果不能对农村富余的劳动力进行合理有效的非农产业安排，势必造成农村贫富分化的加剧和社会不稳定，影响农村发展。从本质上说，这表明农村利益结构的单一性，不能适应社会利益主体及利益需求多元化的现实需要。

(三) 涉及农村土地承包经营权流转的法律制度尚不健全

目前在农村有关土地承包经营权流转的法律制度尚不健全，有关政策仍缺乏系统性和可操作性。虽然目前《土地承包法》、《承包土地流转管理办法》、《物权法》等法律法规对承包土地有一定的法律规定，但对于在土地流转中面临的具体的“土地所有权与承包经营权的两权分离问题”、土地流转中的“统分方式问题”等都缺乏细致而有可操作性的规定。例如新《物权法》对农村土地承包经营权的抵押规定，就缺乏相应的配套机制，缺少有关登记、风险评估、抵押权实现等法律制度与政策标准，实践中难以操作。

(四) 农村尚未形成健全的与土地流转相配套的法治保障机制例如当前在我国城镇居民比较普遍享有的医疗卫生、劳动保险、社会保障等社会保障制度，在农村尚处于起步阶段，还没有在广大农村普遍实行，这使得农民没有恒久的信心与愿望将土地大胆地投入到流转市场中，在一定程度上影响了土地流转的效率。同时，规范的农村土地承包经营权流转市场尚未形成。目前，各地方在土地流转中并未形成统一市场机制，各地方各搞一套，各行其是，效果也千差万别。

二、农村土地流转的政治价值分析

自改革开放以来，我国农村地区土地流转的探索就一直没有停止过，十七届三中全会允许农民以多种形式流转土地承包经营权，这标志着我国城市和农村土地权利的改革进入实质性阶段。大力推动农村土地流转，积极支持各项土地流转的配套改革，在搞活农村经济，调整农村产业结构的基础上，努力培育农村土地流转市场的发展，才能推动“三农”问题的解决。

(一) 土地流转与政治发展

政治发展是我国政治建设的主题之一。一般说来，政治发展涵括了如下一些价值取向: 一是现代政治文化的世俗化进程，即通过有效的教育和传播，使民主、法治、公平、人权、自由等现代政治理念和政治价值得以普及，使其成为所有社会成员特别是政治行为主体的思想基础和行为基础; 二是政治结构与功能的分化、专化与整合以及政府能力的提高，即通过有效的政治设计，建立起职能清晰、结构合理的政治组织，并提高其政治制度化的水平，进而提高政府治理社会的能力; 三是民众政治参与的普遍性和有效性，即在人民主权原则的支配下，以规范的选举制度作为政治录用的基本准则，使合法选民能够通过选举等规范的渠道，实现对政府以及政策的直接或间接的影响与控制。可以看到，政治发展包含了诸如政治原则、政治结构、政治文化、政治生活等多个层面及多个领域的文明和进步，但是其核心的问题，应该是政治的80民主化进程以及由此带来的政治民主化程度。由此，甚至有学者提出了政治发展规划的一些具体的目标和时间表。［1］

在土地流转问题上，有三个方面的问题与政治发展存在着基本的事实关联和逻辑关联。一是由于农村集体土地所有权性质所决定的农民集体对其享有的土地所有权，和农民以个体方式对土地享有的经营权，以及土地承包权行使时是否以民主方式实现的问题。目前，绝大多数土地流转都是以个体进行为主，就是由承包经营者个体进行，而不是通过集体讨论、民主协商的方式，这对于局部和个别的土地流转是十分有效的方式，因为这一方式成本低、运行快，但对于城市化进程加剧后，集体土地大面积被流转使用，特别是农村建设用地的集体出让，则缺乏相应的制度保障。对于后者，民主机制就显得尤为重要了。农村建设用地的大面积流转，必须也有必要引入民主机制，这一方面是“村民自治”的法律要求，另一方面也是现代民主政治向农村基层自治渗透的结果，它体现了农民在土地问题上实际具有的和应当具有的主体地位。二是在土地流转过程中，政治结构与功能的分化、专化和政府能力的提高，即通过对农村土地流转进行有效的制度设计，建立起权责明晰、权力运行结构合理的土地流转管理机制，并建立相关的政治组织和社会组织，改善政府职能，提高土地管理者、服务者，特别是基层土地管理者和服务者的治理与服务水平，提升政府治理社会的基本能力; 三是在土地流转过程中增强民众参与的普遍性、有效性。土地流转涉及流转决策、流转方向、流转主体、流转方式、拆迁与补偿、流转程序等一系列问题，其中关键是处理好广大民众( 特别是农民) 对土地流转全过程的有效参与，使那些与土地流转存在密切关系的民众的正当利益在土地流转过程中得到充分的维护与保障。

(二) 土地流转与利益整合

在土地流转中，涉及的利益问题是复杂而多层次的，在土地流转的政策决策与执行过程中，必须对各种纷繁复杂的利益进行整合，实现农村土地效用的最大化。

第一，从土地流转所涉及的主体来说，存在着土地所有者利益、土地经营者利益、土地流转的受让者利益、土地流转的社会利益、制度利益。对不同土地流转利益主体进行利益整合，首先应当考虑多方利益的最大化，就是实现“多方共赢”。在土地流转的政治决策、执行和利益分配过程中，政府应当成为制度利益的有效维护者，在于相关社会利益、个体利益的整合过程中，要正确处理国家、社会、个人三者的利益关系。在土地流转过程中，最重要的是不得以牺牲土地的制度利益来实现少数土地商业利用者的利益和土地经营者的利益，或者相反。应当在土地流转的政策决策和执行过程中尽可能考虑各方利益的最大化，实现多方共赢。做到这一点，一是要以“三个有利于”作为最高标准，使土地流转有利于农村生产发展与生产力水平的提高; 有利于农村社会生活条件的改善和人民生活水平的提高; 有利于农村经济实力的整体提升。二是要以土地流转的法律规定为准绳，在土地流转中做到“四不”，即不违法违规，不搞“暗箱操作”，不搞权钱交易，不搞“一窝风”。三是要充分考虑涉地农民的合法利益和合法需求，使涉地农民“转地”而不失利益，“转地”而不转权利，并可以通过流转而改善自身的生活境遇和生活水平。

第二，从土地流转所涉及的受益结构来说，存在着土地流转的单方受益结构和双方受益结构。一般说来，土地流转的单方受益结构，指的是在土地流转关系中，只有提供土地的一方或者只有接受土地的受让方的利益得以实现的状况。在土地流转中，这种方式往往以土地经营权的划拨、强制拍卖、继承等方式表现出来，其得以形成和维持的原因主要是外部的社会要求和压力。在当前有关土地流转的政策和法律所要求而结成的单方受益结构关系中，土地流转方式非常有限，要么是国家强制权力强行干预的结果，如土地划拨和强制拍卖，要么是在土地经营者内部，特别是农村土地承包户内部进行，如土地承包经营权的继承。而前者主要是城市土地，而非农村土地。在土地流转的双方受益结构中，一般是土地经营者和土地受让者双方在土地流转中都实现了利益的最大化，这也是土地流转的目标所在。当然，双方受益结构是81比较理想化的利益整合模式，政府在土地流转决策和政策执行时还要考虑多方利益，使双方受益结构也能满足多方利益需求，并与社会发展需求相一致。

第三，从土地流转所涉及的利益的实现周期和范围来说，存在着土地流转的当前利益和长远利益，局部或者地方利益与全局或者整体利益。在土地流转上，应当着眼于国家的有关农村土地政策的长远规划目标，结合国家的土地发展战略，以维护粮食安全为底限，以保护基本农田、耕地，并在合理利用土地、保护生态环境、促进土地效益的最大化的基本方针指引下，尽快实现农村城镇化，改变农村现状，改革农业方式，改善农村生活。

总的说来，政府对于土地流转的利益整合，要坚持三个原则，一是依法流转原则，就是坚持土地流转的依法决策、严格执法、法律保障。二是利益最大化原则，就是在土地流转过程中通过各种合法途径实现各种利益的最大化，使地尽其用，节约土地资源、保护生态环境。三是公平正义原则。就是坚持土地流转中坚持国家土地政策，维护土地经营者的法律地位，保障土地利用与土地经营的合法权益，使土地所有者、经营者、受让者地位平等、交易平等、平等的受法律保护。

(三) 土地流转与政治合法性

土地流转中的政治合法性问题可能是当前土地流转研究中最少受人关注的政治问题之一，然而，这一问题却也可能是最能凸显中国当前政治建设现实的主要问题之一。政府如何在土地流转过程中不失职、不违法、不滥权、不避责，这是土地流转中政府政治决策正当性、政府行为合法性、政治责任应当性的关键所在。

具体说来，一方面，树立土地流转中政府决策正当性的观念，是实现土地流转政治合法性的前提。中国作为农业大国有着数千年的历史，也正因为如此，党中央把“三农”问题提升到今后长时期国家建设和发展的战略高度，都体现了对这一问题的重视。树立土地流转中政治决策正当性的观念，就是要把土地流转置于政府战略高度、提升到政府执政理念的高度上来认识，并把这一观念贯彻到具体的地方行政过程中，结合地方实际进行土地流转决策。

另一方面，坚持执法行为合法、执法程序公开与执法权责一致是实现土地流转过程中政治合法性的关键。政治合法性的直接表现是政府行为的合法性，就是政府行为主要是执法行为的合法性，它包括行为的主体、行为的内容、行为的方式方法程序、行为的责任认定与后果承担都要符合法律规定。在土地流转过程中，土地执法行为包括在土地流转的登记、管理、指导、监督过程不非法干预、不滥用职权、不徇私舞弊，要依法行政、程序透明、责任明确。

再一方面，政治合法性也是政府的应有责任之一，土地流转决策的合法性是政府责任所在。由于目前土地流转的政策法律还比较笼统和原则，这使得地方有关政府部门在土地流转决策中随意性较大，要么对土地流转干预过多，要么听之任之，缺乏监管。在土地流转过程中，相关决策做出前应当考虑行为的正当性与合理性，考虑决策的责任与后果，这样才能为土地流转营造宽松的政策环境和法律环境，使土地流转顺利进行。

三、完善我国农村土地流转的政策及法律机制

总的说来，完善我国农村土地流转的相关政策与法律，要从以下几个方面着手:

(一) 坚持我国现行的土地流转政策，保持土地流转政策的连续性

目前，我国现行土地流转政策相对宽松，各地党政机关对已经出台的土地流转政策应当认真学习，准确把握现行政策的基本精神，结合本地土地现状和经营情况，出台具体的政策，以维护和落实现有政策，保持现有政策的稳定性和连续性。具体说来，各地方应当结合本地实际制定有关《推进农村土地承包经营权流转的意见》。虽然当前少数省市地区已经制定了相关的规章，但大部分地区尚未制定具体的、具有可操作性的政策法规，难以与当前土地流转的大趋势保持一致，不利于农村改革的深化。制定相关的政策和《意见》，就是要从政策和法律形式上确保农村土地流转的有序进行，使土地流转得以长期进行下去。同时，各级地方政府也82应当尽早制定鼓励党员、干部、城镇居民参与土地流转的相关政策，充分调动广大群众的参与热情和积极性，使涉地农民了解政策、热心参与、积极支持，使土地流转成为涉地农民得实惠的便利政策之一。

(二) 明确土地产权归属，完善现行土地流转的民主制度

农村土地改革的深化离不开土地制度的创新，如果没有土地产权制度的科学界定，土地就不能合理流动和有效运转。完善现行的土地流转的民主制度，应充分尊重涉地农民的意愿，确保农民在土地流转中的法律主体地位。农民既是农村土地承包的经营权主体，也是土地流转的流转权主体。在土地承包期内，土地权属关系是明晰的，即农户对承包经营的土地依法享有自主的经营权、收益权和流转权，有权对承包土地进行依法转包、依法出租、出让和其他流转，有权依法获得因流转而获得的利益。农民在土地流转中的主体地位必须得到保护和尊重。但是，在具体的法律实践中，由于土地的集体所有和对每一个具体农民实际上的不明确性和虚无性，作为流转主体的农民搞不清谁流转、向谁流转和如何流转的问题，搞不清流转收益归谁所有等一些法律问题，在一定程度上阻碍了其参与土地流转的主动性和积极性，不利于土地流转的有效开展。因此，在土地流转的相关政策和法律完善过程中，进一步明确界定农村土地产权问题，充分发扬流转民主，特别是明确涉地农民在土地流转上的自主权是尤为必要的。它对于完成农村土地“两权分离”，实现土地利用的权责一致，有着十分重要的实践意义。

(三) 探索多种土地流转方式，建立土地使用权转让的相关法律机制

一是借鉴土地流转先进地区的模式和经验，积极探索多种流转机制。坚持土地所有权性质不变的前提下，按照“自愿、有偿、依法、有序”的原则，在现有的转包、租赁、出让、倒包、置换、入股等模式基础上，因地制宜，结合本地实际，大胆创新，可以通过招标投标、抵押、建立合作组织等方式探索土地流转方式，使土地向种植能手或业主集中，实现土地集约化、规模化经营，最大限度的实现土地资源的优化配置，提高土地的利用效益。

二是建立健全土地使用权流转管理机制。建立土地流转合同管理机制，健全土地流转的档案制度，完善土地流转登记制度，使土地流转工作规范化、程序化。各级党委、政府应加强土地承包经营管理工作的领导，完善农业承包管理机构，切实做好土地承包和土地流转工作，加强对土地用途的监督。业主开发集中成片的集体土地或农户的耕地，必须依法合理使用，不能任意改变用途。同时，业主投资的项目也应有利于保护耕地资源，保护生态环境。

三是建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，保护农民土地流转的收益。以市场为导向，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾，提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本。

此外，也要制定土地流转的法律保障规章，对撂荒土地要制订处罚性规章，确保耕地的产出效益。

(四) 培育土地流转中介组织，完善土地流转的组织机制

目前，“信息不对称”现象已经严重影响了土地流转的进行，主要表现为流转方找不到受让方，受让方也找不到土地转让方，土地流转信息传递途径不畅，渠道单一，主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的介绍获得，造成土地交易的成本过高，谈判困难等问题，使土地资源配置效率低下。因此，地方政府应当从土地流转的实际需求出发，催化农村土地流转服务中介组织的成立，重点是积极培育以县、乡( 镇) 农经部门为主体的非盈利性农村土地流转中介服务组织，充分发挥它们在农村土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用。政府应为其提供必要的政策和法律保障，使其不但为土地流转提供中介信息，也可为土地流转的出让方和受让方提供相关的政策咨询、经验介绍、合同范本，在条件允许的情况下，协助有关部门进行土地流转纠纷的调解或者仲裁，协调土地经营权流转双方矛盾冲突。

同时，政府也可以建立专门的土地流转交易场所，实现政府与社会共同治理的局面，为土地流转主体提供交易方便，其主要职能是，对本83地方的土地流转信息进行收集归档、提供土地流转信息调研、规划、确立土地流转指导价格、办理交割、登记等相关手续。

(五) 健全农村社会保障体制，完善农村土地流转软环境

健全的社会保障制度是深化农村体制改革的重要内容，也是实现城乡一体化发展战略的重要步骤。目前，我国农村的社会保障体系是以土地为基础的保障体系，随着农村土地流转深化，这种社会保障体系日渐显露出一些不足之处，例如缺少相关的社会保险机制、缺乏对失地农民再就业的安排机制等。因此，在农村土地流转过程中，关键是如何使涉地农民在土地流转中有所保障，使转地农民在离土后有安全感和规避市场风险的能力。要尽快建立多层级农村社会保障体系，为土地出让者解决后顾之忧。

完善农村土地流转软环境，主要包括以下三个方面的内容，一要健全农村养老保险制度，确定合理的缴费基数和缴费比例。就是建立最低社会保障体系、商业保险和社会保险体系等。可以有步骤地安排在有条件的地方试行由农村集体经济组织、乡村企业和农民共同负担、国家给予适当补助的养老保险制度。逐步解决农村居民对土地的依赖性，深化农村社保改革，渐次实现农村的各项保障由依靠土地转为依靠社会，把广大农村居民纳入社会安全网之内，使广大农民贫有所依、困有所助、老有所养、病有所医。在此基础上逐步实现城乡社会保障一体化。二要完善农村就业培训软环境，就是要坚持“以培训促就业，以就业促发展”的方针，加强对流转土地后失地农民的再就业培训，扩大免费职业技能培训的范围和对象，拓宽培训渠道，从单纯依赖职业技术学校培训、季节性培训向全社会、全日制培训转变，形成良好的职业培训软环境。三是培育农村劳动力市场软环境，加快农村劳动力转移。建立多形式、多层次、有保障的劳务输出格局和劳动力就业服务体系，进一步拓展农村劳动力转移的空间; 政府应当担负起对劳务输出的农民维权责任，使劳务输出有法律保障; 大力发展农村第二、三次产业和个体私营经济，转移农业劳动力。

此外，完善农村土地流转的政策与法律机制，还应当着力于在城乡土地制度的综合配套改革方面下工夫，比如城乡建设用地使用制度的综合配套改革、农村集体建设用地使用制度和征地制度的综合配套改革、城乡土地制度和户籍制度、住房制度的综合配套改革等。可以先行探索改革集体建设用地使用制度和征地制度，逐步统一城乡建设用地使用制度、统一城乡建设用地市场，促进城乡人口和土地的双向流动。通过城乡建设用地市场和劳动力市场的全面整合，带动农地的流转集中和农村发展。