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不动产统一登记制度思考
2014-03-16 08:56:51 本文共阅读:[]


《物权法》的颁布与实施,特别是第十条规定“国家对不动产实行统一登记制度”,是不动产登记的重要里程碑,从法律上保障了各类不动产产权人的权益,降低了市场交易成本,维护了生产、生活资料的稳定。但《物权法》对统一登记的范围、登记机构和登记办法等具体内容,明确由其他法律、行政法规规定。只有框架没有具体细则的不动产统一登记制度仍是难以实施,从而造成不动产登记混乱,不动产交易安全缺少保障。因此,如何建立统一的不动产登记制度成为当前的焦点。

分权登记存在的问题

空间分散登记,易导致纠纷隐患。《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等法律法规中均有涉及不动产登记的条款,除《城市房地产管理法》涉及不动产之附着物外,其他均为不动产之土地,其中只有《土地管理法》对土地所有权、使用权进行全面登记。如《森林法》仅规定了生长林木的土地产权,而随着林木消失或新增林木土地的出现,产权登记的持续性也就难以保障。土地利用格局原本就是复杂的,尤其在各类用地的边界区域更为复杂,完全划出单纯一种土地的登记管理边界是难以做到的,也就很难厘清登记管理范围。例如,在农牧交错带地区,产生的林牧纠纷则说明了未统一登记的弊端。地下空间建筑产权管理问题,风景名胜区林木与名胜管理产权问题等同样存在着权利争议。

权利信息不完整登记,阻碍城市化进程。我国正处于快速城市化发展阶段,农业现代化是基础,而农业现代化又离不开土地承包经营权流转。据农业部门统计,截至2011 年上半年,全国土地承包经营权流转总面积达 2.07 亿亩,占承包耕地总面积的 16.2%。表明我国土地承包经营权流转数量不高,绝大部分耕地依然是分散经营。从土地产权权能看,依次为所有权、使用权、他项权利,按照主物权与从物权的关系,显然土地承包经营权应该归属于农用地使用权,《森林法》、《草原法》则与之相符规定了林地使用权、草原使用权。仅仅单独登记“使用权”的《农村土地承包法》难以保障土地承包经营权的物权权能,只能作为不动产的他项权利或非不动产物权。显然,承包人从不动产物权角度,更担心流转后便失去了“财产权”。如 2011 年《农家参谋》刊登案例:李某因外出打工,将耕地交给同村集体经济组织成员王某经营,村里认为是他们之间发生了土地承包经营权转让,遂在土地账册上,将上述耕地变更登记归王某经营。所以,统一权利名称、登记机关,避免所有权代表随意调整使用权人,对稳定民心,推动农业现代化、城市化进程是非常必要的。

物权多头登记,增加市场交易成本,降低登记机关的公信力。产权明晰是市场经济建立的基础之一,然而物权多头登记中的登记规则不一致、界址测量精度不同、登记信息不共享等诸多问题,会加大交易成本与风险。例如,由于土地所有权与林地、草地、渔业、风景旅游用地以及土地承包经营权的不同登记机关,可能所有权存在纠纷的土地上会颁发农村土地承包经营权证等,使得抵押无效,使抵押权人受到经济损失。同样,不同的不动产错位登记、登记瑕疵等,也会给其他不动产登记部门危害,增加过多行政风险,降低行政效率,如给他人造成损害时会相互推诿,赔偿责任难以确认,权利人利益得不到保障。因此,为了体现法律的严肃性和政府部门的威信,必须统一不动产登记管理体制。

对策与建议

统一权利,明确权能。从国内外登记制度看,无论是托伦斯登记制度,还是契约登记制度,自物权与他物权的关系还是需要理顺的。我国按照《物权法》规定设定了所有权、用益物权和担保物权,虽然土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等归为用益物权,但由于他们的使用年期相对比较长,少则 30 年,多则 70 年,甚至有些还可以自动续期,实际上类似于所有权,加之产权的社会化,应该说对于土地设定了所有权与使用权相分离的自物权,而对于定著物则只设定了所有权的自物权。另外《,物权法》规定“耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度”,实际上将耕地、林地、草地、其他农用地的土地使用权归为土地承包经营权。土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等均为界定用途的土地使用权,应该去掉歧视性、计划性的名称,统一产权称谓和权能,登记区分用途,实现用途管制和产权保护。

建立以土地为基础的登记机关。从不动产依存关系看,地上与地下物权是随着城市化、工业化进程的加快,土地的立体化利用而出现的土地权利。相互独立的地上定着物,与土地具有依附关系,组成空间位置相对固定的不动产整体。显然,土地是其他不动产(房屋、林木等定着物)的载体,土地登记也无异是不动产登记的基础。从产权客体空间关系看,林权、草原权、耕地承包经营权在空间上是区域性的、不连续,难以全部覆盖国土空间,而且在交错区域还存在重叠,难以作为统一登记的基础。缺乏土地空间方位数据,则无法体现土地及地上定着物之间的相互关系。因此,以土地为基础的统一登记,不仅能够建立空间上连续的、全覆盖的产籍资料,而且能够避免产权的空间纠纷。

建立统一登记规则。实现不动产统一登记,就要遵循《物权法》中主物权与从物权的分类标准,解决实现不动产统一登记的法律冲突问题,统一不动产物权登记的技术规范,统一权属证书,对各类不动产的权属、界址、面积等进行统一登记。统一不动产登记规则就是要对于登记的申请、文件、受理以及具体登记规则进行统一规定,由法定不动产登记机关制作、颁发具有统一格式、统一编码、统一防伪标识的权属证书,防止权属证书混乱,维护物权交易安全。同时,还应制定统一的产籍调查标准,对界址点勘测精度、产籍图绘制精度、证书附图规格以及权属调查程序等进行统一规定,建议以建立三维空间坐标的产籍图,保障不动产“界址清楚、面积准确”。实行不动产登记人员资格准入制度,推行不动产登记代理制度,保障不动产登记成果的公信力。

建立登记信息化及查询制度。登记信息在尊重产权人隐私权的基础上,按照查询人的权限对其提供相应的产权资料,不仅能够保障不动产交易安全,而且通过公示能够保护不动产权利人的合法权益。建设不动产产籍信息系统和数据库是实现国家和地方不动产登记结果的信息共享和异地查询必要条件,产籍管理信息系统应突破行政辖区界线,构成全国统一的不动产产籍管理信息平台,不仅便于当事人异地查询,有利于不动产交易安全,有效保护不动产权利人的合法财产权,而且可为国家宏观调控和决策提供详实、可靠的不动产产籍基础数据。目前,我国不动产尚未百分之百登记。由于产籍资料缺乏,广大农村地区的不动产发证率更是有限。因此,按照《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》要求,加快农村地籍(包括所有权与使用权)调查与登记、农村房屋调查与登记,做到农村集体土地确权登记发证全覆盖,不仅是“民心工程”,明晰了农村不动产产权关系,更是建立产籍数据库及信息平台的基础,是推行不动产统一登记的必要保障,对促进我国工业化、城镇化、农业现代化的顺利推进,具有重要的经济、政治和社会意义。

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