欢迎访问中国土地法制研究网
加入收藏 |  设为首页 | 联系我们
站内搜索:
诸子百家

热点时评

更多

当前位置: 首页 >> 理论研究 >> 学术研究 >> 诸子百家 >> 正文

集体林权改革后的农村社区共同体的转型与重建
2014-05-23 14:09:37 本文共阅读:[]


摘要】:现代化、城镇化的时代背景下,农村被裹挟进现代历史进程之中,较为著名的有“村落的终结”和“村落转型论”。这两种立论是从社会中心论的角度,去阐释城镇化背景下的村落的变迁。作者借用“国家-社会”理论,把产权和权力引入分析框架,以林区的农村社区为例,讨论乡村社会如何在国家权力塑造和社会自治惯性下,实现农村社区的重建。文章认为,现代性进村和城镇化背景下,农村社区也能够在国家权力适度下沉的情况下,有效整合农村社区内土地、历史记忆和乡村权威等社会经济资源,实现农村社区共同体的转型与村庄治理秩序的重建,达到农村发展和乡村善治的目的。 

 

关键词】::集体林权制度改革;集体产权;村落共同体 

 

现代社会学的重要奠基者滕尼斯将村庄视为一种共同体――在家族和部落之中或之上形成的由土地决定的复合体,并区别于农业地区和行政区,村庄是这类复合体中最密切的形态①。滕尼斯所指的村庄共同体是“一种个人缺乏独立性和理性选择而靠传统形成的封闭的群体”②,但现实则是伴随着现代性进村,中国农村的实际已经从费孝通所描述的传统“乡土中国”变成了经过国家权力多次嵌入塑造后的“现代中国农村”。一些学者已经注意到了这一变迁过程。李培林注意到了城郊村落裹入城镇化进程的直接后果,他以“伴随产权的重新界定和社会关系网络的重组”的发达地区的村落为研究对象,提出了“村落的终结”的著名论断③,是“村落终结论”的提出者,刘玉照和宋婧等人注意到了未被城市化裹挟进去的传统农村社区,提出了“村落转型论”,前者认为乡村工业化将导致乡村社会从“村落共同体”或“基层市场共同体”自发转变成“基层生产共同体”④,后者认为“以集体经济为基础的村庄公共权威经历了以‘私营化’为表征的蜕变”,作为蜕变结果,村落共同体“从道义型共同体转向利益型共同体”⑤。 

 

村落共同体的研究已经不限于社会学的研究方法和研究旨趣,也进入了政治学研究者的视野。与社会学者不同的是,政治学者更关注因共同体权威基础的解构而造成村庄规则与秩序的消解,关注国家对农村社区的新一轮的整合行动和村庄治理秩序的重建⑥。笔者早在2005年就开始长期跟踪观察集体林权制度改革在乡土社会的实践,集体林权制度改革后,由社区产权意识觉醒而引起的林村社区的转型与重建一直是观察的重点,其对整个新型农村社区建设可能具有一定的借鉴意义和学术价值。 

 

一、集体林地社区产权和农民产权意识的觉醒 

 

2003年开始试点实施、2008年全面推行的新一轮集体林权制度改革被认为是我国农村土地家庭承包经营制度由耕地向林地的拓展与延伸,是农村改革的深化与延续,被赋予再一次解放农村生产力进而促进农村发展的巨大改革预期⑦。其主要内容是明晰所有权、放活经营权;开展林权登记、换发林权证;建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制;深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益权等四个方面的内容,最终目的是通过对林业产权制度的改革,实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”的目标,被认为是“继家庭联产承包责任制后的又一项重大突破”⑧。 

 

集体林权制度改革就是一次产权的重新配置过程。经典产权理论认为,产权有三种类型:资产的使用权利、从资产中获取收益的权利和让渡或出卖一种资产的权利⑨。也就是说,产权是以复数形式出现的,而且产权作为一个整体,可以进行不同的组合和配置。集体林地的产权属性并不例外,上世纪80年代初“林业三定”政策就涉及了林地所有权、林木所有权,以及由此派生而来的集体林地承包经营权等。此次集体林地改革就是分解集体林地的产权属性,其本质在于,保留集体林地的集体林地所有权即其集体所有的产权属性,分离集体林地的经营权、林地附着物即林木所有权等使用权、受益权并向农户转移,是集体林地在集体和家庭之间的重新配置的过程。 

 

这里需要指出一个人们“常识”的误区,也是我们讨论的一个关键概念:集体所有。我们知道,集体林地是集体所有的,但是集体所有指向的是哪个集体?在一些研究林改的文献里“集体”的概念是不明确的,甚至在某些村庄的林改政策实践中也面临着困惑。造成这种困惑的根本原因在于,他们对集体林地集体所有的认识存在误区。我们农村耕地和林地的集体所有制起源于人民公社时期,即“三级所有、队为基础”,生产队成为生产、劳作的基础经济核算单位,生产队范围内的土地,都归生产队所有,生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖⑩。1978年小岗村18位村民的“生死状”并没有突破土地的集体所有性质,1982年1月1日,中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台,标志着家庭联产责任承包制成为农村土地经营制度,并明确指出“土地等基本生产资料公有制是长期不变的”,这项影响深远的改革并没有突破土地生产队所有的性质,只是把土地经营权从生产队中分解到农户。 

 

人民公社解体后,农村的管理体制进入了以乡、民族乡、镇为最基层的行政区域的“乡政村治时期”。从人民公社到乡的转型方式有三:一社一乡制、大区小乡制和大区中乡制,[11]三种模式都将生产队改为了村民小组。在土地产权上,1986年出台的《中华人民共和国土地管理法》对此作了具体规定,明确了土地集体所有性质和经营、管理的三种形式:村民委员会、村民小组、乡镇和村组的集体经济组织[12]。而农村土地管理的事实是,除部分地区外,村小组已经不是独立的经济核算单位[13],特别是税费改革和合村并组等农村管理体制改革之后,行政村的管理单位“村委会”被国家权力建构成农村社会自我管理的单位,村小组已经没有了土地管理的制度外壳。就这样,农村土地的集体所有制指向的“集体”,实际上是一个虚置的单位,仅存在于村民的语言概念之中,在土地管理的具体操作中,村委会填补了因村小组虚置而产生的管理真空,成为农村土地产权的“合法代理”。 

 

具体到集体林地的经营管理实践中,村小组(生产队)和农村集体经济组织的集体林地被村委会代理并在其统管下的经营,其经营主体地位被村委会僭越,村民的承包权、受益权等权益得不到保障。这在历史上造成“林业三定”等政策在地方执行上普遍存在偏差:经营权被村委会或少部分人控制,转让到其他经营实体,政策执行进一步扭曲,集体林被农民称为“乱卖干部林”、“啤酒林”、“接待林”。这也是此次集体林权制度改革的诱因之一。 

 

此次集体林地制度改革是重大的利益调整,在村庄内部引起了广泛的社会动员,集体林地的所有权制度被进一步明晰化了。换句话说,此次集体林地的确权,不仅仅对林地的使用权、经营权、转让权等家庭承包权进行了法律意义上的确权,而且对集体林地的集体所有权也进行了确权。确权所带来的最大的影响就是农民产权意识和社区产权意识的双重觉醒。 

 

首先是农民产权意识的觉醒。如前所述,集体林地的家庭承包权、林地使用权和受益权、林木所有权、林地林木转让权向农户转移。同改革开放初期的土地制度改革一样,林农不仅有了土地的使用权,也有了经营权。集体林权制度改革对此的突破在于“将进一步明晰集体林木所有权和林地使用权,放活经营权,搞活处置权,确保收益权”[14]。这意味着两层含义:第一,家庭对林地有着较为完整的产权,可以完整地享有林地的剩余价值占有权,家庭有较强的激励动机去投资林地,促进林业资源增长和林地经营绩效;第二,在集体林地确权发证后,林地经营有着充足的制度弹性空间,可以在不改变林地用途的前提下,依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件。承包林农的产权意识被完全激活,特别是取消林地流转的限制,为林农自由联合重构林区共同体创造了条件。 

 

其次是社区产权意识的觉醒。在林改政策的顶层设计中,林改是“坚持尊重农民意愿,确保农民的知情权、参与权、决策权”的,表现在林改政策的执行中就是“一村一策、一组一案”。这充分肯定了集体林地所有权的社区指向。特别是在发生林地流转或林地纠纷的村庄中,集体林地的社区产权意识被进一步激活。 

 

以笔者在四川调研的P村为例,P村林地面积共7000多亩,林改前的集体林地即“公山”面积约3430亩。“公山”的产权来源要追溯到1958年。1958年9月该县将乡转建人民公社,土地从农民私有转为人民公社所有;1961年,该公社将土地固定到生产队使用,生产队为基本土地所有者,公社、大队拥有部分所有权,尤其是山林有社有林、队有林之别。1982年,该公社撤社建乡,划分社队,改双红大队为P村并明确划分一、四队山林界限。1983年该村执行“林业三定”政策,除划出“管理山”、公有林而外,其余也全部承包给个人。然而具体实施过程中,P村仅仅将一些零星小块林地划分到户,几乎一半的林地(全村7000余亩)仍然由村委会集体管理。2009年,P村推行集体林权制度改革并分山到户,上表的具体面积就是在此次林改中被重新构图、测量,集体林地的社区产权被部分激活,在产权归属上有了法律保证,在实际管理上,“公山”的管理权仍在村委会手中。但2011年的公山买卖激活了整个社区记忆。 

 

公山买卖主要分为三个阶段进行,前期是整个公山以行政村的名义流转给林业公司,后期则转变为以村民小组的名义流转。第一阶段是村两委的初步尝试阶段。2011年初,村两委干部引进巴中林业开发公司,并试图达成协议:全村集体公益林3000亩卖给林业公司20年,林业公司支付林权流转费60万元。该协议因公司和村委会在转让费的支付形式的分歧和因村务不透明而造成的全村村民反对而流产。反对声中村民并未提及山林流转的具体形式:以村民小组还是蒲村为单位。第二阶段是二队社区产权意识的觉醒。2011年秋,村两委再次酝酿流转“公山”,与年初不同的是,村委会的买卖操作遭到了细节性的变故:二队村民代表首先提出“自己的山林自己卖”,不得已,由村书记、村主任2人、参会社队代表5人在M镇上进行秘密谈判,但被二社社员、时任M镇中心小学校长的陈某撞破,二队在村两委的主导下以社队为单位流转山林的具体过程泄露并被告发。第三阶段是受二队影响,整村各社区的产权意识被完全激活,引起了全村人的大讨论。有一队知情者说“历史上就是那样子,都是祖宗留下来的。我们生产队只有500多亩,二社最多,1500多亩,四社1200多亩。三队本来就没有公山,无山可卖”。最终该村“公山”买卖计划流产了。 

 

可以看出,该村“公山”买卖的全过程其实就是林改后整个社区产权意识觉醒的过程。林改前村民对村委会管理“公山”的无意识到“公山”流转的二队社区产权意识觉醒,直到以燎原之势扩展到整村的“公山”产权大讨论。虽然“公山”的买卖过程中受村两委的干预甚至主导,但通过动员和整合社区资源,特别是有关集体林地产权的大讨论和以社队为单位的上访等集体行动,村民的历史记忆和社区产权意识被激活。 

 

在笔者对各林区的村庄调研中发现,有关集体林地的分山方案或林地经营利益分红等方面的争议屡见不鲜,但大都认同了集体林地的村组所有产权性质,激活了村民对村小组共同体的历史记忆和社区认同。一言以蔽之,林改通过集体林地的股份制改造或集体林地的剥离和均分,厘清了集体林地经营权在村集体与村小组的具体归属。 

 

二、林村社区的重建之路――以林地股份合作社构建林村共同体 

 

笔者在苏北、浙南和河北等地的观察显示,伴随着林农和林村产权意识的双重觉醒,这些地区出现了一批林地股份合作社,并成为林村社区共同体重建的基本单位和推动力量。 

 

这些林地股份合作组织的基本模式如下:农民把自己通过林改得到的林地使用权,在自愿的基础上,入股建立林地股份合作社。合作社通过民主选举成立董事会、理事会、监事会,实行民主管理。经股东大会讨论通过,把合作社林地与企业合作。合作方式主要有以下两种:一是把林地使用权租赁的方式租给企业或能人,所收租金按股分红。二是把林地使用权作价入股或结合农民出资入股与企业合作经营,经营收入按比例分成。 

 

可以看出,区别于一般林地经营合作组织,林地股份合作社有着超越一般意义上经济合作组织的性质。最显著的特征就是林地地租是分成地租而非现金或者实物地租。采取这种形式的地租最大的好处在于把家庭和林农从土地上解放出来的同时,无论林地怎么流转和升值,林农都能够稳定地分享林地规模经营和林木升值带来的经济效益。农民永远是林地的主人,稳定了家庭承包关系,林地的社会保障功能并未随着林地的流转而丧失,反而得到了加强。公平和持续的利益分享能够引起组织成员的组织认同和归属感。 

 

林地股份合作社有着明显的社会边界且兼具开放性特征。共同体的本质特征之一就是基于共同的认同和归属而形成边界清晰的群体。与之相对的是,“随着社会的日益分化及开放,社区和共同体的认同及其边界逐渐模糊甚至瓦解,社区或共同体也将不复存在”���,这是一对根本矛盾。林地股份合作社很好地解决了这对矛盾。林地股份合作社对成员的身份认证的标准是作为股份的林地,集体林改后林地的产权明晰到户了,对共同体边界的认定就不再成为难题。不同于传统村落的共同体,林地股份合作社对其成员和周边农户是开放的,林地股份合作社包容其成员独立性、自主性和理性的成长,在不影响共同体经营效益的条件下,都可以按照其章程自由加入或退出。 

 

在地域上,林地股份合作社和村小组有着相当的地理重合性。林地股份合作社成立的前提条件是林地规模经营的规模效益和因信任产生的低管理成本。 

 

村小组恰恰满足了这两个条件,集体林改唤起了人们对村小组的社区记忆和对林地集体产权的认知。村小组作为一个熟人社会,并不缺乏社会资本,相互信任是村小组共同体的应有之义。但这并不意味着林地股份合作社和村小组完全重合,由于林地股份合作社的开放性,一个林地股份合作社可能会包括多个村小组或不完全包括某一个村小组。这种地理重合性使林地股份合作社以较低的社会成本整合了林村社区,跨越了村小组的社会边界甚至行政村的政治边界,重建了林村共同体,成为林村社会的基本单位。 

 

在管理上林地股份合作社具有去行政化和自主性特征。集体林改后,集体林地实现了村集体与村民的产权分离,明确了集体林地的集体所有指向,也就在行政村内形成了政经分开的管理格局,摆脱了村委会直接的行政控制,林村社区的独立性和自主性增强。林地股份合作社自主管理,引入股份制公司科学管理经验,民主选举产生理事会、监事会等管理机构。重大事项经股东会议通过,将林地入股股份、林木管理、林产品销售、基础设施投入、分红等情况公开接受股东监督。 

 

正是因为林地股份合作社有着以上四点特征,它才能够以林地的规模经营效益和较低的成本管理费用为目标,吸引“分山到户”后的林农加入,以经济利益共享为纽带,重构了林地经营形态;在管理和认同上,超越了村小组甚至行政村的政治社会边界,以经济组织的形态实现了对林村社区的社会整合,重建了林村共同体,成为林区社会的基础单位。 

 

林地股份合作社成为林村社区的基本单位之后,在社区的治理方面实现了与村委会的合作共治。调研发现,林区村委会指导、协调或监督林地股份合作社事务,林地股份合作社会协助完成村委会下派的临时性工作,甚至具体承接乡镇部门依法延伸在农村社区的基本政务服务或村委会的有关公共服务,并按“权随责走、费随事转”的原则,收取相应的工作经费或补贴,形成了乡村社会和谐共治的局面。 

 

三、以林地股份合作社重建林村社会的现实困难与实践意义 

 

当然,林地股份合作社自身建设面临着一些难题。在管理机制上,部分林地股份合作社管理人才缺乏,运行机制不够完善。调研发现,林业股份制合作社管理成员中村干部兼职状况严重,企业管理经验匮乏;合作社的决策机制尚未良性运行,监事会、董事会成员也没有发挥的决策、监督的有效作用;在经营风险的承担上,抗风险能力差;部分林地股份合作社没有遵照“利益共享、风险共担”的股份分配原则,对成员实行保底利润分配,实质上是将风险转嫁给合作社;在金融服务上,缺乏发展资金,产品开发和市场开拓能力不足;在政策配套上,林地股份合作社的工商登记、林木所有权证的发放和林木所有权证的抵押贷款等方面,需要政府进一步放宽。 

 

林地股份合作社在整合林区社会时也面临着一些实践难题。在如何处理好林地股份合作社与村两委关系上,很难实现村两委与林业股份合作社真正意义上的政经分离,村两委与林业股份合作社在组织关系上的调整与转换需要进一步探索;在如何引导社员从林地股份合作社的经济认同向社区认同转化面临难题;将林地股份合作社同社区联系起来,引导人们对林地股份合作社所覆盖社区的支持、信任、认同和归属感的方式方法需要进一步探索。 

 

但这些困难都掩盖不了林地股份合作社在探索以股份合作社的形式整合农村社会方面的启迪意义。它能够在“解放农民”的基础上实现林地的规模经营,集聚资源,吸引要素投入林地;能够由农户经营变法人经营激活经营主体,由分散低效变集约高效,激活林地经营方式;能够将农民、林地、村集体与市场、政策有机结合起来,夯实农村基层社会基础,推进城乡统筹发展;特别在基层社会的治理方面,能够在重塑农民对基层共同体的认同感的同时,增强人们对于国家和社会的认同感,增强国家政权的合法性并促进整个社会的融合。 

 

今年的中央一号文件明确提出,“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营”。林地股份合作社的社区整合模式启迪我们,土地股份合作社是一种在稳定现有土地承包关系和保护农民利益基础上,实现农村土地集约经营的有效方式。既然农村社区建设是我国农村改革开放和经济社会发展的客观要求和必然产物,那么以土地股份合作社为核心的基层社会重建模式对于新型农村社区建设无疑具有前瞻性的实践意义和探索价值。 

 

注释

 

[1][德]费迪南・滕尼斯著,林荣远译:《共同体与社会――纯粹社会学的基本概念》,北京大学出版社2010年版,第61页。 

 

[2][15] 项继权:《中国农村社区及共同体的转型与重建》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2009年第3期。 

 

[3] 李培林:《村落终结的社会逻辑――羊城村的故事》,《江苏社会科学》2004年第1期。 

 

[4] 刘玉照:《村落共同体、基层市场共同体与基层生产共同体――中国乡村社会结构及其变迁》,《社会科学战线》2002年第5期。 

 

[5] 宋婧、杨善华:《经济体制变革与村庄公共权威的蜕变――以苏南某村为案例》,《中国社会科学》2005年6期。 

 

[6] 李钢:《共同体权威视角下的村庄解体与整合》,《湖北社会科学》2009年第11期。 

 

[7] 贺东航、朱冬亮:《集体林权制度改革研究30年回顾》,《林业经济》2010年第5期。 

 

[8] 贺东航、朱冬亮:《关于集体林权制度改革若干重大问题的思考》,《经济社会体制比较》,2009年第2期。 

 

[9][冰]思拉恩・埃格特森著:《新制度经济学》,吴经邦等译,商务印书馆1996年版,第36页。 

 

[10] 一九六二年九月二十七日开始实施的《农村人民公社工作条例修正草案》,第四章第二十条、第二十一条。 

 

[11] 张厚安、白益华:《中国农村基层建制的历史演变》,四川人民出版社1992年版。 

 

[12] 《中华人民共和国土地法》第二章第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。” 

 

[13] 王习明:《川西平原的村社治理》,山东人民出版社2009年版。 

 

[14] 贺东航:《农村林权制度改革与土地制度改革比较》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2009年第2期。 

 

 

关闭

CopyRight©2016 illss.gdufs.edu.cn All Rights reserved. 版权所有:中国土地法制研究网
"本网站为纯公益性学术网站,无任何商业目的。因部分文章源于网络,如有侵权请来邮或来电告知,本站将立即改正"