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农村集体耕地和建设用地确权问题研究―――以吉林省为例
2014-06-18 08:41:45 本文共阅读:[]


     【摘要】:农村集体耕地承包经营权和农村集体建设用地使用权确权登记是当前和今后一个时期农村改革的重中之重。本文根据吉林省的实际,阐述了积极稳步推进农村集体耕地承包经营权和农村集体建设用地使用权确权登记的重大意义和深远影响,并针对实际工作中面临的突出矛盾和问题,提出了深入做好农村集体耕地承包经营权和农村集体建设用地使用权确权登记工作的对策建议。      【关键词】:农村集体耕地;承包经营权; 建设用地; 确权登记土地制度问题历来是治国安邦的头等大事,每当政权建设、改革发展的重要时段,土地制度都必将迎来一次重大而深刻的变革。当前,我国正处在全面建成小康社会进而建成富强民主文明和谐社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的重大历史关头,各项改革都面临着全面深化、重大突破的艰巨任务。土地制度作为新时期各项改革的重中之重再次成为社会关注的焦点、人们议论的热点、创新突破的重点。综合各方面情况看,积极稳步推进农村土地确权登记是新时期土地制度建设最基础、最关键的任务之一。       农村土地确权工作主要包括三个方面内容,即集体耕地、林地、草地、滩涂和建设用地所有权、使用权、承包经营权确权。从吉林省情况看,目前全省农村集体土地所有权确权工作基本结束,为今后的农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权工作奠定了坚实基础,提供了法定依据。        一、积极稳步推进农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权登记的重大意义       党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) 提出了健全城乡发展一体化体制机制,加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制等一系列重大改革举措。积极稳步推进农村土地确权工作,尤其是农村集体耕地和建设用地确权工作对于贯彻落实这些改革举措意义重大、影响深远。        一是农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权登记,有利于加快构建新型农业经营体系。构建新型农业经营体系就是坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新,发展多种形式规模经营。多年实践表明,农村土地流转是创新农业经营体制的基础,农村集体耕地承包经营权确权又是土地流转的基础。长期以来,农村土地流转不快,农业经营体制机制难以创新突破,根本症结在于农村集体耕地没有确权到户。只有把农村集体耕地承包经营确权到户,才能促进农民以承包经营权入股发展农业产业化经营,促进承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,进而加快推进农村土地流转、加快构建新型农业经营体系。        二是农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权登记,有利于赋予农民更多财产权利。新时期赋予和保障农民财产权利主要包括农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,保障农民集体经济组织成员权利; 农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权; 农户宅基地用益物权。当前,农民行使这些权利,最急迫的问题就在于把农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权登记到户,否则农民财产权就无法保障,相关生产经营活动就无法开展,农民财产收入就难以实现。         三是农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权登记,有利于推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。农村集体耕地和农村集体建设用地既是农村的重要生产要素,也是促进城乡要素平等交换和公共资源配置的重要载体。只有农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权到户,才能促进农村集体土地和农村集体建设用地有序流转,进而带动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。        四是农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权登记,有利于完善城镇化健康发展体制机制。城镇化的一个重要任务是推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。从近些年的实际情况看,农民进城除了要考虑城镇住房和社会保障等问题外,关键是担心在城里落户后会不会影响自己的耕地承包经营权和建设用地使用权。受此因素影响,有很多农民宁愿放弃进城落户,也不肯离乡离土。把农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权登记到户,就可以解除农民进城的后顾之忧,促进农民稳定地进城落户和就业。总之,农村集体耕地承包经营权和集体建设用地使用权确权登记与农村各项改革举措密切相关,是推进农村各项改革的重要前提和必要条件,从一定意义讲这也关系到农村各项改革的成败。        二、农村集体耕地和建设用地确权工作面临的主要问题从吉林省情况看,农村集体耕地和建设用地确权登记面临的矛盾和问题异常复杂,主要体现在以下几个方面:       (一) 集体耕地承包经营权问题       第一,多地问题。主要是农户实际耕种面积大于承包合同面积。目前吉林省集体耕地面积有四个数,即第二次土地调查时国土部门掌握的集体耕地面积 9351 万亩,农业部门掌握的播种面积 8697万亩,统计部门认可的耕地面积 8295 万亩,二轮土地承包面积 6000 万亩,农户二轮土地承包面积与实际耕种面积相差很大。造成多地问题的主要原因: 一是在二轮土地承包时,有的地方怕增加土地税费,通过“放绳”将册外地隐藏起来; 二是有的地方未经丈量,而是采取“手指地”的办法发包土地;三是有的地方采取“打折发包”,等级差的以多顶少; 四是有的农户承包后采取“拱地头、镶边接袖”等办法扩大面积; 五是有的农户开垦荒地增加耕种面积。柳河县现有耕地面积 133. 6 万亩,比二轮土地承包面积多出59. 3 万亩,多达80%; 洮南市幸福乡新丰村通过清查土地,共有耕地面积 10800 亩,其中二轮土地承包面积 5400 亩,村组机动地 2400亩,农民开荒 3000 亩,比承包面积多出 55%。       据调查,多地问题在全省带有普遍性,涉及面很广,农户间占有规模相差悬殊。这次耕地确权对多地问题如何处理,上下普遍关注,农民群众更为关心,如果解决不好将会引发更多的新矛盾。一方面,耕地少的农户情绪激烈、意见很大,要求解决耕地占有不均问题; 另一方面,耕地多的农户由于多年投资投劳很大,不愿放弃多占耕地。具体情况千差万别,原因复杂,解决的难度非常大。        第二,无地和少地问题。一是有承包经营权未获得承包地问题。二轮土地承包时,由于多种原因,造成一部分农户未获得承包地,比如当时户在人不在的、在乡镇和村办企业工作的、学校代课教师、婚出婚入户口未随迁的等。这类问题涉及的农民多年上访不断,以往各地采取“候地”的办法缓解矛盾。耕地确权后承包关系长久不变,无地和少地农户感到“候地”无望,尤其是对多占耕地的农户通过确权长久拥有心理更不平衡,必将进一步激化要地矛盾。二是城镇周边地区无地户比重大,历史积淀的矛盾更多。有的存在虚拟合同问题( 如有的地方二轮土地承包时实行承包权和经营权分离,持有承包权的农户不经营土地,经营土地的农户与集体签订了虚拟承包合同) ,有的存在征地补偿不到位问题,有的存在征占地过期未用问题等。如果确权工作处理不好也容易使矛盾进一步激化。三是因水毁、泥石流等自然灾害导致承包地减少的问题。这部分农民逐渐增多,也需要妥善解决。        第三,机动地问题。前两轮土地承包时,根据有关规定,吉林省村级集体机动地最高限不超过5% 。现在,有的村减少了,有的村增加了。减少的原因主要是用于农田基本建设、村屯绿化、公益事业设施建设、新增人口补地等。增加的机动地主要来源是村集体( 原生产大队) 直接经营的畜牧场、农场、果园等,此前没有记入机动地; 家庭承包前后集体开垦的荒地; 收回农户的承包地。按规定,机动地应在村内公开发包,承包期不超过 5 年。但是,有的地方负责机动地发包的村干部暗箱操作、以权谋私,群众意见很大。机动地确权涉及的问题很复杂,留不留机动地、留多少合适、多出的怎么处理都非常棘手,需要认真研究解决。       第四,其他问题。一是国有森工企业林中村的耕地承包经营权问题。国有森工企业林区范围内的林中村的耕地是国有的,多年来一直由村集体发包给农民,现在地方无法给林中村农民确权颁证,需要与国家有关部门协商处理。如果处理不好将会引发农民群体上访。二是村干部仗权承包问题。有的村干部利用职务之便多包地、多占地,农民意见很大,要求收回重新发包。三是有的县乡干部和公职人员在农村无偿占有、低价承包、开垦集体荒地,也有的地方土政策鼓励到农村经营占地等。无论什么情况都是与民争地,对此农民意见很大。          (二) 集体建设用地使用权确权问题       《吉林省土地登记条例》规定农村宅基地户均为 330 平方米、城郊 270 平方米,目前全省户均使用面积 1031 平方米,是法定面积的 3 倍多,远远超出法定面积。十八届三中全会《决定》明确规定赋予农民更多的财产权利,保障农民宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,这将有力激发农民对宅基地的热情。宅基地如何确权、确权后超出的面积是否具有用益物权也是需要深入研究的问题。        另外,目前全省集体土地所有权登记颁证工作虽然基本完成,但少部分没有确权到位的遗留问题存在很大争议,解决起来难度很大。据国土部门统计,争议的土地有 3. 9 万宗,面积为 2515 万亩,分别占应完成确权总量的 15. 7% 和 10. 9%。主要存在两方面问题: 一是集体与国有之间的争议,面积约 1962 万亩,占争议土地的 78%,主要分布在吉林、白山、延边等林区。二是集体与集体土地之间的争议,面积为 500 万亩,占争议土地的 20%。权属争议产生的原因是,家庭承包前集体经济组织在国有林场的宜林地开荒耕种,家庭承包时作为集体耕地发包给农户; 家庭承包后有的国有林场在宜林的集体土地上造林,国有林场主张所有权; 也有的是农户在国有林地和草地上开荒种地,集体组织主张所有权。集体土地、所有权确权遗留问题时间久远、情况复杂、矛盾突出。历史上这类问题纠纷不断,一直没有得到妥善解决。多年来都是通过维持现状缓解矛盾。现在通过确权,必然打破原有维持现状的局面,多年积累的矛盾也会暴露出来,如果处理不当,极易引发群体上访,甚至冲突。        三、农村集体耕地和建设用地确权工作的几点建议        (一) 高度重视,切实加强组织领导        当前,应在深入学习宣传落实中央《决定》精神的过程中,把土地确权工作作为重点突出出来,提高认识,统一思想,加大工作力度,积极有效推进。从基层反映的情况看,对于农村集体耕地和建设用地确权登记普遍存在“三怕”: 一是在领导层面,由于这项工作情况复杂、难度较大,怕搞不好控制不了局面,影响社会稳定; 二是在基层干部层面,担心土地确权暴露自己不该承包的土地,怕群众不答应; 三是在农民群众层面,有些农民实际耕种的土地超出承包面积,怕确权后被收回。因此,提高认识、统一思想、消除顾虑是当前和今后一个时期有效推进土地确权工作的重要任务,将伴随工作的始终,必须坚持不懈、一以贯之地抓好。同时,考虑到土地确权工作的重要性、复杂性和艰巨性,必须切实加强组织领导,形成工作合力。因此,中央应成立农村土地确权登记工作领导小组,责成农口部门牵头负责、相关部门密切配合,统筹协调、高位推进,及时有效地解决工作的重大问题。       (二) 积极稳妥,认真制定指导意见       农村土地确权工作任务艰巨、涉及面广、情况千差万别、问题十分复杂,有些矛盾非常尖锐。这项工作决不能各取所需、单兵突进,更不能放任自流、各自为政,必须全盘统筹、协调推进。因此,中央应在调查研究的基础上,制定一个明确、清晰、有力、具有针对性和操作性的指导意见,保证各地土地确权工作在一些重大问题和原则问题上不走弯路、防止跑偏。       (三) 把握大局,科学确定工作原则        根据以往的经验和土地确权工作面临的新情况新问题,做好这项工作应当注重把握以下五条原则: 一是尊重历史,正视现实。就是要把稳定二轮土地承包关系作为土地确权工作的重要基础,这样既体现了《决定》关于土地承包关系保持长久不变的精神,也体现了土地政策的连续性和稳定性。实际上,稳定土地承包关系也就稳定了做好土地确权工作的大头,这一点非常重要。二是规范有序,公开透明。就是要严格按照《决定》精神,调整完善有关政策法规,科学制定指导性意见。要尊重绝大多数农民群众的意见,把群众满意不满意、赞成不赞成作为土地确权工作的出发点和落脚点,确保确权工作规范有序、公开公平公正,经得起历史检验。三是区别情况,分类指导。就是要充分考虑各地的实际情况,有针对性地突出解决主要矛盾和问题,具体问题区别对待,不搞一刀切。共性问题,中央统一制定政策; 个案问题,由地方政府提出政策意见,提交中央有关部门审核同意后实施。四是先行试点,稳步推进。各地区地域情况不同,地貌类型不一,耕地数量质量也不一样,历史和现实的土地       矛盾问题交织在一起,确权工作面临的问题更有明显差别。必须通过试点摸清底数、梳理问题、分析原因、研究对策、探索路子、积累经验、指导工作。建议以省份为单位,选择不同类型、具有代表性的地方进行分层级、分区域先行试点,制定工作方案,拿出政策措施,积累工作经验。在此基础上逐步推开,确保确权工作有计划、按程序、有条不紊、积极稳妥推进。五是综合施策,统筹协调。农村土地确权工作涉及到方方面面,不仅要认真解决好确权本身遇到的矛盾,而且还要研究和破解相关领域的配套改革。实际上,土地确权工作是完善土地制度、推进城乡一体化进程的关键环节,必然引发相关领域的相关政策、法律法规与之适应。比如建立城乡统一的建设用地市场、土地流转规模经营、农村人口转移、城镇化和新农村建设、农村金融服务、完善土地承包关系、惠农政策落实等。因此,做好土地确权工作必须搞好相关配套改革,做到统筹协调、相互促进、相得益彰,使改革激发的活力得到充分释放。此外,还要加快修订《农村土地承包法》等相关法律法规。 

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