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在地”与“不在地”土地权益的博弈
2014-12-10 10:11:09 本文共阅读:[]


《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》强调,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。此条规定是户籍改革的一大亮点,作出如此明确要求后,辛辛苦苦争得一点发展机会的进城“农民”是否可以避免“净身出户”,关键还是在于农民“三权”能否随时随地得到切实保障。

破解城乡二元结构,推进城镇化和城乡协调发展,重在人地关系的均衡配置。在人地比例非均衡而又相对开放的条件下,城乡生产率和劳动报酬的差异,加上社会经济发展的力量,共同牵引着农民和农家孩子走出农村,到具有相对吸引力的城里世界去,这一过程现在还在进行中。

由此,农村土地产权关系呈现了“在地”与“不在地”两种类型,根据土地权利人与土地的相对距离关系,土地权益可以分为“在地”土地权益和“不在地”土地权益。在村庄居住并拥有的土地权益为“在地”权益,“不在地”权益主要是指,居住、生活或工作地与其应拥有的土地权益不在同一处所的情形(同一处所一般以村庄为限)。

因农民进城,农民子女在城市就学就业,农村子女外嫁等原因,“不在地”土地权益所占份额越来越大。但是“不在地”土地权益,常常受到不良观念的影响,得不到有效保护,甚至被随意剥夺。

“不在地”土地权益的保护程度是检验农地确权强度的重要指标。三十多年来农村土地改革的艰难进程表明,强化“不在地”土地权益的保护,需要摆脱不适时宜的观念影响,冲破狭隘的利益束缚,从想当然的理论思维回到现实世界,按照产权保护的基本逻辑,进一步深化农地确权改革。

观念革新需先行

首先在观念上需要澄清认识,处理好两大关系。一是身份权与财产权的分离关系。从这方面也可领略户籍改革的真谛和土地改革的要点。长期以来农村身份权(成员权)与财产权纠结不清,这种混杂状况,与传统社会习惯并非一致,旧时农村社会虽然很重视血缘和宗族关系,重视契约精神同样可圈可点,除宗族公地外,农村田地房屋等土地财产方面还是突出以契约方式确立到户到人。现在令人困扰的成员权问题源自计划时期的集体权利观,是那个时代的遗产,主要与我国特有的户籍制度相关联。如果将成员权与财产权继续混在一起,因成员数量的增减,土地价值的增减,土地配置也必然长期处在动态调整之中,农村基本的经济生活将会成为“子子孙孙无穷尽也”的非稳定状态。

随着市场化改革的深入,经济上的集体权利观与个人权利观在农村社会中也必然形成明显冲突。隔三差五的调整分配土地,现实操作中也会带来很多矛盾和复杂性。一些地方已经进城的人,为了保证原有农村房产被征后得到足够的补偿,想尽千方百计将户口转回农村,一些地方农民为了拆迁后多分房产,不断上演“眼见他家结婚了、眼见他家生孩了、眼见他家离婚了”的闹剧, 这些无奈之举和理性狂涌现象正是现行户籍制度下身份权和财产权混合的结果。另外,农村集体收益分配权,也应该是以土地权益的权重或其他相关权益的股份确定,而不应该以村庄所谓成员权确定。

二是分享公共产品的权利与个人财产权的兼容关系。现代社会个人完备的权利束中,公共产品分享权与个人土地财产权,是两种重要而并行不悖的权利,也是“桥归桥、路归路”的问题,不能因为拥有其中一种而剥夺另一种权利。公共产品的分享权具有均等化同质性特点,合法的个人财产权享受法律均等性保护,现实中个人之间的财产权利可能有较大差异,但这不是随意剥夺的理由,因财产权导致的过高收入差距问题,可以通过税收等其他制度安排加以调节。

农村中的留守农民不乏“羡慕嫉妒恨”的狭隘小农意识,他们认为“不在地”权利人进城当了“工人”,享受到城市相应待遇,就不应该拥有农村地产。一些对“不在地”土地权益觊觎已久的农民,用所谓村庄范围的公共表决机制,以“多数人暴政”的方式决定土地财产配置。因为农村的这种逆淘汰机制,即使得来全不费功夫就再次实现“耕者有其田”,也不能保证“耕者有其能”,从长期看更不能保证“耕者有其权”和“耕者有其效”。总之,个人土地财产权与公民的一般社会权益是兼容并存的关系,在农村土地确权中要突出强调这一点。

确权改革要做牢

除观念革新外,更重要的是要将土地确权改革做实做牢,确保“不在地”土地权益的保护。这次确权要做到“确实权、颁铁证”,将宅基地使用权和农村土地承包关系长久不变的政策具体化。在确权中,也要厘清两种集体概念。财产权是一个经济法相关的概念,在经济领域集体组织一般是以私人产权为基础合作而成的,缺乏私人产权基础的集体组织必然带有明显的政治性,集体所有权作为一个整体概念应该属于公权范畴,而公权范围的事务与公共治理机制相关,所以现在村民委员会民主选举、民主管理和民主监督的实际效果与农民土地权益的保护高度相联,现实中村民自治效果不高,农民土地权益的保护自然高不起来,一人一票的政治表决权难以有效保障一人一份的土地权益。在现行制度框架下,为了弥补农村土地产权关系中的缺陷,初始权利关系确定后,政府和农村村级集体组织要转变角色,从直接的土地权益控制身份中积极退出,做农民土地权益保护者的表率,一步到位解决所谓的授权问题。

当然土地确权有许多细致的工作要做,护权本身就是动态确权的后续部分,这方面政府的责任很大。一是政府和农村集体不能再随意侵害农民土地权益,侵害农村土地权益的相关责任人要受到严厉的惩治。二是对于农村土地权益的民间侵害行为,也要通过相对独立的司法保护机制加以遏制。不管农民进城与否,不管权利人如何流动,在适度有限合理的用途管制下,权利人有自由处置土地的权利。

我国农村土地确权在形式上是按家户制度到位的,现在城市女孩美其名曰“招商银行”,农村外嫁女也总戴着“泼出去水”的名分,其实这些都是对女性歧视的表现,都是对女孩在家庭财产继承上的不尊重。涉及农村外嫁女的土地确权,就须突破传统性别歧视,在农村子女外嫁时进行必要的分割交易,以解决外嫁女“不在地”土地权益的保护问题。

去除杞人之忧

一些学者曾经认为,给予农民充分的土地权益无异于侵害农民利益,现在他们的这种忧虑升级为,确保进城农民的土地权益就是侵害留守农民的利益。

他们还担心,“不在地”权利人不能直接耕种田地,认为会导致土地抛荒浪费等,其实土地只要存在,特别是没有被污染,就不存在根本性浪费的问题。确实,农民举家外迁,一年半载不会彻底处置农村地产。待到安稳脚根,农地增值时,他们可能会作一次性交易处理。除此之外,他们也会有临时的处置方法,有偿或无偿让渡兼而有之,有时甚至还要请人守屋,这是农村旧有的习惯。“不在地”权利人往往都会对土地有所交待,其他人大可不必担心外出户如何处置土地。“不在地”权利人保护土地最好的方式是交易,关键在于政府能否成为客观公正的保护者。

更为静止僵化的逻辑认为,土地权益如果充分到户到人,天下就会大乱。他们总是认为,因为农民种田,才给予农村土地使用权,除此之外,无所谓其他权益。他们不知道,农村土地的稀缺性,迟早会导致农村土地的价值不断升发出来,在面对已经计价的资源时,他们想到的只是根据土地使用者的需要分配土地使用权的办法,显然不是万全之策,只是一个不断累积矛盾的馊主意。这种在所谓集体成员范围内,以调整分配代替权利人之间交易的方式配置农村土地,既不助于效率提升,更有损于公正公平。

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