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土地政策、农会组织与台湾农村发展
2008-01-12 15:31:03 本文共阅读:[]


  20049151015,应台湾政治大学社会学系刘雅灵教授的邀请,我对台湾作了为期1个月的访问和考察。此次台湾之行,我的一个主要目的就是想了解台湾农村是如何成功地实现了从传统社会向现代社会的转型。迄今为止,台湾农村居民收入已经达到了城乡居民收入的70%,即城乡收入为1.421,农村基本上实现了电气化(普及电话、电视等),每个农民家庭至少拥有一辆小汽车,村村通汽车,百分之百的农村道路已经硬化,95%以上村民接受了初中以上教育,农业已经实现商业化和产业化。据台湾的有关学者介绍,实际上到上世纪80年代,台湾农村已经达到了这样的发展水平。相比较而言,大陆农村发展要赶上台湾农村的发展水平,还有相当长的路要走,城乡差别已经达到了61,农民收入处于低水平状态,农业还没有实现商业化和产业化,基本上还属于小农形态。实际上,上世纪50年代,台湾农村的发展水平还不如大陆农村,但是经历了20多年的时间,台湾农村的发展水平远远超过了大陆农村。如果避开政治问题不谈外,那么台湾农村的发展历程有哪些因素值得大陆农村在今后的发展中可以借用呢?这是我最为关心的一个问题。  

 

尽管这是我第三次访问台湾,但是,由于前两次时间比较短以及随团参访等原因,没有机会深入到台湾农村社会进行调查,而这次在台湾政治大学社会学系老师和学生的周详安排和陪同下,我得以深入台湾农村,对台湾农民的生活和生产有了切身的感受和相当程度的认识。我先后到了桃园县芦竹乡,台湾苗栗县西湖乡和铜锣乡,台中县田尾乡、溪湖乡和石冈乡,云林县北港镇,嘉义县阿里山,彰化县秀水乡等地,采访了当地的一些农会干部和农民,并有几个晚上住在农民家,与农民有过促漆长聊;与此同时,我还拜访了台中市农会和台湾省农会;去台北大学社会学系、台湾中兴大学农业经济学院、台湾财团法人农村经济发展基金会、台湾中国文化大学等单位,请教台湾的农学、农村经济和社会学专家。当然,这样的调查和拜访都还是初步的,不能说我对台湾的农村发展已经有非常深刻的认识,但是这并不妨碍我将已有的初步认识写出来,与大家一同来讨论,目的在于如何借鉴台湾农村发展的一些经验教训,为大陆的农村社会经济发展提供一些参照性知识。  

 

我不能说台湾农村就不存在发展问题了,但不可否的是台湾农村的发展已经取得了相当的成功。那么,这成功的背后有着什么的力量在起作用呢?通过短期的实地考察和拜访,我的一个最明显的感受是,好政策配以有效的组织,是台湾农村得以实现发展和转型的主要原因。具体地说,土地政策和农会组织对台湾农村发展有着至关重要的作用。实际上改革开放以来大陆农村的发展也说明了好政策和有效组织的重要性。这里分别对土地政策、农会组织与台湾农村发展的关系,做深入的阐述和分析。    

 

一、土地政策的调整对农业的发展有着重要的影响

 

在中国大陆,农村联产承包责任制促进上世纪80年代初农业的发展,已为世人所公认,不但在短短的三年内解决了大部分农民的温饱问题,而且促使1985年大陆实现了从粮食进口国向出口国的转变(尽管这仅仅是短暂的转变,很快就出现回潮,仍然是粮食进口国)。而联产承包责任制改革的一个核心内容就是国家调整了农村土地政策,使农民获得了土地使用权。同样,40年代末和50年代初台湾采取“三七五减租,公地放领,实施耕者有其田”等新的土地政策,对台湾农村在随后年代出现的快速发展,起到了巨大的推动作用,以至于促进了台湾的工业化、城市化和现代化的发展。  

 

40年代末50年代初,国民党败退台湾后,开始反思其失败的原因。经过痛苦反思后,他们发现,他们失败的一个重要原因是没能在大陆实现孙中山先生提出的“耕者有其田”的民生主义精神,而这一精神恰恰被共产党所继承和发扬,在农村实现了土地改革,从而赢得了占人口最大多数的农民,也就奠定了打赢内战的重要基础。当然,对40年代末国民党为什么会在台湾实践在大陆时候没有去做的农村土地改革政策,台湾学术界有不同的解释:一种解释是国民党在大陆的时候与地主阶层有着千丝万缕的利益关系,不敢得罪他们,但是台湾在光复前处于日本殖民统治,光复后到50年代初,国民党还没有来得及与地主建立利益联盟,而且由于国民党是一个外来政权,他们害怕地方派系对其政权的挑战,所以,国民党推进土地改革,不但没有利益负担,而且还可以削弱以地主为主要力量的地方派系,达到一石双鸟的效果,何乐不为呢!按李承嘉的观点,台湾土地改革成功的原因有四:土地改革乃世界潮流;出于防堵中共的进攻;二二八事件对台湾的震慑作用,以及初来乍到国民党在土地占有体系中不拥有既得利益。(李承嘉,1998)另一种解释认为,国民党内部长期以来对于土地改革也有不同甚至相对立的看法,有人极力反对土地改革,有人强力主张土地改革,所以土地改革的成功并不在于它是一个外来政权以及与土地占有体系有没有利益牵涉,而是因为主张改革的人在政治博弈过程中占据上风,从而会有台湾的土地改革实践,主要依据是土地改革者并不是不考虑小地主的一些利益诉求,实际上在政策安排上已经考量到照顾小地主利益的问题。(黄树仁)  

 

台湾土地改革的具体实施时间为1945年到1953年,历时了8年时间,主要内容有三七五减租、公地放领和实施耕者有其田。所谓三七五减租,就是降低农地租金,减租幅度达37.5%,旨在减轻佃农的农业生产负担,降低地主对佃农的剥削程度。公地放领,指国民政府将从日本人手中收回的公共农地,向少地或无地的农民发放。最后的一个政策是实施耕者有其田,具体地说,这一政策规定,地主出租农地的数量不得超过其所有土地的10%,而超出10%的出租农地由政府强行收购,然后廉价地出售给需要农地的农民,与此同时,政府也出售部分已经发放给农民的公地,原则上规定谁领受到的公地,他就有优先购买权。  经过这样的改革,台湾农地分配相当均匀,绝大部分农民有了自有的农地(户均1公顷农地),从而大大激发了他们的生产积极性。台湾本来就是一个人多地少的地方,在土地改革之前,大部分农民耕作着很少一部分农地,而且大部分农地为地主所有,不少农民是雇农或者租田农。经过了土地改革,绝大部分台湾农民有了自己的农地,可以说实现了“耕者有其田”的目标。为了确保台湾农业的发展,到了上世纪70年代国民政府还制定了农地农用的政策,进一步强化了农地为农业服务的功能。  

 

土地改革对台湾农村经济乃至整个地区的经济发展有什么样的影响,现在还有不少争论。一个较普遍的看法是,土地改革的成功,明显地改进和推动了台湾农业的发展。他们的理由是,大部分少地、缺地的农民获得了自己的土地,对土地的投入自然会增加,与此同时,土地改革政策使得大量小地主退出农业生产,转向投资工商业,大大地带动了台湾的工业化和城市进程。但是,还有一种看法认为,台湾土地改革的初始目的是社会公正,而不是农地使用效率,因此,土地改革没有明显地提升台湾的农业经济经营效益(李承嘉,1998)。黄树仁教授认为,台湾农业生产效率在农地改革之前已经出现稳步上升的势头,这种情况早在上世纪30年代就已出现,而上世纪50年代台湾农业之所以有很好的发展,只是与土地改革同步而已,并不见得是土地改革所致。还有观点认为,土地改革带来农业发展的看法,仅仅是国民党在意识形态上作长期宣传的结果,并不真正反映现实情况。  

 

但是,我认为,土地改革虽然并不像国民党所宣传的那样对农业发展具有明显的效果,但是也并不像一些学者所认为的那样一点没有效果,甚至还是负效果。土地改革从以下两方面无疑促进了台湾农村经济乃至全台湾经济的发展:首先,解决了少地无地农民对农地的需求,从而激发了他们的生产积极性;其次,政府强行购买地主所拥有的超标农地,促使一些地主向非农产业投资,从而带动了台湾工业化和城市化。当然,台湾土地改革政策的效用随着时间的变化而变化,直到最近,人们发现台湾的土地制度对台湾的农业和农村发展、乃至整个台湾经济也显现出一些负面的效应,比如农地细化不利于农业产业规模化经营;农地农用政策在一定程度上制约了农民通过农地它用,实现生活和经济条件的更大改善,同时也助长了都市地价的暴涨以及官商勾结的腐败问题。(黄树仁,2002)农民为了突破农地制度的局限性,开始进行一些违规操作,比如在农地上加盖房子,变相使用农地(如建设观光旅游农业设施),兴建产房等。  

 

还有一点值得一提的是,通过农地改革后,农民真正拥有了土地,为以后他们从农地它用中获得收益奠定了基础。在调查中我了解,台湾农地细化后一直没有出现兼并,一方面是因为台湾在政策上严格限制农地它用,目的在于保护台湾农业,另一方面是因为农民对农地拥有了绝对的处置权和收益权,而农地非农化,收益是非常巨大的,相比较而言,农地买卖(农地买来只能用作农地,不能当作非农用地)的价格则低很多,所以,不少农民都等着自己的农地在不久将来的某一天就能转变为非农用地。彰化县的一个农会干部告诉我说,在台湾经济最景气的时候,许多农民手里有不少存款,没其他地方可投资,于是,就去买农地。买来的农地一方面也意味着有了更多的祖业可传给后代,另一方面更大的动机是期望有一天能转为非农用地。在这样的动机驱使下,台湾的每甲(相当于一公顷)农地暴涨到1200万台币,现在回落到200台币一亩。但是由于农地被严格限制他用,所以,不少有钱人不愿花钱买农地。所以,现在农地买卖不活跃了,但是,农地它用,每甲地的价格是相当高的,其收入都属于土地的所有者,其他人和组织都没有权力去分享当中的收益。所以,在这种情况下,农民就不轻易出卖农地。一般来说,台湾农民一旦卖掉其农地,特别是能实现农转非,他们从土地买卖中获得的收入足以维持一生的体面生活。如果他们要投资其它产业,也能办个厂或者开一家店,还能当个小老板。因此,农民并没有因农地转为非农用地而收入降低、乃至生活地位降低。这与大陆的失地农民形成了鲜明的对照。  

 

当然,仅仅靠土地改革政策,不足以完全解释台湾农业和农村的发展。解决农村和农业发展问题,不是靠一项政策就可以的,正如大陆的联产承包责任制不能解决“三农”问题一样。从对台湾农村发展的历史和现实考察中,我发现,农会组织对促进台湾农业和农村发展,扮演了比土地改革政策更大和更重要的角色。    

 

二、农会组织在台湾农业从传统小农形态向现代经营性、精致化形态的转变、在保护农民权益上以及提供农民生存、发展和竞争能力等方面扮演着非常重要的角色。

 

这一点对大陆农业和农村发展和转型有着非常重要的启迪意义。

台湾的第一个农会成立于1900年日据时代,是台湾农民自发组织的,迄今已有100多年历史。尽管台湾农会经历了不同的统治时代,但是,其基本功能还是得以维续,一直对农业和农民产生重要的作用。在初期,农会“都是由农民自动发起的组织,它的目的乃农民为了共同从事垦荒工作,或为确保耕作权,或为求减租,然并无法律依据,当时日本政府任其自然发展,并未加以指导、监督或奖助”。(刘清榕、刘怡君)1908年后,日本政府才开始将其纳入到其统治台湾的规划之中,旨在实现其在推广农业技术、推销其本国生产的肥料以及将台湾打造成日本的粮食供应基地,因此从法律上规划农会,并由政府主管担任农会会长,加强对农会的控制。台湾光复后,国民党对农会进行了重大改造,从原来的二级农会改为三级农会,与此同时,聘请美国社会学家研究台湾农会,并为改造农会内部结构奠定了重要基础,基本上确立了台湾农会的最基本的组织框架,比如,农会分正式会员和赞助会员;农会内不仅设理事会,而且还设监事会、总干事;农会与合作社合并等等。  

 

目前台湾的三级农会分别是省农会、市县农会和乡镇农会,总计有290个农会,其中省级农会1个,县市农会21个,乡镇农会268个。农会对正式会员有资格要求:至少要拥有(或经营)1亩以上农地的农户,每户只有一个人参加,并且他们必须是自耕农、佃农或雇农,他们的户口在本地,一次性交纳一定的会费(会费的多少因不同地方的农会而不同,有的要交纳1000台币,有的要交纳1200台币)。也就是说,要满足这样五个条件,才能成为农会的正式会员。农会赞助会员为没有农地的人所申请的会员。正式会员与赞助会员的主要区别是前者拥有选举权和被选举权,后者则没有,其它权益和义务都是一样的。会员选会员代表,会员代表选理事,一个农会选出9个理事组成理事会,理事会选举产生理事长,由理事会选聘总干事,又总干事负责经营管理农会业务,选任农会组织的职员。赞助会员不能担任理事,但是可以被选为监事,监事会也是由会员选举产生。理事会负责重大事件的决策以及推行业务,监事会则负责监督理事会的决策和对业务的推动和运作。这基本上是乡镇农会产生的程序和过程。各个乡镇农会选出会员代表,选举县农会9名理事,由他们组成县农会理事会,与此同时也选举监事会,理事会和监事会分别选出其理事长和常务监事长。同样由各县农会选出会员代表,选举省农会理事和监事,组成理事会和监事会。台湾《农会法》规定,每四年选举一次农会监事会和理事会。尽管是三级农会,但是省、县、乡镇农会之间不存在隶属关系,上级农会对下级农会有督导职责,但没有监督权力,一般由县政府监督。省级农会、县市级农会只有协调、联络作用,没有处分权,它们也不设信用部,只有乡镇农会才有信用部。  台湾《农会法》规定,农会的宗旨是“以保障农民权益,教育农民知识技能,促进农业现代化,增加生产收益,改善农民生活,发展农村经济为主旨”,简单地说,农会具有教育性、经济性、社会性和政治性,这也就决定了农会的多功能性。按《农会法》的规定,农会有21项任务,主要由四大业务部门来承担,那就是信用部、推广部、供销部和保险部。从教育性上看,农会通过推广部向农民传授、推广农业新技术、帮助农民解决农业生产技术困难,因此,农会要举办各种农业技术培训班,还帮助农民组建产销班,如花卉产销班、茶叶产销班等。从经济性上看,农会为农民提供金融服务,解决农民生产资金困难,推广优良品种,加工农产品,开拓农产品市场等,农会以此也为自己创造收入,维持农会的生存和发展。从社会性看,农会帮助农民改善生活,提供各种日常生活知识,如为农村妇女举办家政班,教育他们如何改善家庭生活。从政治性上看,农会担当着政府政策的宣导、优惠政策的落实等职能,尽可能为农民争取更多的权益。  

 

在从成立至今的100多年历史中,农会在台湾之所以能存在如此长久,与其发挥的作用有着密不可分的关系。对农会组织进行深入的分析和思考,我们发现,台湾农会是一个很复杂的、多性质、多功能的组织:从最初作为纯粹的民间组织出现,后来被政府收编,成为由政府主导下的一个民间组织,在日据时代,日本政府将台湾农会进行改造,为其统治台湾服务,到国民党时代,政府仍然主导和控制了农会的运作。但是,政府的主导性和控制并没有完全消除农会的民间特性,特别是为农民、农业和农村服务的特性。尽管农会并不是一个纯粹公益性的组织,它向农民提供的服务经常还是有偿性的,比如金融和供销等服务,并从中赚取各种收入,以维持其生存和发展,但是,农会也不是一个纯营利性的组织,具有保护农民利益的保障功能,而且作为一个民间组织,它担当着许多本应该由政府承担的不少职能。如此多功能、多性质的混合,并没有损害着农民对它的需求和信赖。那么,为什么一个如此复杂的、多性质的组织竟然在100多年时间里经过如此多变的政治生态而还有如此强大的生命力呢?我认为,相互制衡机制和多功能混合是最主要原因。  

 

农会的一个重要的合法性来来源是,领导是民选产生的,得到了广大农民的认可,与此同时,在内部也建立了一套相互制衡的机制。民主选举体现了农会的自治性和民间性,对农会领导产生了外部约束和压力。与此同时,农会还有一套内部监督约束和监督机制,比如,监事会对理事会有一定的监督作用,理事会不具体经营业务,而是由理事会聘请的总干事去负责经营,但是,农会的最终决策权不掌握在总干事手里,而是掌握在理事会手里。理事会和监事会是由农民民主选举产生的,每四年选举一次,由此可以制约理事和监事的行为。为了防止农会演变为纯粹营利性组织,《农会法》从收入分配上严格规定了农会收入的使用情况。其中,最重要的一条规定是农会收入的67%必须用在农业技术推广,乡镇农会还要拿出8%的收入上缴给县级和省级农会,作为它们的办事经费。这条规定之所以最重要,是因为它确保了农会的发展在很大的程度上为农民提供更多的服务,而不是通过营利机制从农民那里多赚钱而全不顾农民的需求。另外一点是,县政府对乡镇农会具有一定的监督权,比如,总干事的候选人必须要通过县政府的资格审查,才能参与理事会的选聘,否则的话,是不允许参与选聘的。在这里,政府虽然并不直接经营农会,但是对农会也不是放任自流、不闻不问,而是从管理角度对农会进行引导和监督,并将一些优惠政策交给农会去落实和执行,这一方面摆脱了政府直接落实优惠政策而出现的低效问题,另一方面充分调动农会的积极性,特别是通过农会与农民的良好纽带,更好地发挥优惠政策的效用。  

 

农会的最大生命力来自于在为农民提供了完整的服务体系、解决农民缺技术、缺资金、缺销售渠道等困难和问题的同时,实现自我创收、自我发展,将公益事业与自我发展有效地结合起来。大陆农民面临的一系列难以得到解决的需求问题,目前在台湾农村基本上不是什么问题,因为农会大多能帮助农民解决,为农民提供服务。尽管大陆在农村乡镇设立了农技站,但是在改革开放中,农技站由于缺乏经费而难以继续运作,有关人员只好另谋职业,农技推广和咨询服务工作却没有人去做,农民对农业技术的渴求却不能获得满足。在台湾,农会为农民提供了各种各样的技术推广和咨询服务。台湾农业技术推广有三个部门在进行:一个部门是农业试验场,这是由政府兴办的,专门为农民提供免费技术服务;一个部门是高校农业院系,每年都有教授下村为农民提供各种免费咨询和教育活动;再一个部门就是农会。农会在台湾的农业技术推广上扮演着前两者难以替代的角色:农会也有些农业技术推广人员,以前他们就能为农民讲解农业技术知识,举办各种培训班,但是由于现在农民文化教育水平提高,农会自身的技术人员在技术推广和培训上已经难以胜任了,因此现在农会则扮演者为农民联系农业技术人员、起桥梁纽带的作用,农业试验场和高校院系在农业推广上大多通过农会得以实现。农会比起农业试验场和高校院系,与农民的联系更密切,更容易了解农民对什么技术的需求,而且农会每年都有大批收入花在技术推广上,有经济实力去聘请农业专家为农民提供技术服务和指导。  

 

农会在为农民提供农业技术推广服务上还进行组织创新,一个最重要的创新是组建产销班。台湾乡镇农会是以乡镇为范围,一个乡镇内部还是有不少差别,对一个农会来说,要管好一个乡镇的农业技术推广,也是有一定的难度,产销班就可以降低这一难度。每个产销班由10多个农民组成,是根据行业组织的,有水稻产销班、茶叶产销班、花卉产销班,每个产销班民主产生一个班长,一般来说,产销班班长都是农业生产能手,他们往往也是农业技术推广的优先选择对象。推广人员最乐意做的事情就是,把农业技术教给产销班班长,然后由产销班长向产销班成员传授。据台湾中兴大学农学院的专家说,由产销班班长去推广一项新的技术,比农业专家直接去推广,更有效果,因为产销班班长懂得成员的观念和生活方式,所以不会与产销班成员产生隔阂和分离,他所说的话会更有效应,更容易被其它成员所接受。  农会在推广技术方面的作用已经受到农民的充分肯定,对台湾农业和农村的作用是不可低估的。我在政治大学博士班学生舒中兴的陪同下,到阿里山的一个茶农家住了一个晚上,就农会的作用与茶农作了一次深入的交谈。那个茶农介绍说,他们一开始,并不知道如何种茶,如何制作茶叶。他们村有一家将自己的女儿远嫁到南投县农村,南投农村早已经种上茶叶。这一家女儿嫁给的老公一家就是南投的茶农,有一年亲家到阿里山看他们,发现阿里山是一个种茶的好地方,就向他们建议种些茶业。于是他们开始就试种几棵茶树,那位亲家来辅导,与此同时,当地农会发现有越来越多的农户开始种茶,就为农民组织茶叶技术培训班,为他们提供各种技术服务。我访谈的那位茶农记得他们是从83年开始种茶,先是种几棵,当这几棵有了收入,就增加种植数量,赚了钱再投入,有技术不懂,就向农会求援,农会会向他们介绍技术人员。就这样,他们的技术越来越好,以至于现在不少茶农的技术已经超过农会推广部门干部的技术,农会虽然满足不了农民的需求,但是可以经常请些专家为农民排忧解难,赢得老百姓的好评。  

 

从金融信用上,同样台湾农民能从农会那里获得很好的服务。缺资金是我们大陆农民面临的一个最大难题,一般农民很难从国有银行那里获得贷款,因为大部分农民没有财产可作抵押,土地是集体所有的,地上的附着物又不值多少钱,尤其是农业具有很大的风险,因此商业银行都不愿意向农民发放贷款,而大陆农民又没有像台湾那样的农会组织为其提供信用服务。据我了解,台湾农会为农民提供的信用贷款至少有这样几种:购屋贷款、农机贷款、购农地贷款、消费性贷款、信用放款、修农宅贷款等等,如此五花八门的贷款不仅仅解决了农业生产所需资金问题,而且也解决了农民生活所需资金问题。目前台湾的农会担心的不是没钱贷给农民,而是来贷款的农民太少。桃园县芦竹乡农会信用社一年的存款余额高达210亿台币,去年仅仅贷出90多亿,存贷比例过大,导致一些农会剩余资金太多,现在已经影响农会的收益。  

 

第三,农会帮助政府,有效地落实有关农业、农村的优惠政策,农会是台湾政府藉以实施有关农村和农业优惠政策的重要中介。农会在农民中有着很好的声誉,颇得农民信赖,这有赖于长期以来农会为农民提供了各种各样的服务,贴近农民生活,了解农民的所想所需。虽然农会在许多方面跟农民的关系是互惠的,但是,这样的互惠是获得农民认可的,关键在于农会能提供农民所需的有偿服务。通过这样的互惠互动,农民一方面离不开农会,另一方面相信了农会。因此,农会的做法容易博得农民的肯定。基于这一点,政府选择了农会作为其优惠政策的落实者和执行者。比如,政府委托农会收购粮食,将对粮食的保护价交由农会去执行;政府为农会的技术推广任务提供经费支持;政府委托农会向老年农民提供老年农民金,等等。当然,农会不是无偿为政府提供帮助的,而可以从政府那里获得手续费(这也是农会的收入来源之一)。一方面农会使政府的政策得到更好的落实,另一方面自己获得更好的生存资金,而对政府来说,虽然要向农会支付一定的手续费,但是,却能增加政策的效益,也增强了农会的作用,减少政府的负担。因此,这是一个双赢的、相互依赖的功能结构。  

 

第四,当然农会不只是帮助政府落实政策,而且也是农民表达、维护自身利益的一个重要机制。借助于农会,台湾农民具有了与政府谈判的重要能力力,从而可以保障自己的权益不至于受到侵害。一个典型的事例就是,20033月台湾农会组织13万农民抗议政府通过商业银行兼并农会信用部的计划,从而迫使政府放弃兼并计划,于是政府采用了在农会内部进行相应的重组和改造做法,从而获得了农会的支持。农会还是台湾的政治选举中一支重要力量,成为农民影响决策的重要途径。  

 

最后,农会得以存续如此之久的另一个大秘诀是农会已经发展成为有强大经营能力的公司化组织。民间组织的存在面临的一个重大困难是经费难以得到保障。台湾农会组织大多不存在这个问题,这得益于政府将农村信用业务交给农会来办理,信用业务成了农会最重要的收入来源。与此同时,政府通过农会来落实农村和农业政策,在很大程度上也为农会提供了另一个重要的收入来源――从政府那里获得相应的手续费。农会还一个收入渠道就是,开发多种为农民服务的渠道和品种,比如为农业生产提供各种产前、产中和产后服务,适当收取一定的费用,有的农会还兴办农副产品加工厂,经营自己的农业产品品牌,甚至有的农会还兴办幼儿园等。有了诸多的经营,农会的生存和发展就不会碰到经济问题,就可以为农民提供更多的免费服务。当然农会的公司化经营也会有可能损害它们为农民提供免费服务的能力,但是台湾《农会法》却在很多方面做出了规定,从而有效地阻止了这种可能的发生。   

 

三、台湾农会的问题也是不少,农会的未来出路何在,也是台湾农民和一些学者所关心的问题。  

 

一个问题是农会信用部呆账问题。当前台湾农会受到政府压力的一个主要原因是呆账问题,据说台湾有30多个农会有呆账问题。农会干部认为,信用部呆账问题是正常问题,正像银行有呆账问题一样,他们有能力解决呆账问题。现在台湾农会正在组建台湾农会金库,所有农会的信用部联合起来,一方面加强资金在农会之间的流动,另一方面加强对农会信用部的监管,减少呆账坏账。农会干部认为这一改造会成功,会增强农会的生存能力。我认为,全台湾农会金库的建立至少能解决这样几个问题:首先,解决了各个农会之间的存贷比例不均衡问题:现在有的农会存款余额过多,有的过少,彼此不能调剂,有了全台湾金库,农会之间的存款就可以调剂。其次,增强农会信用部抗资金风险能力,全台湾农会金库就可以将各个农会信用部的存款进行分散经营。最好,还能更好地为农民服务:全台湾金库就可以推出更多的服务项目,一个乡镇农会信用部就做不了更多的金融服务。  

 

还有一个问题就是,农会组织越来越独立化、实体化、公司化,从而与农民的关系在不断疏远了。这里的原因在于台湾农业在台湾经济中的地位在不断下降,农民老龄化非常严重,城市化达到了很高的水平,从而削弱了农会的发展后劲。由此促使农会想办法更好地发展下去。台湾已经出现不少都市农会,这些农会的农民会员很少,这就必然导致寻找新的服务对象,没有服务对象,就没有农会生存和发展的基础。在这种情况下,都市农会就要开拓服务面,更注重经营,比如从事农副产品加工和销售,开办超市,甚至办幼儿园之类。如台中市农会兴办的幼儿园在台中很有名,吸引了不少家长将孩子送到农会幼儿园。乡镇农会信用部改造为全台湾农会金库,更趋向于商业化经营。对农会的公司化变迁,不同人有不同的看法,农会的大部分干部认为这样的趋势不会削弱与农民的关系,更能增强农会为农民服务的能力。但有人认为,农会公司化不符合农会组织性质,农会首先还是农村一个民间组织,应该有不少公益性的功能,不能被商业化、公司化功能所取代。如何将公益性功能和公司化功能结合起来,正是对台湾农会今后发展的挑战,也是我十分关注的问题。  

 

最后一个问题就是农会越来越受政治选举的影响,从而在一定程度上降低甚至损害了农会的一些最重要的宗旨。农会是各个政党争取的主要对象,但是,过去农会跟国民党的关系非常密切,国民党在农会发展上曾经倾注了很大心血,培植了很雄厚的力量,因此,民进党对农会有很强的戒心,但是又希望把农会纳入其政治势力范围。因此,民进党首先想打击农会,找农会的问题,比如最近指责农会信用社呆账问题,然后想鼓励商业银行兼并农会信用部,以此削弱农会的力量,后来由于农会的抗争,迫使民进党政府收回政策。与此同时,由于民进党执政,一些农会领导开始向民进党靠拢,民进党也开始寻找其农会代理人。所以,一些农会领导不安心经营农会,而试图利用农会力量为其政治意图服务。   

 

四、尽管台湾农会目前面临着不少问题,但是,台湾农会在历史上的作用以及现在仍在发挥其对农村和农民的重要作用,无疑对大陆农村的发展有着许多借鉴的意义和作用。  

 

首先,农会降低了农民在市场竞争中的风险性,提高了农业生产竞争能力。比如,台湾农会帮助台湾农民储藏粮食,规避市场粮价过低对农民利益的损害;推广新的农业品种,帮助台湾农业产业结构转变;提供技术服务,提高农民的生产能力。不论从市场营销、市场信息收集,还是技术指导、金融服务等方面,台湾农会在农村、农业发展中都扮演着非常重要的角色。相比较而言,我们大陆农民、农业目前正缺乏的就是这些服务:没有一个组织能提供如此多方面的服务。  

 

其次,农会取代了基层政府的经济功能,使基层政府更好地关注乡村的公共服务和建设,同时了避免了基层政府因职能多样而易产生腐败的问题。台湾农会之所以其如此大的作用,一个重要原因是台湾乡公所的职能专一、机构简单,乡公所只承担一些公共服务功能,比如修路、供水、社会治安、农村教育等,而不承担经济功能,而且不是一个独立的政府,没有财政权和决策权等,只是贯彻县政府的政策,具有向上级政府建议、通报农村情况的职能。在这种情况下,农会就有了更多作用的空间,特别是履行了农村经济发展的不少功能。台湾农村没有我们大陆那样的村集体概念,它有村的设置,村长是公务员,不是村自治组织的领导,乡公所为村长配备一个村长助理,帮助村长起草公文,为村长提供政策咨询服务等,村长助理也是公务员。村长的职能是向乡公所提出发展村庄公共服务的建议,为本村争取更多的公共项目等。台湾每个村没有村集体经济,村长纯粹是为每个村民服务的,不从村里拿工资。  

 

再次,农会能使农民在政治领域有了自己的声音和力量,可以有效地维护农民的权益。虽然台湾农民在台湾人口中只占5%的比重,但是,他们的声音一直很大,这跟农会的作用一直分不开,具体表现在两个方面:一个作用表现在农村基层社会,农会对乡公所具有很大的牵制作用,一个乡长干不好,那么,农会就可以动员农民,在下任乡长选举中将原来的乡长选下去。另一个表现在全台湾层面,将近300个农会组织不能不是一支重要的政治势力,仅2003年的农会抗争运动让台湾当局认识到农会和农民不是可以得罪得起的力量。  

 

最后,从台湾农会的发展历程和实践中,我认为获得了许多值得我们大陆学习的东西,其中一个最重要的认识是,我们大陆农村急需农会这样的组织,但是,从我们大陆的实际情况出发,我认为,我们大陆农村如果要建立农会的话,我们的农会首先应是一个经济、教育和社会组织,而不是一个政治组织。实际上,台湾的农会虽然具有经济性、教育性、社会性和政治性,但是更偏重的还是经济性和教育性,而不是政治性。在国民党时代,台湾的农会一直没有对政权提出挑战。这点发展经验对我们大陆农村发展农会组织,有着非常重要的参考意义。我们不需要把所有民间组织政治化,更不要有太多的戒心和警惕,而需要更多地去引导和帮助民间组织。跟不少学者一样,我认为我们农会很需要台湾农会这样的组织。从实施路径上看,我提出了如下建议:一是,简化我国乡镇政府职能,特别是要将乡镇政府的经济职能剥离出来,交由类似农会这样的农村民间组织承担,使乡镇政府变成县政府的派出机构。二是,在乡镇范围建立农村民间组织,并赋予该组织经营农村金融的职能,使其从这样的经营组织中获取其运行的经济条件。从制度上,国家将目前由信用社经营的业务交给乡镇农民组织兴办和经营,与此同时,将行政村改造成乡镇农民组织在乡村的办事处,在农民中间组建产销班这样的新组织,从而降低政府在农村的管理成本。三是,国家从法律上规范农村民间组织,并要求地方政府帮助建立农村民间组织的章程。    

 

五、当然,大陆农村与台湾农村不仅在发展时序上还是在所处的社会经济结构上都有很大的差别。

 

比如台湾农村的发展基本上与台湾的工业化、城市化是同步的,台湾不存在二元的社会经济结构,台湾人口少,农村人口更少,等等,所有这些都为台湾农村发展提供了比大陆农村更好的条件。但是,台湾农村发展经验中有几点是值得我们大陆农村学习的:第一,台湾土地政策确保了农民对土地的收益拥有绝对的权益,不论是土地非农化,还是农地买卖,收益主体是农民,而不是其他群体或组织。我们大陆应该在土地政策上进一步确立农民对土地收益的拥有权。我们应该看到,土地收益权是农民得以立足社会的最基本权益。第二,台湾农会组织进一步强化了农民的自我发展能力。农民的自我发展能力往往被我们某些决策者所忽视,我曾在90年代中期曾提出应该确立农民在农村发展的主体地位,但是时过近10年,我们大陆农民在农村发展中的主体地位还有待提高。建立农民组织,本是农民确立发展的主体地位的一个非常重要的内容。国家应该从这一方面强化对农民主体地位的帮助。第三,台湾农会的经济性、教育性和社会性特点很值得我们大陆农村学习,我们要建立的农民组织更多的还是在经济、教育和社会方面,解决农村当前面临的发展问题。  

 

本文只是从对两岸农村的发展比较角度,来探讨土地、农民组织与农村发展的问题,仅仅是一个视角,我们需要从更多的比较视角来寻找我国农村发展之路。因此,这里提出的一些建议或者设想,仅仅供大家批评参考,希望能得到大家的指正。

 

注:本文已编入第52次中国改革国际论坛――“中国农民组织建设国际研讨会”论文集,转载请说明出处。

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