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农村土地产权制度创新的认识障碍
2008-01-12 15:43:37 本文共阅读:[]


 

20多年来中国经济改革不断深入,但历经近百年变革的我国现行农村土地产权制度,至今仍然处于产权主体错位或缺失、权益模糊不清的状态[1];学界与社会广泛关注农村土地产权制度的进一步创新,并形成了诸多分歧。梳理其间的相关研究成果,比较与分析目前存在的主要分歧,可知人们的研究实际存在某些共同或相似的认识障碍。

 

 

一、“皮之不存,毛将焉附”:保障农民土地权益应有的关键理念

 

20世纪二三十年代中国共产党推行“重新分配土地”和土地公有政策开始,特别是集体化运动以来,如何处理好政府与农民的土地权益问题,一直是中国农村经济发展的关键问题;80年代初期农村实行家庭联产承包责任制后,农村传统的集体土地产权制度再度成为政府和学界研究的热点。人们从各自角度出发,提出了种种改革主张,并从法律和学理上赋予了农民诸多的土地权益:如农民从土地所有权与使用权的两权分离中获得使用权之后,应使农民的土地使用权长期化并使农民对土地的投入得到保障 [2];专家进一步探讨农民拥有物权性质的土地承包权;研究农户应享有占有、使用、收益和处分四权统一的土地经营权等等。随之,国家有关法律法规也逐步明确规定了农民可获得诸如:土地承包权、经营权、转让权、收益权、抵押权、继承权、产品处置权和被征用时获得补偿等广泛权利[3]。可以说,农民被赋予的土地权益不可谓不多,几乎包括土地所有权中的全部权益(不管是产权性质的还是物权性质的)。然而,现实的情况却是,农民土地的基本权益总是被强势的政府权利执行者及其支持下的工商阶层所频频侵害且屡禁不止,甚至常到触目惊心的地步。探寻陷入如此矛盾困境的原因,关键是人们长期以来认为土地不是农民的;因此,农民获得的土地权益再多,也只是政府赐予的,农民土地权益受到政府权力与工商阶层等强势力量侵害也就不难理解。其实,农村改革发展到今天,避开土地是谁的或脱离所有权来谈赋予农民何种土地权益和怎样保障农民土地权益,都是缘木求鱼而难有真正实效!所以,我们首先必须回答土地是不是农民的以及土地权益回归农民是否合理?

 

�土地是不是农民的?远去的历史记忆并不模糊,中共新民主主义革命的纲领、法律和新中国的宪法也都曾有明确规定。在我国的历史上,虽曾长期是“普天之下,莫非王土”,但自春秋战国以后,土地农民私有也是得到了皇权的认同;中国传统经济的发展历史表明,具体的土地财产权私有实际是中国传统社会的基本特征;同时,维护农民基本的土地权益还曾是历代民众抗暴斗争的基本目标之一。诞生于革命年代的中国共产党人,立足于为民革命,虽是以“重新平分土地”“动摇”地权等财产私有[4] 而揭开农村改革序幕的,但很快从实践中认识到广大农民的真实追求,一度放弃“土地公有”的目标,转向“耕者有其田”政策,并以“土地农民所有”相号召。自19312月中共苏区中央局首次明确地提出给农民“土地所有权”[5]之后,历经19313月的《江西省苏维埃政府布告》、19336月中华苏维埃共和国临时中央政府土地人民委员部《关于实行土地登记》的布告、19479月的《中国土地法大纲》、1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》和19506月公布的《土地改革法》以及1954年中华人民共和国的第一部宪法,“土地农民私有”都得到法律的确认:即“土地使用权、所有权通通归农民”[6],“必须保护农民已得土地的所有权”[7] ;“确定土地归农民私有……生的不补,死的不退”[8],“别人不得侵犯”,“租借买卖,由他自主,田中出产,除交土地税与政府外,均归农民所有”[9],“人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”[10];国家依法“保护农民的土地所有权和其它生产资料所有权”、“公民的私有财产的继承权”[11]。由此可见,土地农民所有,既是中国历史的传统,也是中国共产党人“为民革命”的旗帜与纲领,并由革命时期的政府法律和新中国第一次全国人民代表大会通过的宪法加以了明确规定。只因传统社会主义理论与“不断革命”理论指导和推动的集体化运动,才导致了此后至今农民土地产权长期虚置模糊的状态。所以,土地及其权益回归农民,自是有法可依、理所当然的。

 

土地是不是农民的?农村集体土地的来源也给出了肯定的回答。对集体化运动以后的农村土地所有权,现行《宪法》和《农村土地承包法》等相关法律均规定为“集体所有”,但根据原“集体所有”即是“三级所有”,这里到底是村小组集体所有,还是村委会集体所有,抑或是乡镇集体所有,《宪法》和相关法律法规都没有明确。然而,就目前“集体所有”的土地来源说,集体的土地实是集体中每一位农民将已经由国家法律确认的自有土地交由集体使用而来:20世纪40年代至50年代初期全国范围内实行土地改革,无地少地的贫农、下中农和雇农,从没收地主和富农的土地中分得了一份属于农民私有的土地,这些土地与农民的其它原本自己所有的自耕地相结合,组成了归中国农民所有的土地财产[12]1952年完成土地改革后开始的集体化道路探索,最初,农民被组织成立农业生产互助组,土地和其它生产资料私有私营,只是在生产过程中实行互助合作;接着,政府又在农户部分加入农业互助组的基础上推动与组织互助组及其他分散农户联合在一起成立初级社,实行土地和其它生产资料入股,集体劳动,统一经营,按土地和劳动分配,土地所有权还是归农民私人所有,农民可以“自由退社”并在“退社”时带走入社的土地和生产资料;最后,在初级社的基础上,政府将初级社及其他分散农户全面组织成立高级农业生产合作社,这时土地才被宣布为归集体所有,实行统一经营,按劳分配;紧接着再经人民公社运动,便有了此后至今的所谓“队为基础,三级所有”的农村土地产权格局。可见,现在农村的集体土地原本是属于农民所有的财产。它是在当年思想教育与阶级斗争的配合与推动下,通过互助组、初级社、高级社、人民公社等快速的“软共产”[13]的方式,使本来属于农民所有的土地等财产通过“变戏法”式的经营方式演变而成了所谓的集体所有。因此,集体所有的土地实际是集体中每一位农民个人所有的土地,集体化经营方式的变化不能也不应剥夺农民对土地的所有权[14],所以土地本应是农民的;或者可以说,当初集体化运动是通过经营方式的演变模糊或剥夺了农民土地所有权,今天我们应该或也可以因政府重新肯定的农民家庭经营方式的转换来实现土地回归农民。

 

土地权益应不应该回归农民,社会主义市场经济体制的现实需要与农村土地产权制度改革长期难见成效要求作出肯定的选择。正视20世纪50年代土地改革、土地农民所有时互助组和初级社,因土地产权明晰农村经济发展取得的成就和高级社、人民公社时期农业经营的低效率。邓小平顺应(农)民意,毅然支持了80年代初期农民家庭联产承包责任制的创举。改革开放20多年后的今天,社会主义市场经济体制已在全国范围内基本建立,现行农村土地产权制度设置的缺陷和危害也日益显现,迫切需要加速深化农村土地产权改革,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村土地产权制度,以利于土地的流转、交易、增值和国家土地资源保护政策的到位,使农民的经营行为趋于理性,土地资源配置更为合理,利用更加充分,进而提高农民劳动和财产的边际收益,增进农户的个人总收益和衍生其他经济功能。然而,尽管近20年来政府一直在努力探索农村土地产权创新之路,但与工商产业产权改革的重视程度相比,与快速发展的市场经济体制相比,政府长期置本应属于农民最基本的财产权益虚置模糊于不顾,结果导致了农民的基本财产权益的被侵害或严重流失甚至许多农民落入“三无”形式的“无产者”队伍;这就使刚被允许参与市场经济的农民弱势群体,一面对市场竞争首先就丧失经济基础,患上市场经济“软骨症”,难以真正成为市场之主体。国家颁布的《农村土地承包法》被公认为是赋予农民土地权益最多的法律,但实行一年后结果证明,有72.8%的专家学者认为它“实际效果并不明显”;58.9%的专家学者认为农民连“长期而有保障的土地使用权”也“还远没有”“获得”;因此,59.2%的专家学者认为下一步农村土地改革的方向仍“应从产权制度改革入手,赋予农民产权性质的土地使用权”[15]。事实表明,农村土地产权制度改革已经长期滞后,严重影响农村市场经济的发育与城乡市场的一体化,迟缓了农民参与市场经济和投身现代化建设的步伐。在社会主义市场经济体制基本建立的今天,农村产权制度的改革迫切需要土地财产权益明确而全面地回归农民。

 

考察农村土地产权制度创新迟滞的深层原因,当前土地制度的研究者与设置者长期存在的“本末倒置”的思维,乃是影响农民合法土地权益得到切实保障的关键之一。应当肯定,20多年来,学界努力从学理论证和操作政策上设计了土地产权制度改革的种种方案,政府则修改多工作和出台了许多相关法律法规,赋予了农民种种土地权益。但是,据笔者在乡村的实地调查和媒体报道的众多资料分析,尽管政府在文本上赋予了农民长期而有保障的土地使用权,或者产权性质的土地使用权,或者物权性质的土地承包权,或者规定农民享有占有、使用、收益和处分权等等权利,但有目共睹的事实却是:现实中农民合法的土地权益被公权行使者及社会工商强势集团大肆侵害且屡禁不止,国家严格的耕地保护政策也因土地丧失具体的产权保护人而难以真正落实。症结何在?究其原因,主要是因为长期以来没有准确把握土地所有权和使用权两者的因果关系,总认为“撇开农地所有权讨论农地的使用权问题,在中国这样既有数千年小农经济传统,又有合作化运动实践的国度,(集体所有制)其实是一种帕累托最优的选择”[16]。其实,土地所有权与经营权是两个性质不同的权益;前者是土地财产权益的根本问题即归属问题,后者是从前者分解出来的单个具体权益问题;后者从属于前者,是前者的派生物,两者关系实类似于“皮”与“毛”的关系。目前农民所获得的全部有关土地权益,都是从土地所有权这张“皮”上衍生的“毛”;“皮之不存,毛将焉附”?一句“土地不是你农民的”,致使多少土地权益遭受侵害的农民“英雄气短,上告无门”[17]!混淆财产权与经营权的本质区别或将两者混为一谈、或满足于条文词汇上的农民权益保护,却置农民土地所有权于不顾而侈谈所谓农民土地权益及如何保障农民土地权益问题,怎能找到保障农民土地权益问题的正确方案?农村土地产权制度改革长期无法深化与问题解决难有进展,症结就在于此。因此,在设计农村土地产权制度改革方案时,改变长期以来在土地所有权与使用权两者间避重就轻的本末倒置思维,明确农村土地本来就是农民的,并让土地权益真正回归农民已是目前农村土地产权改革无法回避的关键问题。

 

  土地权益回归农民,其实并不同于传统意义上的土地私有化。它既不是国家或政府对土地管理的无能为力或无所作为,更不是农民对土地处置与经营的目无国法和肆无忌惮。它是在超越“姓资与姓社”之争的基础上,进一步根据邓小平早就提倡的超越“公与私”的名词之争,按现行土地承包责任制农民土地占有的现状,处于强势地位的国家或政府放弃与处于弱势地位的农民群体争地权之利,明确土地权益全面而彻底地向农民下沉,实现土地权益真正回归农民。这种土地产权制度相当于二级产权制:国家具有土地的“终极所有权”即“国土产权”,此即“普天之下,莫非国土”的“国家监控权”;农民(户)具有土地的“具体所有权”或“实际所有权”,依法获得土地财产所规定的排他性和转让、继承权。就土地权益回归农民的原则和思路而言,其一,既要解决土地产权制度的内部激励机制问题,强化产权主体依法对土地资源的开发利用和保护的动力,又要为土地在不同主体之间进行交易提供产权载体,从而实现农村土地资源的优化配置,并使土地随社会经济发展中的增值部分在社会与所有者间得到合理的分配。其二,正确划分国家(包括集体)与农户的权能:即权(权益)归农户,能(包括目前代表政府的乡、村级政府在内的管理职能)归政府与国家;即农村土地财产应有的全部权益归还农民,行政权力退出土地经营领域;国家根据土地“终极所有权”进行土地管理,其主要职能是:执行土地社会管理的监控权和宏观调控权,完善农村土地管理立法与制定合理的政策,规范农地基本用途与使用制度,明确规定农民对土地的不可为事项和国家为社会发展依法有价征用土地的权利,以立法来监控土地用途与流转,调控社会与土地发展权;收取改变耕地用途的复垦费和通过特别税收收取土地合法市场流转的交易费(包括土地因社会发展而增值应收归国有的部分)等等;即为农村土地制度管理的完善提供基本原则、基本方向和基本保障。农户则根据土地“具体所有权”,获得在排他性和转让、继承权基础上依法进行土地经营与获取收益。其三,农民土地权益的具体实现形式要多样化:要以现行农村土地承包现状为基础,坚持农民土地产权实现形式的多元化,即区别城市近郊、市镇规划区、开发区等已经或基本实现城市化的地区和以农、林、牧、渔业经济为主的地区等不同情况,让社区农民因地制宜通过合法程序自主选择土地产权的实现形式,可以是集体所有(即原来三级所有中的乡镇或行政村或村小组为集体单位),也可以是农民所有;但不论选择何种形式的所有制,共同的原则都应是农民土地资产的有形化(包括资产股份化),使农民土地权益的回归落实到具体的农户[18],以保障自己的权益不致在某些产权形式中产生异变。这是中国历史上“普天之下,莫非王土”与土地农民所有制共存的时代刷新,是深化农村经济体制改革、保障农民土地权益、提高土地资源效率和贯彻国家土地保护政策的应然选择。

 

综上所述,土地原本就是农民的。土地权益回归农民合理合法,既顺应民意,更符合现实社会经济发展需要。它以稳定农民土地承包经营责任制的基本国策为基础,既符合中央关于农民土地承包30年不变,“30年以后没有必要再变”[19]的论述;也符合温家宝关于现有《农村土地承包法》下“农民对土地的经营、生产自主权长期不变,也就是永远不变”[20]的理念,是切实保障农民土地权益、贯彻国家耕地保护政策和完善农村市场经济体制的优选方案。

 

   二、“似是而非,是耶非耶”:土地产权改革选择应走出对农民与家庭经营的传统认识障碍

 

�梳理目前学术界对现行农村土地产权制度改革的已有主张,大致形成了土地国有制[21]、集体所有制[22]、私有制[23](包括土地自耕农所有制[24]等)、双重(国有与集体[25]或集体与私有[26])所有制、土地股份制[27]、产权多元化或混合制[28]等众多改革方案。这些主张或方案又可大致分为两个方向和思路:土地产权(不是权益)向农民下沉(即所谓私有化方向)和土地产权向国家集体上收(即公有化方向)。不管哪条思路和哪种主张,都因各自的研究有所侧重,论述也似乎都有各自充分的理由或不同的深度;分歧表面上似乎是土地的产权公有与否问题,实际则定格在如事关农业规模经营或结构调整、社会发展及政府规划用地、社会两级分化或社会动荡和农民的社会生活保障等几个似是而非的重大理论问题的认识上,而更为深层的共同原因,则在或静止地看待农民与农民家庭经营,或视农民为愚昧落后、安贫保守、习惯于“造反”的暴民、刁民群体,或把农民家庭经营与农民的“小私有”视为阻碍市场经济与社会发展的对立物,进而将农村土地产权明晰与国家监控、规模经营、两极分化、社会保障相对立。具体说,就是人们长期以来对农民和家庭经营的误读在土地产权改革选择中的根深蒂固,导致在农村土地产权制度改革研究中受制于以下认识障碍:

 

�第一,在探讨农地产权改革与适度规模经营或农业结构调整的关系问题时,对农民家庭经营模式仍然缺乏正确认识,没能找准推动适度规模经营或农业结构调整的主要依靠力量,无视农民才是选择规模经营或进行农业结构调整的主体。主张农地公有(包括国有或集体所有)的学者大多从“公有”[29]易于短时期内实现规划管理和调整转让、促进规模经营形成的传统认识出发[30],认为农地私有会使农民惜售心理增强而阻碍土地的转让与集中,造成农地小规模经营的凝固化[31],土地公有则更有利于适度规模经营和产业结构调整;主张农地私有的学者则从市场经济体制要求产权明晰的角度出发,认为农民只有获得土地所有权后,才能借助市场机制进行资源“优化配置”,从而实现适度规模经营和结构调整[32]。前者主张以行政方式、后者则主张以市场方式来促进适度规模经营和结构调整,目标虽然一致,使用的手段孰优孰劣,似乎应是显而易见,无须多言。但是,为何市场方式推进的主张不被大家接受,关键则是都受制于对农民与市场、家庭经营与规模经营两者关系长期形成的认识误区,因而没能找准适度规模经营或农业结构调整的主要依靠力量。长期以来,中国社会精英们已经形成了一基本看法:即是农民及其家庭经营阻碍了中国的商品经济发展与农业生产的规模经营[33],因此,在这样的大背景下,就规模经营或农业结构调整而言,仅明确其应由市场来决定而非政府行为是远远不够的,还必须正视如下基本事实:其一,农民家庭经营因为具有自发的激励功能和随市场发展的适应转化功能,本就是一种动态的、开放的、适应性较强的经营模式[34];而多大的经营规模适度,种植什么更能利益最大化,有谁能比具体的经营者农民更清楚?其二,规模“大”与“小”本是共处的统一体,是相对的和可变的;规模的“大”不是通过主观改造或行政“赐予”,而是通过竞争由“小”发展而来,“小”是“大”的基础,“大”是“小”的发展,而且并非规模越大越好;其三,在市场经济体制全面形成的十余年来,与其说农民是苦于市场竞争,还不如说是吞咽各地基层政府行政推动的所谓规模经营和产业结构调整苦果之无奈。有些基层官员“逼民致富”,挥舞着鞭子驱赶着百姓不停地“掀高潮”,不停地“上台阶”,今天有个新思路,明天有个新战略,后天又有个新举措,使农民们累累遭受到来自市场竞争与行政瞎指挥两面夹击之苦,实在是贻害无穷。事实说明,推动适度规模经营和农业结构调整的主要依靠力量既不能是“公有”,也不能仅仅停留于市场,关键要依靠作为市场经济主体的农民及其自主选择的经营模式,即应该把选择什么样的经营规模和进行农业结构调整的主动权交给市场的主体――农民。因此,走出近百年来静止地看待家庭经营模式和视农民家庭经营阻碍市场经济的认识误区,才能坚定选择有利社会发展与保障农民权益的土地产权改革方案。

 

  第二,在农村土地产权改革与政府规划用地关系问题上,忽视农民获取正当权益和政府组织社会公益事业建设在主导方面相一致的事实,将农民主体正当权利的维护与个别或少数农民的胡搅蛮缠行为混为一谈。主张维持土地公有者认为,只有坚持农村土地国有或集体所有,国家征地才比较容易,基础设施建设和招商引资成本才能最低,而一旦土地归农民私有,农民就会胡搅蛮缠,肆意提高土地价格甚至坚持不卖自己的土地,严重影响招商引资,导致国家建设成本增高乃至无法进行;主张土地私有的学者虽认识到土地私有后,农民对土地的使用国家仍然有所限制,并用国外土地农有并没有“排斥国家为公共利益而需要的土地征用”,说明土地农有后,政府仍然“可以凭借社会管理者身份行使其职能,照样对农地实施有效规划和管理[35]。前者所持观点及其阐述的理由,一方面是把农民视为刁蛮之民而无视他们的正当利益;另一方面则在主张政府应与贫弱农民争利的同时,实际力主剥夺农民与国家和工商业者在市场经济体制中的平等博弈之权,其错谬之处自然显而易见!后者虽然不赞同前者的分析,但因为没有打破学界与社会长期对农民形成的成见,超越农民愚昧落后并视其为刁民、暴民的传统认识,也就无法指出对方错误的实质关键在没能准确认识农民。其一,在长期片面的农民战争研究和“革命神圣”的简单理论影响下,纯朴善良、软弱怕事和涣散无力的农民主体,却被学者错误地描绘成天生的“革命者”、“造反者”或一群刁民、暴民、乱民;其实,农民或者更准确地说大多数农民或曰“农民主体”,他们既非天生的“革命者”、“造反者”或“革命先锋”,更非天生的刁民、暴民或乱民,而是历代国家建设与社会稳定的良民[36]。其二,共和国建立之后,农民是作为封建落后甚至“反动”的“小私有者”被强制接受改造的,农民便自然长期被视为“小私有者”的代名词。因此,尊重农民利益,必须在认识上明确农民“小私有者”的正当利益应该无条件给予保护的基础上,看到保障农民的正当利益与国家政府组织社会公益事业建设在主导方面的特殊性与一致性;现实社会中则应该正视,大多数情况下不是农民胡搅蛮缠,索求无度或反对国家建设征地,而是农民的正当要求被强势集团大肆侵害甚至剥夺。因此,认为土地农民所有必然影响国家或政府规划用地,是想当然地把农民看成政府的对立面,忽视农民特殊利益应得到切实保护的正当性,进而把保护农民的正当利益与国家利益相对立,无视国家政府与农民在根本利益上的一致性。这正是人们长期对农民“小私有者”所形成的错误成见和忽视农民正当权益的传统习惯在当前农村土地产权改革设计中的反映。

 

�第三,在农村土地产权改革与两极分化或社会动荡关系问题上,没能正确认识农民对土地的态度和土地转移的流向及其可能导致的农村分化程度,简单得出土地农有将导致两极分化与社会动荡的结论。土地公有论者一般都从历史上土地买卖会导致土地兼并,激化社会矛盾,甚至酿成农民战争的“成说”推论:“农地私有制……可能导致农村两极分化,进一步扩大贫富差距,造成社会动荡[37]”;土地私有论者则多从产权明晰能“减少特权引起的贫富分化”、能增加土地价值,促进农村劳力转移,从而把农民从土地的束缚中解脱出来,进而防止贫富分化带来社会动荡[38]。前者依据的是中国古代历史学中所谓农民战争的成说,将土地私有与两极分化划等号;后者所说不无道理,却因仅有现代市场与产权理论的解说、却没有中国社会历史的实证分析而不具充分说服力;双方均因缺乏对历史与现实社会的考察,无法超越或破解众所周知的成见。因此应该明确:其一,以人类走过的历史和现实生活而论,农民应是最能真正体会土地珍贵的群体。据我们近十年来在赣闽粤三省边际地区的调查及考察的相关历史文献资料显示:农民工即使在城市工作多年了,绝大部分还表示,土地一旦归农民所有,无论如何不会将自己的土地随便卖掉;近十年来的事实是,我国已有1亿左右的农民工进城打工,他们承包的土地即使亏本经营,但大多数还是不愿将自己的土地随便交出来;同时,农村的历史与现实还告诉我们:农民即使因特殊情况必须将土地出典、出租、转包或出卖,首先也是出典、出租、转包或出卖给兄弟、族人、亲友耕种,以便日后还可能赎回或领回自己耕种[39];这是农民防范风险的自我优选法。同时,即使在清末民国前期,特殊困难导致农民卖地的比率也只占整个农户的2%[40]。那种认为:土地一旦农民所有,一夜间就有几亿农民将卖掉自己的土地涌入城市寻求社会保障,既是一种凭空想象,也是视农民为刁民、乱民与愚昧落后论[41]等传统成见的同类反映。其二,土地农民所有,无疑会出现土地流转与土地买卖以及逐步导致所谓土地的相对集中。如果这是按规律而非是人为地逐步进行,那不正是社会所希望?岂能就等同于必然导致两级分化?在中国历史上,被认定为助长“土地兼并”的土地买卖,因有“多子平分家产”之传统的有力“消肿”,“充其量是利弊相当”[42];而历史学家秦晖的研究与考证认为:历史上“平民间土地流转能造成的土地集中程度是极其有限的”,农民战争的主要原因是“官民矛盾而非主佃矛盾”,农民的痛苦不仅是因为“无田可耕”,更多或更主要的是“有田无法耕”和“耕田无法生”;因此,土地买卖导致土地兼并甚至引起农民战争的成说是历史学中最值得反思的谬见[43]。现实社会的情况也有相似之处。众所周知,土地是农民最基本的财产,是农民参与市场竞争、融入现代化进程、创新传统产业或重新创业、实现增收的经济基础[44];然而,近十余年来,中国经济持续快速增长而城乡差别进一步扩大,农民收入增长缓慢甚至呈下降之势,如可称之为“两极分化”,首先表现在城乡差距扩大至61[45]。我们天天在致力于帮助农民增收,却总是无视农民主要的土地财产未能回归农民这一关键问题,其突出表现是:城市发展主要立足于“经营土地”,农村土地及其诸多资源权益则在“经营城市”[46]的口号下被“抽血”式地受到侵害;农民则因自己最主要的土地财产被虚置泛化,不仅丧失投资土地和创新传统产业的利益冲动,而且在进城务工时就只能成“一无所有”的无产者,而当土地被征收时则成为“三无”农民。可以说,农民丧失土地财产权也就丧失了自我创业的经济基础。另外,有目共睹的或不争的事实是:近年来农民所表现的不满或导致群体事件,主要也是土地等乡村资源或农民权益受到侵害而起。显然,现实中不是土地农有导致两极分化与影响社会稳定,而正是农民土地产权的虚置在为拉大城乡差距、加剧社会两极分化和影响社会稳定推波助澜。这倒是我们选择农村土地产权制度改革方案应该切实正视的问题。

 

第四,在农村土地产权改革与农民生活保障关系的研究中,没能正确区分社会保障与土地保障的不同功能,忽略土地权益回归农民是实现社会保障与土地保障互为补充、相得益彰的有效途径。土地公有论者认为,中国社会基本生活保障未能覆盖农村之前,土地就只能作为农民的社会保障资源来看待,而“社会保障是不能私有化的”:因为,“我国的基本国情决定,在相当长的时期内,土地是农民最基本的生活保障”[47],“土地私有……必然有大批的农民失去土地走向失业和贫困”[48];土地私有论者则多从否认土地的保障作用和土地私有能使土地增值、从而提高农民收入角度立论,或认为历史上土地并没有起到保障作用和土地不应该成为农民的生活保障(应由国家或社会提供)[49],或认为当前农村土地已经不能起到社会保障的功能[50]。前者因受土地私有必然导致社会动乱、关注焦点偏重于土地的社会功能,而没有土地在历史上的实际效用尤其是在现代社会经济已有巨大发展情况下土地这种固有社会功能变化的考察;后者或侧重于关注土地的经济效能并否定土地的社会保障效用,或从历史和现实中论述土地均没有或不能起到社会保障功能。两者的共同问题,都是没有将民间(家庭或个人)社会保障与政府社会保障相区别并重视其互补作用。因此,以下两个客观事实似乎可以帮助我们把握该问题的主次:

 

(一)中国农村经济发展到今天,正常情况下土地的保障功能确实已经不是那么明显和重要了。因为,西部地区土地辽阔,不存在土地紧张的问题,如果农业比较效益低甚至亏本,各种农业税收照旧的话,土地甚至将成农民负担;中东部地区农村耕地相对少,农民主要收入来源是第二第三产业;城市郊区也大都准城市化了,农民主要收入已不是来自农业;即使在东、中部远离城市的贫困农村,不少地方种地也是亏本的,即使取消农业税,土地也仅仅是生存(生活)保障而已。同时,当我国GDP总量达到13.6亿、财政收入总量跨入2.6万亿、国民人均收入越过1000美元并进入全面建设小康社会之后,随着我国市场体制基本形成、农民就业渠道的展拓与收入重心的转移、市场竞争的加剧以及农民生活水准的提高,农业作为弱势产业与国民经济的特殊产业,农民的社会保障就不能再立足于依靠土地的传统思路。正常情况下,政府应是通过政府宏观调控及其税收的再分配,在取消农业税收和提高政府对农业补贴的基础上,构建城乡一体的社会保障体系。这既是世界范围内公认的思路,也是城乡协调发展思路下我国现阶段经济实力已经允许的。

 

()撇开土地对农民是否具有生活保障功能的量化分析不论,土地对于农民来说无疑仍然是十分重要的。因为无论东部、中部还是西部,也不管是城市郊区还是偏僻乡村,都有主要依靠农业收入维持生计的农民,不能因为他们人少或主要在中西部地区而忽视土地对他们的重要性;即使对于主要不是靠农业收入的农民而言,如果土地是他们的,那么他们要弃农进城,或从事它业,就可以将土地出租、卖掉或者用土地向银行作抵押贷款,获得创业的基础资本,还不必被土地束缚而须定期回乡;另外,因为社会保障体系还没有也不可能短时期内覆盖到所有农村的现实,在社会出现动荡或经济危机(比如亚洲金融风波)造成城市大量失业时、在农民遇到难以预测的天灾人祸而陷于非常困难时,土地对于这些农民尤其是大多数进城务工农民来说,还是承担着临时性生活保障的社会功能。有的学者认为,如果土地农民所有,当农民因疾病或者孩子上学没有其他收入来源,就会出卖土地,这将导致土地兼并。首先正常情况下这样的人不会太多,否则就已经不只是土地问题;其次,反过来想,在现有土地产权制度安排下,农民因疾病或者孩子上不起学不能出卖土地,他们只好病死或者孩子失学;如果土地权益回归农民,他们靠暂时出卖土地能治好病和供孩子上学,在生与死之间,在希望与幻灭之间,他们有机会选择前者正是土地权益回归农民的价值所在。这不正是土地权益回归农民可以实现个人保障与社会保障互补的体现?

 

概而言之,就目前中国经济发展水平而言,土地对大多数农民已不成为生活保障了,对少数农民则仍然是;土地在正常情况下不是农民的生活保障了,但在特定情况下仍然是。社会保障是在正常情况下对大多数农民的生活保障发挥作用,土地保障则主要是对少数困难农民的生活或在特定情况下对某些农民的生活提供临时性保障。如果土地产权制度改革全面考虑两个客观事实而不失之片面,正确区分土地保障与社会保障的不同功能,那么,选择土地具体产权农民所有,除前述强化了广大农民自我创业的经济基础外,还正是实现土地保障与社会保障互为补充、相得益彰的有效途径。

 

综合考察,深入分析,任何社会问题之解决方案哪一个能不存在两面性?在深化农村土地产权制度改革选择改革方案时,上述四个似是而非的问题与农村土地产权急需明晰问题相比较,实在是无关大局的问题;然而,我们却长期立足于改革方案的圆满周全而为上述似是而非的问题所困扰。它既说明了长期以来我们对农民和农民家庭经营模式的认识深陷误区,也是人们头脑中近百年来形成之简单片面的阶级和阶级斗争理论思维惯性的延续,其实质是对明晰农村土地产权,让土地权益回归农民将导致社会危害的想当然。它转移了决策层对土地产权长期虚置模糊给中国农村乃至整个社会经济带来根本性危害的注意力,导致了目前农村土地产权制度改革长期举棋难定,停滞不前,找不到突破口。

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