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中国首个纯农业县开展新农村建设试验区的调查报告
2014-01-11 09:44:20 本文共阅读:[]


时间已经进入12月,但广东清远一带仍如秋季,温暖宜人。这个季节,位于广东省清远佛冈县龙南片区内的公路两旁,仍然是茂林修竹,摇曳生姿,沿着高低起伏的公路蜿蜒进入龙南片区深处,在一块相对空旷的土地上,两处建筑工地正在如火如荼地施工中,以当地特色的传统建筑风格“锅耳楼”为元素的凉亭和小广场已隐约可见雏形。其中一处在建的是广东省社会主义新农村建设(佛冈)试验区(以下简称佛冈新农村建设试验区)的服务中心,这个服务中心只是试验区“乡村风情长廊”的13个节点之一。工地旁是两块巨大的规划效果图,展示着佛冈新农村建设试验区的美好蓝图。

1.汪洋的八字批示

广东省社会主义新农村建设试验区的设立与吴德礼密切相关。2008年,吴德礼从山城重庆调任到羊城广州,出任国家开发银行广东省分行行长一职,结束了其在重庆四年的工作。也许是因为出身农村的关系,吴有着浓重的“三农情结”。在重庆的四年中,吴曾在农村和新农村建设方面做过一些尝试和探索,2006年在重庆开展了农业经营组织形式改革,并形成了一定的影响力。2009年,吴德礼将自己关于新农村建设方面的认识和构想写成了一份报告呈报给时任广东省委书记的汪洋。我们没有能够看到这份报告,但知情人士透露,吴德礼的这份报告“非常有分量”。按照知情人的转述,吴在报告中提出在广东某地构建一块区域进行小范围试验,其中重要内容是对农村土地制度、财税体系、行政管理制度、金融体系进行“深刻变革”。为此,要形成政府、企业、金融、农民四位一体的有效模式和机制,进行包括基础设施、小城镇、产业和社会体系在内的四大建设。汪洋在这份报告上给了八个字的批语,“完善方案,可以试验”。得到汪洋书记的批示之后,国家开发银行广东省分行联合广东省农业厅和清远市政府着手找一个地方就吴德礼行长的初步设想做一些试验。作为最初的倡议者,吴德礼被圈内人称为广东省首个新农村建设试验区的发起者。最终,试验区被划定到了清远市佛冈县石角镇龙南片区,这里总面积118平方公里、拥有1.86万人口。之所以圈定在龙南片区,试验区的筹备者们有多重考虑。2004年并入石角镇之前,龙南片区是一个独立的建制镇,由6个行政村组成,相对完整和独立。这一点对于一个“新农村建设试验区”备选地来说显得尤为重要。因为作为一个试验区,如果只是一个自然村或者行政村,面积太小,创造出来的经验不具有足够的代表性。且龙南片区虽然在粤北山区,但距离广州市区仅70公里,处在广州1小时交通圈内,还有京港澳高速擦肩而过、省道252线横贯全境,区位优势明显。

过去20多年来,珠三角与粤北之间经济、文化发展之悬殊已经是一个不争的事实。时任广东省委书记汪洋曾说:“最富的地方在广东,最穷的地方也在广东”。清远地处粤北山区,社会、经济发展水平在广东省内已属末流,佛冈县的社会、经济发展在清远市内处于中间水平。试验区的目标之一是让这个区域的农村地区的经济收入迅速提升,赶上珠三角的水平。选择佛冈这个比较有代表性的地方进行试验,便于积累经验。此外,龙南片区又恰是佛冈境内一块纯农业区,基本上没有工业,经济发展水平不高,是广东乃至中国广大农村现状的一个缩影。因此,将龙南片区作为“新农村建设试验区”更具有代表性和典型性。2011年8月9日,时任广东省副省长、主管农业的刘昆主持召开了省政府的专题会议,研究决定在龙南设立广东省社会主义新农村建设试验区。佛冈龙南的新农村建设试验区得以上升到省的层面。有了地点,还需要更具体的实施方案。在吴德礼行长最初的构想基础上,广东省农业厅、国开行广东分行、清远市政府和佛冈县政府四方共同参与,并引进了华中师范大学中国农村研究院等多个科研院校、研究所,分别从农村产业发展、社会管理、基础设施建设等方面形成了7个课题进行深入研究、论证。最终形成了一个初步实施方案,上报广东省政府。2011年11月24日,广东省政府正式批复了《关于同意广东省社会主义新农村建设试验区(佛冈)基本框架方案》(以下简称基本框架方案)。这天,时任广东省委书记汪洋、省长朱小丹、副省长徐少华等广东党政高官到试验区所在地龙南指导工作。此刻试验区还只是一个蓝图。吴德礼行长和佛冈县县委书记华旭初向汪洋等党政高层汇报了试验区的思路。显然,汪洋对这个试验充满了期待。“汪洋书记对试验区整体的思路很肯定,并鼓励试验区大胆实践,走出一条社会主义新农村建设的新路子”。佛冈县委常委、副县长刘恩举回忆。半个月后的12月9日,试验区启动仪式在佛冈县人民中心广场举行。广东省第一个社会主义新农村建设试验区正式启动。

2.农村产权改革尝试

经济体制改革的核心是产权制度改革。佛冈新农村建设试验区的重中之重和改革的起点也是产权问题。产权制度改革作为佛冈新农村建设的三大板块之一,其任务就是利用农村现有资源创建一条农民致富的新路子。农村最大的资源就是土地,而佛冈所在地区为典型的丘陵山地,七分山二分田一分水,人均耕地仅为0.5亩。如何在现有的土地格局下盘活土地资源,改变传统农业里一家一户的生产模式,提高组织化程度,成为试验区产权制度改革的关键点。大田村位于整个试验区的中部偏西,全村现有耕地230亩,其中水田180亩,旱地50亩,此外还有550亩山地及3亩鱼塘。从这一数据显示,当地经济发展受土地资源限制颇大。与粤北很多农村地区类似,大田村从上世纪90年代起大部分劳动力外出打工,沙糖橘经济效益被发现后,大批人口回迁种植沙糖橘。由于沙糖橘劳动强度低,见效快、效益高,很快成为了大田村的主要收入来源。人均收入从1990年代初不足3000元,提升到了2012年底的8705元。然而近两年来,柑橘灾害使得沙糖橘产业萧条,种植面积锐减到了300亩,村民经济收入明显下降。这个产业灾害倒是为土地制度改革提供了难得的机遇。如果土地收益还非常好,对土地有深厚感情的村民们,就很难接受土地被从自己手里流转出去的改革措施。尽管如此,村里还是有几户人家对土地流转心存顾虑。2013年,在被确定为新农村建设试点村后,大田村的土地必须进行流转、集中开发。如果那几户村民的土地不能流转出去,成片开发就无法实现。大田村村民理事会理事长戈国星回忆,对于这几户思想认识比较滞后、保守的村民,大家轮番上门做工作。“佛冈县委常委、副县长刘恩举与管委会干部几乎每日都会到大田村来”。2013年10月,大田村终于顺利完成了土地的确权、登记及颁证等工作,之后将土地流转入大田村经济合作社,集约村庄土地200余亩,村民们以土地入股,以大田村经济合作社的名义,与有着技术和市场优势的广州华琪生物科技有限公司合作,进行油菜花、水稻轮种,另加虾、青蛙等品种的立体种养试验。这种新型种养的收益远远高于沙糖橘的种植收益。由此,村民们从原来的农户,转变成了“股东”,农户以“基本地租+分红”的方式获利,根据“入股”的土地面积,村民们在基本地租(水田八百斤稻谷)的固定收益基础上,还可以按照“股份”比例进行年度分红。这样,基本地租既不能让农民完全承担风险,企业分红又能让农民分享企业发展效益,增进农民与农企之间的关系。届时,村民们一部分将被聘请到广州华琪生物科技有限公司继续从事农业劳动,一部分则从土地中彻底解放出来,可以从事第三产业,增加收入。“村民们对这种方式充满了期待,相信我们的收入会更高”,大田村理事长戈国星说。常驻大田村的华中师范大学中国农村研究院博士生吴记峰认为,通过产权制度改革,大田村实现了由以种植沙糖橘为主的传统农业向高科技新型农业的转变。“美丽大田”也成为了佛冈新农村建设试验区土地集约的典型代表。距离大田村不远的生水塘项目,作为佛冈新农村建设试验区的重要节点,其探索的则是土地流转、农村集体居住等问题。从新农村建设试验区服务中心一路再往前,就到达了“乡村风情长廊”的下一站――碧桂园・生水塘新村。车道两旁是俨然不同的两种景观,右侧是典型的农田垄沟,几处两层小楼点缀在成片的绿海里,这是一幅典型的传统农业情景。而紧邻车道左边的则是由碧桂园集团投资的生水塘扶贫搬迁项目,正在建设中的是农民集中居住点,52户由政府划定的贫困户将在项目竣工后整体迁入这些二层别墅小楼。按照前期制定标准,农户只需缴纳几万块钱就可以入住。而农户原有的住宅用地将通过土地流转,以土地入股的形式,与碧桂园集团组建园艺公司,统一开发;村民们还自己建造了一些农家乐,发展经济的同时可吸纳农村剩余劳动力。届时,生水塘贫困村将完成从传统农业向新型农业的转型。佛冈县新农村建设试验区还计划在全区土地确权完成之后,设立农村资产交易平台,农民可自愿将闲置的土地挂牌交易,为土地自由流转创造了更高效、更公平的条件。土地流转到村民经济合作社之后,由村理事会与优质企业合作,共同进行产业经营,由此形成共同效益。此外,试验区对于落实“一户一宅”制度、界定集体经济组织成员资格和试行农村股份合作制改革也进行了一系列的改革尝试。

3.“三个重心下移”

与产权制度改革相对应的是社会管理模式创新。佛冈新农村建设试验区推行“三个重心下移”为重点的村级基层组织改革。“三个重心下移”是指村级党组织重心下移、村民自治重心下移、农村公共服务重心下移。从目前我国的村级自治单位运作情况来看,作为自治组织的行政村行政色彩日益严重,村民自治日益有名无实,这从村委书记等经常被村民称为“干部”就可窥见一斑。佛冈县委书记、县人大常委会主任华旭初透露,鉴于这样的情况,佛冈县探索将自治单元从行政村下移到自然村,在自然村内成立党支部和理事会,而原本的行政村则改为作为政府派出机构的公共服务站。现阶段“三个重心下移”工作已在佛冈新农村建设试验区全面推开,原本的6个村成立了59个党支部,154个理事会。在今年的5.15-5.16特大洪灾中,新一级的自治组织自然村理事会发挥了很大作用,政府将发放物资等事务均交由自然村理事会来处理,相较于以往政府出面的形式带来的不便,理事会能够以更大的威信来管理村级事务。以大田村为例,在经济合作社的大框架下该村设立了党支部、村民理事会,通过召开理事会成员会议和村民会议,商议、处理村级事务。与此同时包括“六民六先锋”主题实践活动、“农村一站式公共服务”工程、社会三级服务平台等创新社会管理体制活动也成为试验改革的重要推进项目。为了保证村与县里信息的沟通、办事效率的提升,佛冈还实施了县直单位一把手挂任村(社区)“第一书记”制度,比如佛冈县财政局局长冯庆洲挂任上岳古村第一书记,每月都有固定几天在该村现场办公,随时解决村里的问题。这种明显与现有的组织管理体系不符的管理模式,却大大提升了工作效率。

4.农村金融创新

长期以来,农村经济不发达的重要原因之一就在于农村资金严重不足,尽管每年的中央一号文也在强调对农村资金的投入问题,但真正留存到农村,服务“三农”的资金少之又少。佛冈县人均存款2万元,人口30余万,总存款额达到60多亿。然而据县委书记华旭初介绍,大部分的贷款都流向了企业和县级单位个人组织,真正投入到农村的资金非常少。从现在的银行贷款业务来看,由于农业潜在的风险大、回收期长、保障低,使得银行也不愿为农民提供贷款。从农村资金紧张及贷款难这一现状出发,佛冈县新农村建设试验区重点推进农村信用合作部项目。试验区拟通过新农村管委会引导村的经济联合社,组织吸引一些村民入股,提供闲余资金,为有需要的农户提供有息贷款。这种信用合作形式利用了农村里的熟人社会优势,为信用评估提供了优势。而农户在指定区域入股、指定区域放贷并在指定区域享受利益,最终的利息也将一分为三,一部分作为股民分红,一部分将转入村集体组织,最后一部分则成为发展集体经济的资金来源。龙塘村村委主任林荣锡透露,全国第一家农村信用合作部即将落户龙塘村,信用合作部吸引的股东每人入股金为最低10万元,初步定于12月20日正式开业。广东省首个新农村建设试验区的发起者,国家开发银行广东省分行行长吴德礼指出农村财税体制要改。将来财政的各项转移支付,财权和事权的关系,要在自治的基础上理顺。该补的要补,同时在佛冈新农村建设试验区范围,将来已有的经济收入要形成具体的资产。其次,吴德礼认为,现在农村的金融体系跟不上经济的发展。试验区建设者们有很多设想,包括建立村镇银行,建立新农村建设基金等。同时,他还设想建立一套新的体系,给每家每户农民一定的限额贷款,同时允许农民拿信用贷款投入到农村整个产业体系的建设中去。

5.纯农业地区的出路

产融结合,最核心还是产业带动。现在农村基本上还是靠外来的收入“输血”,农村内部的“造血”功能还没形成。因此,试验区形成产业支撑体系势在必行。试验区所在区域是典型的纯农业地区,几乎没有任何工业。在未来的发展规划中,试验区也会继续以农业为重点,但不同的是,试验区内的农业产业链会被拉长,而农业产业的形式会更加多样,其科技含量、附加值会更高。但是,由于农业产业投入周期长,很难如工业企业那样可以迅速产生巨大的经济效益。这加大了试验区说服农民们深度参与的难度,并一定程度上导致外界对试验区产生“进展缓慢”的误解。试验区内有一家叫做“田野绿世界”的台资企业,他们在6000亩山地上,种植了数万棵樱花树、杨桃树等果树和景观树,还打造了亲水平台等游乐设施。这是广东唯一一家以台湾水果种植为主题的大型农业企业。这家公司的董事长杨文章先生之前在东莞开办工厂,有次来佛冈办事,偶然发现了这片美丽的山地,但当时,这里只是几座荒山。酷爱园艺的杨文章在这里租了6000亩山地,开始逐步规划自己的台湾水果庄园。“台湾也经历了从粗放型农业到精细化农业的阶段,台湾的休闲农业很发达,我相信,广东休闲农业的时代也即将到来了”,杨文章表示。在他的构想里,比邻珠三角及周边省市3000多万居民的田野休闲农庄,将成为佛冈乃至广东重要的休闲旅游度假胜地。尽管在田野休闲农庄投资了数亿资金,还没有什么收益,但杨文章相信“未来一定会有很好的收益”。为了吸引更多类似田野绿世界这样的优质投资者,试验区去年开始“走出去”主动接洽企业,但今年有更多的企业“上门”来寻求合作。“这些企业看中了试验区未来的发展方向和定位,以及试验区由四方合作、共建的优势”,试验区管委会主任朱建星透露。很多企业已经认识到了农业在未来发展中的重要性,特别是随着公众对食品的安全问题越来越关注,农业产业的巨大潜力日益彰显。而且农业做好了确实能够盈利,现在很多农业企业与科研院校相结合,发展技术含量很好的现代农业。近一年多来,与试验区进行洽谈的农企很多。试验区管委会主任朱建星表示,试验区在产业规划和企业的选择上一直坚守着自己的原则和方针。试验区要求引进的农业企业与之整体的发展定位相挂钩,并且围绕两个主要的着力点。首先是现代农业,要有科技含量。对龙南来说,既要对整个佛冈县的经济有所带动,还要符合产业发展规划,并且环保标准也要达标;同时,作为企业一定要有社会责任感,愿意与村民形成利益链接。在农企和农民之间建立一种合理的利益链接,不能让农民觉得农企的发展跟自己没关系。第二个产业着力点是与农业农村相关的观光旅游业。珠三角地区虽然有个别村庄在从事乡村旅游的项目,但是目前还缺少乡村旅游的大片区。试验区在龙南的整个基础设施建设和产业布局上都能做到将其与乡村旅游相结合。不论是何种生产方式的企业进驻,都应该留有观光通道,跟旅游业做整体结合。在试验区管委会主任朱建星的构想里,将来的旅游者可以通过这些通道清楚地了解到农业产品的生产流程,这是一种可参观可体验式的农业。后期,试验区还要进行农产品深加工,如果农民只停留在种养环节,流通环节、销售环节跟农民的利益没有关系,无法获取更大的收益。试验区管理者还有更远大的设想――当地龙头产品形成之后,将逐步建立“原产地认证”模式,让龙南所生产、加工的农产品都贴上龙南的标志,让“龙南生产”成为安全、绿色的代名词。此外,佛冈新农村建设试验区在完善基础设施建设和打造宜居生态环境方面也进行了一系列的探索尝试。252线龙南段改造及主干道绿化工程已顺利完成,同时“城乡清洁”工程也开始实施,该项目将建立户收集、村集中、镇转运、县处理的农村垃圾处理系统;“村村有公园”工程,则将以奖代补建设乡村公园;绿道网络系统及龙南河小流域治理工程也都在稳步推进之中。

6.差点难产的管委会

尽管佛冈新农村建设试验区已初见成效,各项改革正在有序推行,但其遇到的困难也非常巨大。2011年12月,刘恩举从国家开发银行广东省分行调任到佛冈县,担任县委常务、副县长一职,分管新农村建设试验的工作。他坦承,“试验区的实际进度远远滞后于原来规划的进度,推进的难度大大超出了想象”。2012年8月,新农村建设试验区(佛冈)管理委员会(简称新农村管委会)设立,主要负责试验区的规划建设,既要执行国家和省、市、县有关社会主义新农村建设的方针、政策,编制试验区经济社会发展的总体规划、目标,同时还要负责组织实施,协调试验区的开发、基础设施建设与管理,协调试验区公共事业和社会事务管理等。根据省政府批复的基本框架方案和对试验区的整体定位,新农村管委会又制定了试验区总体发展规划、产业发展规划和多个专项发展规划。这些规划将对试验区的发展起到举足轻重的作用。尽管试验区管理委员会承担了重大历史使命,其成立也非常高调,但实际上,试验区管委会的成立的本身就充满了争议。2012年3月30日的试验区筹备会议上,有些领导一开始不赞成成立管委会,认为试验区的工作直接交给所在镇来做即可,没必要成立一个专门的机构。但实际上,一个镇政府已经被许多日常工作缠身,如再进行一些创新性的工作则恐怕会受自身精力和思路掣肘。最终,在反复沟通,多方协调之下,终于达成统一意见,将原来的“佛冈工业园区管委会”更名,并转变其职能,着力于新农村建设试验区的探索和实践。试验区管委会最终得以成立。同时,由于佛冈新农村建设试验区隶属广东省,所以在广东省政府中还有一个联系会议制度,试验区的一些问题可以直接向上反映。但不论管委会属于何种层级的机构,佛冈县仍是试验区的实施主体,试验区工作的具体实施还是在佛冈县内,任何事情都无法绕开。广东省政府对试验区基本框架方案的批复中,有这样一句话,“涉农政策除了给农民的以外由管委会统筹使用”。这句话的言外之意无非是八个字,整合资源,形成合力。但这句话落实起来却异常艰难。当前的行政体系下,单单佛冈县涉农的部门就多达十几个,各个涉农部门的涉农政策也有很多。因为涉及到一些部门的利益以及对国家法律规定认识的偏差,在一些问题上难以很快达成一致,这导致管委会的协调工作非常繁重。

7.基层改革创新氛围还有待加强

佛冈新农村建设试验区的建设者们希望能够在很多领域大胆开拓、先行先试,但现实却让他们难以充分施展拳脚。比如,国家有基本农田保护费,设计这个费用的目的,原是为了保护、维持甚至是改良现有的基本农田。可是有些不可能产粮食的农田即使给再多投入意义也不明显,然而如果将这些资金集中投入到基础更好的真正的基本农田上,则可以产生更大的效果。尽管这显然与现行的有关政策相违悖,有关部门也愿意冒这种风险,鼓励试验区就此先行先试。既然是试验区,改革创新就需要突破目前的一些桎梏,有可能要触碰到制度的红线,相应地也需要承担一定的风险。但哪怕不触碰到红线也会有风险,这就直接导致基层职能部门的创新动力不足。试验区管委会对于试验区内机制体制的创新有一些想法,需要各个部门的配合,但是许多部门只能从现行的法律法规、规章制度的框架下考虑问题,如此一来,管委会对于试验区的这些想法落实起来就比较困难。有关政府部门从现行框架下考虑固然有其保守传统的一面,但归根结底不是错的。这其中主要的原因还是基层的改革创新的氛围和人员尽职免责的机制尚未形成。2013年11月,有媒体报道,《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定(草案)》原稿中“宽容失败,对按决定规定程序决策、实施改革创新,而未能实现预期目标,且未牟私利的,在政府绩效考核中对有关部门和个人不作负面评价,不予追究行政责任及其他法律责任”一句,在后续的修改稿中被修改为“依法免除有关人员的责任”。广东改革开放三十多年来一直走在全国的前面,但就基层改革创新的尽职免责机制来看还需要向上海看齐。“对于基层创新,尽职免责的机制要尽快落实”。试验区一名决策人员呼吁。作为佛冈党政主要领导,华旭初对试验区充满了信心,也敢于各种大胆尝试,敢冒各种风险,但作为经济发展相对滞后地区,佛冈一些职能部门的干部或许没有如此决绝,思想偏于保守。在经济欠发达地区,存在一些这样的干部是可以理解的。但是,这意味着,华旭初及其团队们还必须在内部进行更彻底的“思想解放运动”,这或许会给试验区的建设带来一些困扰,让华旭初等佛冈主要党政领导在试验区的改革创新上多几分曲折。

 

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