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李竹|黑龙江省农村土地承包经营权流转问题的调查与思考——基于对齐齐哈尔市的调研
2015-04-20 09:10:49 本文共阅读:[]


李竹,北京市荣德律师事务所。

本文原刊于《黑龙江教育学院学报》2015年第2期,如需转载请注明出处,如需引用请核对期刊原文。


摘要:黑龙江省耕地面积广,土地承包经营权流转形式多样。基于此,对齐齐哈尔市当前土地承包经营权流转的基本问题进行问卷调研和访谈,重点分析土地取得、流转和征收等环节,进而提出要完善和规范流转形式,加强社会保障,维护农民权利,因为这是未来解决土地流转问题的关键。

关键词:农村土地承包经营权流转;齐齐哈尔市;农村社会保障


为了了解当前齐齐哈尔市农村土地承包经营权的流转状况及其在流转中涉及到的土地取得、调整;转包、出租和征收中存在的问题,笔者于2013年7月至8月通过实地考察、访谈和问卷调查等方式,对齐齐哈尔市5个不同类型的村集体进行了调查。

调研点的选取主要分为近郊农村、远郊农村等两大组,并在其中对于经济水平、农业发展程度、土地有无被征收可能方面进行了筛选调查问卷共涉及了土地承包经营权流转中的16个题目,并在访谈提纲中对于问卷中实际发生而未涉及到的问题进行了半开放的补充。本次调查研究共发放问卷130份,共回收有效问卷120份,并根据村干部、农民群众的访谈情况整理了相关访谈纪录,了解了当前齐齐哈尔市在农村土地承包经营权流转方面的基本情况,分析了目前农村土地承包经营权流转过程中存在的主要问题,并根据调研得出基本结论和建议,以期为未来农村土地承包经营权流转机制的进一步完善提供意见。

一、调研的基本情况

(一)齐齐哈尔市概况

黑龙江省的农地素有“黑土地”之称,主要是由其平坦的地势、肥沃的土地和日照采水等优越的自然条件而得名,黑龙江省耕地面积共有960.1万公顷, 是全国耕地最多的省份。齐齐哈尔市作为黑龙江的第二大城市,各个区县的农业机械化水平和粮食产量均位居全省前列。齐齐哈尔市现有125个乡,1263个村,家庭承包经营855 641户, 家庭承包经营的耕地25 073 979亩,2006年全市实行土地承包经营权流转133 050户,占农户总数的15.5%,流转土地面积为2370163亩,占家庭承包经营耕地面积的的9.5%。

(二)调查问卷和访谈记录的分析

1.土地承包经营权归属

“认为您现在所承包的耕地,最好应当归谁所有——可以永久性买卖或者变更用途?” 虽然在问卷的注释中将土地承包经营权和农村土地所有权进行了区分,但是在对于承包权归属的回答时可以看出多数农民对于承包经营权和所有权的认识是存在模糊的大部分的人选择了应当归自己所有,其次是国家所有和集体所有,分别为47%、36%和 11% 并且在自己所有和国家所有的选择时,也有一些农民同时对于集体所有持不信任的态度 问卷中也设计了由国家和自己共同所有或者集体和自己共同所有的选项,但是仅有3%的农民选择了共同所有的模式,可见大多数的农民认为”所有”的长期稳定是农业生产与农民生活的前提

2.土地承包经营权的调整

在二轮土地分包后,绝大多数的村集体始终坚持着“增人不增地,减人不减地”;“农村土地承包经营权30年不变,生不添死不去”的政策。但是笔者在调查过程中发现,多数的农民认为30年绝对不变的政策不符合实际,而应当进行定期的微调。曾有村民叙述了两个很极端的例子: 我们村1998 年出生的,现在都没地,能活到30 岁也行,那29岁要死了呢? 那就一辈子没地? 再一个就是我们村有个老人, 刚分地就死了,儿子老早就进了城,户上就他一个人,还每年转包赚钱,没天理。可见现实中较为僵化的土地承包制度是难以满足农村的土地需求的。

(1)对于“出嫁女”和进城人员的土地承包经营权问题大部分的集体在户口迁出集体后会将承包权回收,而也有一些村集体表示只要不绝户,就不会将土地回收。

(2)对于1998 年二轮承包后的“新生儿”问题,各调研村都表示没有承包经营的土地(其中一村集体目前全村无地的人口已经达到了700人)。

(3)对于机动地的使用问题。近郊农村的村集体已经基本没有机动地,而远郊的纯农业村,机动地的比例也基本难以达到5%,基本较为零散,而且用来留作村集体的管理费和某些情况下完成上级安排的种植指标。

3.土地承包经营权的流转方式

所有的调研村都表示土地流转是自愿的,流转方式一般包括转包、出租、互换、抵押和入股。

(1)转包和出租。在各流转方式中,转包的比例超过了97%,并且农民们表示其中包括之前在问卷中所涉及的“代耕”,因为代耕基本是以转包的方式进行的,对于出租和转包的区别,大部分农民表示在于期限的长短,出租一般是35年,而转包一般要长一些,但是也不会超过10年。

转包的手续基本只有农民之间自行签订的合同,也有亲戚之间的转包基于彼此信任并不签订合同,并不需要经过村里的同意。也有一些村集体对于转包的土地进行备案,即台账,其形式类似登记簿,在合同上载明两家无疑议,签名按印,由村里在上面写明土地亩数,四边界限,四邻等自然情况,台账也非强制性的。对于到村里进行登记转包的村民,多数是出于公证的考虑,以期在日后发生纠纷时由村集体进行调解甚至做证双方对于直补的分配一般会作为租金的影响因素而列入合同,但是关于补贴的问题一直是转包引起纠纷的主要因素。

(2)抵押。土地承包经营权的抵押一般分为两种,一种类似与村民间的借贷,在无力偿还时将自己的土地承包经营权转让,以土地转包的租金冲抵债款,此种抵押一般不经过村集体;另一种是个人将土地承包经营权抵押给农村信用合作社或者银行,此种抵押一般合作社会要求村集体出具一份证明,记载清楚土地的亩数四至等自然情况,当村民无法偿还贷款时由合作社直接进行转包,也不需要经过村集体同意。

二、齐齐哈尔市农村土地承包经营权流转存在的主要问题

(一)农村土地承包经营权分配后的调整需要

如前所述,由于“增人不增地, 减人不减地”的政策理念影响,多年以来齐齐哈尔市农村土地承包经营权已经少有变化。调查中,有超过半数的农民认为应当将30年的期限缩短,而进行定期较短期限的调整;也有村干部表示应当将土地调整的期限和基层民主换届选举的时间联系起来, 以防止在土地分配时行政权力和家族实力等因素对承包资格、土地等级等产生不良影响。

另外,由于齐齐哈尔市耕地的土质和产量较好,在一些村子甚至极少或没有荒地,故此 2002 年《土地承包法》中第41条和第49条规定的三种“特殊情况下可以调整的规定”由于三种情况都较为少见基本难以得到实施。

(二)多样农村土地承包经营权流转形式的不均衡发展

除了如转包之类的农民间较为零散的承包经营权流转,入股合作社或公司、 反租倒包等形式在齐齐哈尔市都有较多的实践。黑龙江土地合作社模式的规模经营形式发展最早的省份,多种形式的土地流转已较为农民所接受。

在访谈中发现,土地的集中连片的流转主要分为两种,一种是有一定资产和劳动力的富裕农民集中将几块邻近的土地转包过来进行规模种植和集中经营;另一种是由较为成熟的农业公司或者合作社进行转包土地。据调查,某村共有3 户农民进行规模经营,除一家种植经济作物并有对口销售合约的农户外, 另外两家都以失败告终并无力偿还银行的借款只能以自己的承包地进行抵押; 而有专业的农业公司组织 农民入股的企业目前都经营状况较好。

如何规范大规模经营、提高农民的土地收益是目前需要解决的土地承包经营权流转的另一大问题。

(三)近郊农村和远郊农村呈现明显差异

由于近郊农村进城务工人员较多,土地的转包、宅基地的出租;土地被征收征用的情况都较为常见;承包地也基本被用来种植一些瓜果蔬菜之类用于进城销售的作物,土地收益较高,在涉及到流转问题时大多数人表示只要价格和政策合理愿意将土地转让,目前保留土地也多是为日后升值等原因。

而远郊的纯农业村人口流动少,大部分农民还保持着较为纯粹的人地观念 将土地视为自己生产生活的唯一保障;种植的作物也多为玉米、黄豆等粮食作物, 土地转包较近郊农村要少,合同的签订量也较少。但是近郊较为特色的是将自己宅基地门前的园子( 即自己门口小范围的耕地,齐齐哈尔市农村宅基地的建筑面积一般一egp> 选影哼多槐e

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