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城郊闲置土地复耕后二次补偿纷争成因与规制
2012-03-15 10:06:15 本文共阅读:[]


进入21 世纪以来,随着我国经济和城市化进程的快速发展,安徽省芜湖市迎来了高速发展的黄金时期,城市规模不断扩大,位于城郊的大片农地被征用。与此同时,由于各种原因,也产生了大片的闲置土地,其中许多土地是城郊的优质农业用地。在土地长期闲置的过程中,芜湖市并未按照相关法律规定将闲置的土地交由原农村集体组织恢复耕种,而是由一部分失地农民自发进行了复种。在此过程中,政府、开发建设单位并未予以干涉。但当对闲置土地进行重新开发利用时,却暴露出了政府和农民之间有关土地二次补偿的纷争。此纷争与长久以来困扰农村基层组织的征地补偿初次分配矛盾一样,成为了影响城郊重点建设区域社会稳定的新的热点问题,常常会引发群体性事件。如果不提前对之加以规避或者妥善化解,势必将激化矛盾,损害政府的公信力,对我国和谐社会的构建产生不利影响。

一、闲置土地复耕后二次补偿纷争的产生及处置现状

本研究所讨论的闲置土地特指新批准的建设用地超过土地出让合同约定的开发利用时间而未开工建设或开工建设比例较小、不符合规定要求的土地。

土地闲置问题由来已久,李和裕在《党建文汇》杂志撰文指出,已出让的土地有三分之二处于闲置状态[1]。大量土地闲置违反物尽其用原则,使本已紧张的土地资源利用率低下,在全国范围内形成无地可用和土地闲置并存的荒诞局面[2]。

近年来,随着安徽省芜湖市城郊土地被大规模征用,该市也出现了较为严重的土地闲置问题。在该市城郊的多处闲置地块中,有一块位于城南、面积将近700 亩的土地,该幅地块于2003 年由政府征用并出让给飞尚集团公司用于集团总部大楼、星级酒店及大型商业区建设,当时的土地拍卖价为每亩近50 万元,被征地农民得到了每亩0 99 万元的征地补偿。由于种种原因,飞尚集团一直未能对该地块进行开发利用。2007 年,芜湖市收回了该幅地块的使用权,并重新通过拍卖,以每亩99 万元的价格出让给芜湖柏庄置业有限公司,用于房地产开发。此时,该市给予农民征地补偿的标准已经提升到每亩2. 86 万元。

随后,政府通知农民退出耕地以便于柏庄公司开发建设。但农民看到土地拍卖和补偿价格之间的悬殊差距,看到前后征地待遇的巨大差异,纷纷根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定―――“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,……,连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权; 该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”,以闲置土地已经复耕为由,要求视为重新征地,补齐前后征地补偿款的差额,即要求每亩增加补偿1 87 万元,从而达到每亩2 86 万元的当前补偿水平,并重新支付青苗补偿。该地块所在区政府考虑到其他闲置地块都可能提出同样的“重新补偿”的要求,所以明确表示无法满足农民的上述要求,只可以再次给予青苗补偿。农民不接受这一解决方案,于是,联合起来阻止开发商施工,并一度发展到上街堵塞道路的程度。最终,在双方多次协商无果的情况下,区政府动用了公、检、法及市容、民兵等多种力量,实施了强制执行。

以上事件在芜湖市并非个案,且闲置土地复耕后二次补偿纷争往往会引发旷日持久的拉锯战,基层政府、组织及所涉及到的农民在这类事件上耗费了大量的人力、物力和财力。更为严重的是,由于纷争涉及多户农民的利益,往往会演化成群体性事件,造成恶劣的社会影响。如何规避和化解由闲置土地复耕后二次开发利用所带来的补偿纷争,成为当前我国一些城市城郊发展过程中亟待解决的问题之一。

 二、闲置土地复耕后二次补偿纷争产生的原因分析

1 征地补偿标准过低,农户要求分享土地增值收益

从我国目前的有关法律规定和实际操作来看,农民的土地收益只发生在征地环节,即土地征用补偿,而土地出让环节的增值收益与被征地农民没有直接的关系[3]。且现行《中华人民共和国土地管理法》规定,征地“按照被征用土地的原用途给予补偿”,土地征用费占土地出让金的比例过低,导致其中支付给农民的征地补偿占土地出让金的比例更低,被征地农民利益严重受损。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析,目前被征地土地收益分配格局大致是: 地方政府占20% 30%,企业占40% 50%,村级组织占25% 30%,农民仅占5% 10%4]。农民不能分享由城市化带来的土地增值收益,这样一来,城市发展和农民权益就出现了冲突,从而易于引发各种纷争。

从上述芜湖市的案例可以看出,在该块土地初次出让时,农民从每亩50 万元的出让金中只获得了每亩0 99 万元的征地补偿,占土地出让金的比例尚不足5%。待到2007 年土地再次出让时,土地出让金已经攀升至每亩99 万元,这样农民原先所得的补偿仅占此时出让金的1%。即使按2007 年的补偿标准每亩2 86 万元计算,所占的比重也不足3%,远远低于全国5% 10% 的平均水平。因此,当被要求退出复耕的土地时,农民必然会衡量自己所获得的征地补偿和如今土地出让价格之间的巨大差距。土地闲置时间越长,土地出让价格和征地补偿标准就会越高,农民所感受到的不公平感就会越强烈。作为弱势群体的农民,平时虽有不满,但无能为力,但在闲置土地再次使用之时,就必然会利用这一契机来维护自身的利益,拒绝无偿退出土地。

2 相关法律规定较为宽泛,具体处置办法不尽合理

首先,从我国现行法律来看,多部法律都明确规定了长期闲置的土地要交由原集体组织复耕,但却未考虑到处置闲置土地过程中形成的土地增值收益的合理分配问题,未就土地闲置过程中应收取的土地闲置费及再次出让时产生的土地增值费的分配予以明确规定,为闲置土地复耕后二次补偿纷争的发生埋下了伏笔。

其次,我国各地政府制定的闲置土地处置办法对土地闲置费及二次出让的土地增值费的分配都在省、市和县区之间进行了平衡,有的地方还单独为土地管理部门留出了业务费,但都没有考虑复耕农户的利益( 实际上,笔者也未见到过政府主动安排集体组织复耕) 。例如,芜湖市制定的《闲置土地处置实施办法》中规定,处置无偿收回的闲置土地所得款项的清偿顺序为: 处置闲置土地过程中发生的委托评估和招标、拍卖、挂牌交易或协议出让等项工作费用; 原土地使用者未支付的征地补偿、拆迁安置费用和未缴清的土地出让金; 原以划拨方式取得使用权的闲置土地处置后应交纳的土地出让金; 闲置土地依法设定抵押的,支付前3 项后的余额,清偿抵押权人的债权; 按照上述顺序一次清偿支付后,有余款的,全额上缴市、县财政,市、县财政可以从闲置土地增值收益和土地闲置费收入中提取一定比例的业务费,专项用于处置闲置土地工作的有关费用支出。

可以看出,芜湖市《闲置土地处置实施办法》存在着明显的缺陷,再次忽视了农民的利益。从该市的实际执行过程来看,二次补偿纷争调解过程中相关镇街的调解人员并未援引上述《闲置土地处置实施办法》的相关规定,农户亦并不知道这个办法的存在。并且,进行征地和闲置土地处置的执行主体是政府,规则的制定者也是政府,依此推论,即便农户知道这个办法的存在,纷争也难以避免。

三、闲置土地复耕后二次补偿纷争的规制

1 加强用地管理,避免土地大规模闲置

闲置土地复耕后二次补偿纷争产生的直接原因就在于存在长期闲置的土地,所以规避闲置土地二次补偿纷争的首要途径就是要加强对土地使用的监督和管理,降低土地闲置的发生率。当前,我国城市化进程中出现了大量的土地闲置现象,关键就在于土地审批之后的使用缺乏有效的监督和管理,缺少一个具体、可操作的监督制约机制,没有明确监督的责任主体、对象和具体方法。更重要的是,对相关人员的责任和责任追究办法尚未真正落实到位。

当前,许多地方政府职能部门都承受着很大的招商引资压力,招商引资成果和个人的晋升提拔及工资奖金直接挂钩。为了完成招商引资任务,相关部门往往重视招商立项,忽视开发与管理,致使一些用地项目通过立项、规划、用地审批后,项目落实及建设过程的管理、监督检查跟不上,政府对项目是否落地、建设过程是否按进度进行等情况均不了解,一旦工程建设遇到困难无法及时排除,时间一长就会造成土地闲置。另外,为了谋求GDP 增量,地方政府甚至会默许开发建设单位利用各种方式来规避对闲置土地的处理,再加上现行法律法规中有关闲置土地认定和处置的许多例外条款存在漏洞,造成目前许多地方对于闲置一年以上的土地并没有及时催缴闲置费用,对闲置满两年的土地应及时收回使用权的有关规定也没有普遍执行。因此,为了提升土地资源的利用效率,避免巨大的资源浪费,必须要加大整治力度,加强对土地闲置问题的预防和处置力度。

必须要明确的是,在土地清理过程中,如果政府对闲置土地干预失当,则可能刺激不法市场主体伺机炒卖土地,加剧土地市场的投机行为,激化土地资源的供需矛盾[2]。综观目前情况,一方面应当落实和完善相关法律规定,认真做好闲置土地的及时认定和处置工作; 另一方面,应尽快出台一整套制约地方政府的配套制度,明确土地闲置突破一定比例就要对当地领导展开问责。对于地方政府查处、没收闲置土地不力的,除了运用经济手段处罚之外,有必要与主要领导的政绩考核挂钩,法律规定不仅要严格限制开发建设单位的闲置行为,问责的板子在必要的时候还要敢打在地方政府身上。

另外,为了提升闲置土地治理效果,还必须在相关部门间建立联动机制。据报载,广东省在大力处理闲置土地的同时,将处置关口前移,通过建立规划、建设、国土、房产等部门的信息共享平台和协作联动机制,实现对土地开发建设过程的实时监控、全程管理,尽可能地预防土地的闲置。湖南省成立了由国土、财政、规划、公安、金融等部门组成的闲置土地清理专项小组,制定了闲置土地的认定、处置、融资等方面的配套措施,明确规定了清理的范围、时限和工作要求,以加强对土地闲置者的综合治理,同时实行黑名单制,对处置不到位的,闲置者将得不到相关部门的行政许可及银行贷款[6]。通过建立相关部门之间的联动机制,一方面可以有效避免部门之间面对土地闲置问题相互推诿的问题,同时,也可以在部门之间共享信息,形成合力,提升对闲置土地的处置效率。

2 完善法律规定,促进农民分享土地增值收益

闲置土地复耕后二次补偿纷争产生的根本原因在于土地增值收益分配不合理,所以要规避、化解纷争,就必须结合我国征地补偿的实际,修改和完善各地政府已出台的处置闲置土地的相关办法,让土地增值收益的提供者―――农民,参与土地增值收益的分配。

首先,各地政府要严格遵守相关法律规定,加强对闲置土地的治理和利用,避免土地资源的浪费。对未来一年内不使用的闲置土地要主动安排原先的集体组织开展复耕,而不必过于担心闲置土地二次使用时的矛盾。实质上,闲置土地二次补偿纷争产生的深层次原因并不在于土地闲置,而在于现有的闲置土地处置办法对所收取的闲置费用及二次出让过程中形成的土地增值收益分配不当。如果采取公平合理的处置办法,即便出现了土地闲置现象,利益各方亦可以依法办事,各得其所。

其次,政府在修改和完善闲置土地处置办法的过程中,为了保证法规的科学性和合理性,必须要广泛征询社会各方面的意见,特别是要听取各相关利益主体的声音。要本着实事求是的原则,统筹兼顾国家、集体和个人利益,使各方利益之间达到一定的均衡。必须要完善土地增值收益的分配机制,实现土地增值既归公、亦归民,让农民分享土地增值的收益,从根源上解决由于收益分配不公引发的闲置土地复耕后的二次补偿纷争问题。

具体来说,为了让农民能够分享闲置土地处置过程中的土地增值收益,一方面必须根据相关法律规定对确定了的闲置土地及时、足额征收土地闲置费,对应予以无偿收回的闲置土地坚决予以无偿收回。另一方面,对于闲置期满一年但未满两年的土地,可从所收取的20%的土地闲置费中优先补偿土地再次使用时农民的青苗及其他损失。对于政府同意延期开发的及无偿收回后再次采用招标、拍卖的方式重新出让的土地,应该从所收取的土地闲置费( 前者) 或土地出让金( 后者) 中优先对农民进行补偿,根据闲置土地再次使用或出让时的征地补偿标准补足其与初次征地补偿费之间的差额,并给予二次青苗补偿。

通过让农民分享土地增值收益,不仅可以化解闲置土地复耕后的二次补偿纷争,同时还可以提升农民主动参与监督政府和开发建设单位对土地的管理和利用的过程。让农民参与土地增值收益,“可以有效遏制地方政府的‘圈地’行为和开发商的‘炒地’行为”[5],促进土地资源的合理利用及国民经济的健康发展。

四、结论

土地资源的长期闲置不仅会造成社会资源的极大浪费,而且还会引致诸多的经济和社会问题。为了减少土地资源的闲置时间,妥善规避和化解因闲置土地复耕而产生的二次补偿纷争,应该做好以下两方面的工作。

第一,必须要加大执法检查力度,明确地方政府部门的“守土”之责,强化责任追究,督促地方政府部门加强有关土地闲置费收取和闲置土地收回政策的执行,建立部门间的联动机制,避免扯皮推诿,合力进行防范、监控、协调和处置,以有效降低土地闲置现象发生的几率,从根本上解决或减少因土地闲置而引致的各种问题。

第二,造成土地闲置的原因复杂多样,土地闲置现象亦难以根本杜绝。因而,因闲置土地复耕后再次使用而引致的问题必然无法回避。各级政府机构要统筹兼顾各方利益,及时修改、完善相关法律法规,以法律形式明确土地闲置费及复耕土地再次使用时增值收益的分配原则、范围和方法,让基层集体组织和农民参与土地增值收益的分配,切实保护基层集体组织及农民的利益,并以此激发农民主动监督政府和开发建设单位的积极性,进而形成全方位遏制土地资源闲置浪费的机制。

 

注释

1 李和裕. 2 /3 已出让土地闲置[J]. 党建文汇, 2007( 7) ( ) : 12

2 孙学亮,王熙芳. 法学视角下闲置土地的政府干预和市场化策略[J]. 北京工业大学学报, 2008( 6) : 58 61

3 韩俊,张云华. 土地征用过程中的利益分配[N]. 中国经济时报,2009 05 13

4 新京报社评. 以公开透明的土地出让终结“土地财政”[N]. 新京报, 2008 06 05

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