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高飞|农村集体经济有效实现的法律制度运行状况研究—— 以湖北省田野调查为基础
2012-04-25 21:16:06 本文共阅读:[]


高飞,广东外语外贸大学土地法制研究院教授、副院长。

本文系国家社科基金重大招标项目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究” (编号: 09&ZD043) 的阶段性研究成果。

本文原刊于《农村经济》2012年第1期,感谢作者授权发布,如需转载请注明出处;注释已略,如需引用请核对期刊原文。


农村集体经济是我国社会主义公有制经济的重要组成部分,也是促进社会主义新农村建设、加速现代农业发展和保持农民持续增收的主要物质基础。为了深入了解农村集体经济发展状况,“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组于2010年7月6日-7月14日先后深入湖北省黄冈市浠水县的十月村和夏凉村、咸宁市通城县的宝塔村和七里村、荆州市荆州区的拍马村和松柏村进行调查。其中十月村、宝塔村和拍马村是全国名村,夏凉村、七里村和松柏村是普通村。课题组在对受访农户进行问卷调查和访谈后,共收回有效问卷36份,整理访谈笔录6份。同时,调查小组整理基层政府管理人员访谈笔录3份。本调查报告在分析中使用的材料,均取自于本次调查获取的素材。

一、农村集体经济有效实现的法理基础考察

作为一个重大的经济问题,农村集体经济的有效实现需要健全的法律制度为其保驾护航。为了加强对农村集体经济的规范,让农村集体经济焕发活力,湖北省分别通过了《湖北省农村集体经济承包合同管理条例(试行)》(1995年3月31日)、《湖北省农村集体资产管理条例》(1995年7月8日)、《湖北省农村集体经济审计办法》(1995年10月20日)和《湖北省农村集体经济组织管理办法》(1996年10月30日)等地方法规。在调查中,受访农户对这些农村集体经济组织管理方面的地方性法规或政策性文件较为关注,也较为满意这些规范的实施效果。

虽然湖北省在发展农村集体经济中重视法律制度的作用,并在《湖北省农村集体经济组织管理办法》第2条对农村集体经济组织的形态作出了明确规定,但从调查结果来看,只有8.60%的受访农户反映本村具有独立的农村集体经济组织,而91.40%的受访农户反映村委会取代了本村的农村集体经济组织。在访谈中,村委会与农村集体经济组织的功能合为一体基本为受访者所认可,但是受访者普遍主张,无论是否在村委会之外另行设立独立的农村集体经济组织,都必须将农村社区的经济职能和社会职能予以区分,如果不设立独立的农村集体经济组织,那么就应当在现行村委会体制下安排专人负责农村社区经济发展事务。

在未设立独立的农村集体经济组织的情形下,当前村委会均能够积极代行农村集体经济组织的职能,表示村集体在“加强道路、水利、饮用水等公益事业建设”、“改善农村文化、教育、环境卫生设施”、“适当补贴失地、无地成员(农民)”、“提供社会保障(医疗、养老、失业等)资金”、“为农户的承包经营提供服务”、“在本地为集体成员(农民)提供就业机会”等方面发挥了作用的受访农户分别有100%、94.30%、40.00%、65.70%、91.40%和80.00%。对于村集体所做的上述工作,除“适当补贴失地、无地成员(农民)”外,受访农户均表示满意和基本满意。但在“适当补贴失地、无地成员(农民)”、“提供社会保障(医疗、养老、失业等)资金”、“为农户的承包经营提供服务”、“在本地为集体成员(农民)提供就业机会”等方面,名村的工作做得更好一些,这与受访的名村较普通村经济实力雄厚,其能够提供更多的资金服务村民密切相关。同时,在“适当补贴失地、无地成员(农民)”、“为集体成员提供社会保障(医疗、养老、失业等)资金”方面,尽管村集体(集体经济组织)已经作了较多的工作,但与农户的期盼还存在较大的差距。

二、农村集体经济有效实现的主体制度考察

主体是农村集体经济的有效实现的能动因素,只有确立了妥当的主体,农村集体经济的有效实现才可能成为一种现实,故对主体制度予以考察至为重要。在面对“您认为本村村委会(村民小组)行使集体经济职能的效果如何?”这一问题时,认为“很好”和“一般”的受访农户分别有57.10%和40.00%,认为不好的仅有2.90%。但是,名村有75.6%的受访农户表示很好,而普通村的受访农户则只有38.9%表示很好。可见,名村的受访农户对村委会行使集体经济职能的效果评价远远高于普通村。根据此次调查可以发现,在农村税费改革后,由于基层政府对村委会工作的干预大为减少,农村集体经济组织的职能由村委会代行在实践中有了一定的可行性。

尽管独立的农村集体经济组织普遍缺位,但受访农户一般认为村集体(集体经济组织)在行使经济职能时应当享有“依法将集体耕地发包给农户”(97.10%)、“依法调整、收回承包地”(97.10%)、“决定自留地(山)的分配”(71.40%)、“决定宅基地的分配”(88.60%)、“依法管理村办企业”(94.30%)、“合理分配征地补偿款”(97.10%)、“合理收取一定数额的耕地承包费、宅基地和自留地(山)使用权转让费”(91.40%)等权利,同时其还须履行或承担“对撂荒耕地进行管理”(91.40%)、“对闲置的宅基地、自留地(山)进行管理”(88.60%)、“不得违规发包耕地、随意调整或收回土地”(85.07%)、“不得对分配征地补偿款等事项进行暗箱操作”(94.30%)、“经营村办企业的收益须用于村集体事业或村民福利”(97.10%)、“使用上述收取的承包费、宅基地使用权费等应履行法定程序”(94.30%)等义务。其中,普通村的全部受访农户对村集体(集体经济组织)履行或承担“不得对分配征地补偿款等事项进行暗箱操作”、“经营村办企业的收益须用于村集体事业或村民福利”、“使用上述收取的承包费、宅基地使用权费等应履行法定程序”的义务表示赞同。

在农村社区,农民是集体经济组织的一份子,其应享有相应的成员权,通过该种成员权的行使,农民既可以参与集体事务决策,也能够分享集体的收益。在本次调查中,课题组对取得村集体成员(村民)资格的标准问题进行了考察。分别有100%、68.60%、91.40%和80.00%的受访农户表示“具有村集体所在地户籍的村民及其子女”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”和“依据其他条件,经成员大会决议接纳为成员的”情况应当可以作为取得村集体成员(村民)资格的标准。但对各村确定村集体成员(村民)资格的实际标准进行考察发现,表示本村采用了“具有村集体所在地户籍的村民及其子女”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”和“依据其他条件,经成员大会决议接纳为成员的”作为村集体成员(村民)资格的取得标准的受访农户分别是90.9%、75.8%、81.8%和39.4%。可见,当前农村地区确定村民资格的重要标准依然是户籍,但村民的民主意识有所提高,对在民主决策的基础上赋予部分外来人员村民资格基本表示赞同,名村的受访农户更愿意赋予对本村经济发展有重要贡献的外来人员村民资格。

是否应当明确规定村集体成员(村民)资格丧失的情形,课题组也进行了考察,表示不应当规定的受访农户有14.3%,而85.7%的受访农户则认为应当规定。由于名村的村集体经济发展普遍较好,村民的福利待遇也较高,因此他们更关注村民资格的丧失问题,受访农户均表示应当对此予以规范。在认为国家法律法规应当明确规定村集体成员(村民)资格丧失的情形的受访农户中,分别有100%、96.70%、90.00%、90.00%、70.00%、63.30%和6.70%认为“集体成员死亡的”、“集体成员主动申请退出的”、“集体成员加入另一村集体组织的”、“集体成员转为城镇居民并获得城镇社会保障的”、“集体成员婚嫁到城镇或其他村集体的”、“集体成员下落不明10年以上的”和“集体成员因刑事犯罪在外服刑的”可以作为村集体成员资格丧失的依据。名村和普通村的受访农户于此存在认识上的分歧,尽管名村仅有极少数受访农户(11.8%)主张“集体成员因刑事犯罪在外服刑的”可以作为确定村集体成员资格丧失的依据,但普通村的受访农户却均不赞同以此为依据。此外,普通村的所有受访农户均主张“集体成员转为城镇居民并获得城镇社会保障的”应当作为确定村集体成员资格丧失的依据,但名村的受访农户只有82.4%赞同以此作为依据。其原因可能在于普通村的各种资源较少,希望将有限的资源集中,以便由依赖该资源生存的成员分享。

三、农村集体经济有效实现的财产权制度考察

没有财产,农村集体经济将欠缺推动其有效实现的必要物质基础。2006年我国基于农民负担急需减轻的政治压力,一举取消了农业税费,其中将作为农民集体享有土地所有权利益之渠道的村提留的取消,使得不少农村集体经济组织基本上丧失了经济来源。根据课题组的调查,分别有91.40%、91.40%、62.90%、80.00%、91.40%、42.90%和57.10%的受访农户认为“财政转移支付”、“村办企业利润”、“一定数额的耕地承包费”、“一定数额的宅基地使用权转让费”、“农村集体建设用地使用权转让费”、“一定数额的自留地(山)使用权转让费”和“‘一事一议’的出资”应该作为壮大农村集体经济组织的主要财产来源。在访谈中,有部分名村的受访农户认为,为了增加农村集体经济组织的收入,国家应当出台集体用地政策和土地租金制度等。可见,集体所有的土地是农村集体经济有效实现的主要资源。

作为农地权利体系中的一种新的用益物权类型,地役权制度究竟在农村社会实践中发挥了多大作用颇值探讨。在此次调查中,受访农户对地役权制度的认知状况不甚理想,表示了解一点该制度的只有20.00%,听说过该制度也只有17.10%,而有高达62.90%的受访农户不太清楚该制度。农户对地役权制度缺乏了解必将在一定程度上影响该制度之功能的正常发挥。不过,尽管受访农户对地役权制度的了解程度较低,但涉及地役权的问题在实践中却屡见不鲜,面对“您本人建房、居住或者种田以及你们村进行公共设施建设时有没有用到他人的宅基地、承包地进行道路通行、排水、用水、搭建、修渠〔沟〕灌溉等?”这一问题,有91.40%的受访农户表示存在这种情况,其中50.00%表示为此付费了,还有12.50%表示在建房时付费或村集体用地时要付费。而且,受访农户表示上述利用土地的行为遇到过障碍或困难有81.80%,其中表示“双方关系不好处理,需要协调”占81.50%,表示主要障碍或困难是“付费问题”的占40.70%,还有25.90表示主要障碍或困难在于企业利用本村土地等导致的付费、协商、补偿、调换土地等。公共地役权问题在我国学界也较少受到关注,其主要涉及到供电、通信、无线电和航空等公共利益行业。有94.30%的受访农户认为国家在铺设管道、架设高压线、设立变压器等设备经过或利用村集体成员的承包地、宅基地时,除征得受影响的农户同意外,还需要村集体经济组织同意,其中对于需要村集体经济组织同意的理由各不相同,认为是“对耕作承包地、利用宅基地造成了不便,对集体利益有损害”的有54.50%,认为是“集体有义务维护村民的健康和安全,保护村民的财产权益”的有72.70%,认为是“土地所有权是村集体的,应由集体决定”的有81.80%。由此可知,在自己的利益受到来自国家的压力时,村民对村集体经济组织寄予厚望,而且他们也认为村集体经济组织有维护自身的利益和村民的利益的义务。

一般认为,基于公共利益的目的,政府当然可以征收私人财产权,但应就被征收人所受损失给予补偿,这是实现征收的条件。但是,集体土地征收补偿款如何分配也倍受各界关注。面对“对于集体土地征收补偿款,您认为应当如何处理?”这一问题,分别有2.90%、14.30%、20.00%、45.70%的受访农户选择“分给未得到调地的原土地承包人或使用人”、“给被征地农民调地后,补偿款留归集体使用”、“给被征地农民调地后,补偿款分配给全体成员”、“在集体和被征地农民之间按比例分配”,还有17.10%主张除青苗费外,其他归集体作为公积金,由集体统一分配,但由代表大会监督使用等。可见,受访农户基本认可农村集体经济组织享有被征收的土地的利益,不赞同由集体土地的承包经营权人享有全部征地补偿款。

此外,在我国尚未确立土地发展权,但当课题组问“您认为在土地非农用途的收益与农业用途的收益相差较大,但又必须继续对农地保持农业或环境生态用途的情况下,国家法律赋予农村集体经济组织一种因经营农业而获得相应补偿权利的意义何在?”时,认为“有利于保护粮食安全与环境生态安全”、“有利于增加农民收入,提高种田积极性”、“有利于壮大农村集体经济,更好服务‘三农’”和“有利于缩小城乡差别”的受访农户分别有91.40%、94.30%、97.10%和88.60%。可见,农地发展权的确立对农村集体经济发展和城乡统筹发展具有显著的积极意义,以法律形式明确规范土地发展权能够得到农民的拥护。

四、农村集体经济有效实现中的经营运作现状考察

农村集体经济组织主要享有土地权利和集体企业财产权这两种财产权,其中农村土地主要采用的是“分散经营(分田到户、家庭承包经营)”模式(71.40%),采用“分散经营与统一经营结合”(28.60%)模式也在不少地方存在。

根据课题组的调查,1978年以后,表示其土地资产采用过村委会或村民小组(含发包)、合作社、股份合作制企业、公司等模式经营的受访农户分别有100%、2.90%、8.60%和5.70%。其中有3.20%认为村委会或村民小组的人员责任不明晰,有6.50%认为村委会或村民小组缺少法律规范,有29.00%认为村委会或村民小组没有明确的经营规划,25.80%认为村委会或村民小组欠缺激励机制。由于名村除了发包土地之外,还存在一些其他经营土地的方式,因此46.70%的名村受访农户认为村委会或村民小组没有明确的经营规划,而普通村的受访农户只有12.50%持此种看法;同时,因普通村的经济发展较为缓慢,村委会干部的工资或补贴较少,故普通村有43.80%的受访农户认为村委会或村民小组欠缺激励机制,而名村的受访农户只有6.70%持此种看法。

当前我国农村社区土地资产的经营方式呈现多元化趋势,但受访农户基于自身的了解和认识,对各种经营方式的未来期盼存在一定的分歧,认为最好的组织形式是村委会或村民小组(含发包经营土地资产)、合作社、股份合作制企业、公司的受访农户分别有42.90%、14.30%、37.10%、5.70%。通过访谈发现,尽管保持土地经营现状被许多村民接受,但不少村民对将土地资产量化,使个人获得一定的股份,从而方便其实际享有土地所有权利益有较高的认同度,不过,具有该意愿的大多数农户并不完全了解股份合作制的真正内涵。

不少农村地区的村集体企业资产是该集体的主要财产形式之一。除有37.10%表示本村集体(集体经济组织)没有企业资产外,受访农户有42.90%表示其所在的村集体(集体经济组织)的企业资产主要是采用集体独资企业形式经营管理的,表示采用合伙企业、合作社、股份合作制企业、公司的分别是5.70%、2.90%、11.40%和20.00%。在名村有82.40%反映村集体(集体经济组织)的企业资产主要采用的是集体独资企业形式,还有41.20%反映采用的是公司形式。有受访农户反映集体独资企业存在“组织机构不健全”(8.30%)、“缺少法律规范”(16.70%)、“欠缺激励机制”(16.70%)等问题,在股份合作制企业和公司形式中,存在的主要问题是“人员责任不明晰”(50.00%),其中公司形式还有“欠缺激励机制”的问题(50.00%)。

尽管集体独资企业在当前经营集体企业资产的主要形态,但认为这种组织形式最好的受访农户仅有8.60%,高达80.00%的受访农户认为股份合作制企业形式最好,还有11.40%的受访农户认为采用公司形式最好,这种名村和普通村没有实质性的区别。不过,这里同样存在受访农户对股份合作制的真正内涵不完全了解的问题。

五、结论

根据对湖北省3县(区)6村的较为深入系统的调查,可以得出如下结论:

第一,党和国家致力于农村集体经济发展的举措基本为农户所了解,并对当前推动农村集体经济有效实现的一些政策法规的执行情况感到满意,但对是否设立独立的行使农村集体的经济职能的组织还存在不同认识,不过区分农村集体的政治职能和经济职能得到较为普遍的赞同。相比较而言,名村因为经济实力较强,为农户作了更多的工作和服务,农户的满意度较高。

第二,农户对各村未有独立的农村集体经济组织且由村委会代行农民集体的经济职能基本接受。在确定集体经济组织成员的资格方面,以户籍为认定的主要标准为农户赞同,但随着村民民主意识的提高,在民主决策的基础上对本村经济发展有贡献的外来人员赋予村民资格为大多数农户认可。同时,在名村,因其集体经济发展较好,村民的福利待遇较高,故他们对村民资格的丧失更为关注,更希望在法律中明确规定村民资格丧失的标准。作为农民应当享有的成员权,在当前基本上能够得以保障。

第三,财产权对农村集体经济有效实现极为重要,土地仍然是农村社区最重要的财产权形式。由于当前集体土地所有权所有权权属登记推行不力,登记确权工作滞后,难以满足农民和集体经济组织的意愿。同时,在农业税取消后,农村集体经济收入渠道应当随之变化,不少农民赞同收取一定的耕地承包费、农村集体建设用地使用权转让费、一定数额的宅基地使用权转让费等作为壮大农村集体经济组织的主要财产,这为我国集体土地实行地租制度提供了可能。在农地权利体系中,农民对地役权制度及其目的作用了解甚少,其中在公共地役权方面,村民认为村集体经济组织有义务维护自身的利益和村民的利益。在土地征收补偿款的处理方面,农民认识到集体利益不可偏废,其应当获得一定比例的补偿费。同时,确立农地发展权在农村有较好的社会基础。

第四,在农村,集体经济组织的土地经营方式较为单一,一般为分散经营(分田到户、家庭承包经营),且主要由村委会或村民小组经营管理,但名村的土地经营方式更为多样化。但除保持由村委会或村民小组发包经营土地资产的现状被许多村民接受之外,也有不少村民赞同土地资源的股份化运作模式,这种情况也存在于村集体的企业资产较多的村庄。然而,应当如何采用股份化模式来经营村集体资产,特别是对于此种经营模式中可能存在的风险是怎样的,并未被受访农户和村干部所了解,故有待进一步深入研究。

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