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郭亮、杨蓓|信访压力下的土地纠纷调解
2012-07-04 09:48:38 本文共阅读:[]


农村税费改革以后,土地不再承载沉重的税费任务。随之,国家出台的惠农政策,诸如粮食补贴、种子补贴等各种惠农政策直接惠及耕种土地的农户。正是在这种背景下,围绕着土地权属的纠纷日益增多。如果说在沿海以及城郊农村,因土地征收而引发的冲突较为明显,那么在广大的中西部欠发达农村,土地纠纷则主要以农用土地的承包权、经营权争议为主。由于中西部农村地域范围广阔、人口众多,相比于土地征收纠纷,农用土地的承包经营纠纷发生的机率更高,涉及范围更广,本文所关注的也正是此类土地纠纷。如何处理并化解土地的承包纠纷?一些研究将承包纠纷的发生归结为土地产权的不完整,认为农户的土地承包权利总是无法得到有效保护,从而以更完整的土地权利建设作为解决之道。另外一些研究则关注仲裁和司法机构在解决土地承包纠纷中的作用和角色,主张建构多元化的土地纠纷解决机制,总体而言,这些研究着力于提出解决土地纠纷的对策和方案,却对当前土地纠纷的发生机制和调解方式的复杂性缺少足够的展现。在提出应然的解决对策之前,我们似乎有必要对实然的事实本身进行充分的理解。本文关注的核心问题是,当前的土地纠纷到底是如何发生的?进而,作为土地纠纷的主要调解机构,在现实中究竟如何来处理并化解土地纠纷? 2008年―2009年期间,笔者对位于湖北省中部地区的S镇进行了为期半年的田野调查,期间搜集了大量的土地纠纷案例。本文的研究立足于三个有代表性的案例,展现当地土地纠纷的发生和解决模式,进而探析此种纠纷解决模式的效果和社会后果。

一、三个案例:多元化的土地承包纠纷

S镇位于湖北省中部,辖27个行政村,现有人口3. 6万,其中农业人口3. 1万。全镇共有耕地4. 1万亩,林地6. 8万亩。从整体经济发展水平上看,S镇属于传统的农业型地区,务农和外出打工是当地农村的主要收入来源。2009年,全镇人均农民收入为4000元左右,绝大多数农户的经济水平处于“温饱有余,小康不足”的阶段。自2004年以后,S镇土地承包纠纷开始大量涌现。从纠纷发生的主体上看,该镇土地纠纷可以分为以下三类:农户之间的土地纠纷、农户与承包大户和村委会的土地纠纷以及村民小组和村委会的土地纠纷,以下是每一类型土地承包纠纷中较为典型的纠纷案例。

(一)农户之间的土地纠纷

1999年,来自恩施山区的曾广海落户到该镇黄岩村,并以1万1千元的价格购买了本村人王良玉的房屋。由于当时种地的积极性不高,王良玉将自己7. 68亩土地一并转给了曾广海。在出售房屋和转让土地之后,王良玉赴贵州打工。为了留条退路,临走前王良玉给曾广海说,万一以后在外面混不下去而回村的时候,希望曾广海能给自己一点口粮田,曾答应了王的要求。

2004年,湖北省范围内进行了“确权确地”的运动,即进一步明确农村土地的权属,重新颁发土地的承包经营权证明。就此,曾广海正式成为了这块土地的合法承包者。2009年初,由于全球金融危机的影响,大批企业减产,王良玉失去工作后回到村庄。看着当前种田有利可图,便想利用当时双方的口头承诺把原来转让的土地要回。于是,王良玉直接找到曾广海要求归还土地。在未得到答复的条件下,王良玉强行砍伐了曾广海责任山上的成才树木,并阻止曾在农忙时插秧,双方发生激烈的冲突。在镇司法所、信访办联合对双方进行了多次调解之后,最终,双方各退一步,以曾广海流转给王良玉3亩土地结束争议。

在这起案例中,曾广海的维权主张来自法律的支持,他的土地承包权利已经得到了法律确认。在他看来,王良玉的要求是无理的,尽管他有口头协议,但缺乏法律效力。而且,即使给他土地,给多少、如何给也应该由自己说了算。然而,王良玉的理由更为简单,自己要生存,政府必须解决自己的口粮问题。面对自己土地被转让的最终结果,曾广海充满了委屈,他觉得“为什么法律都保护不了自己的土地”。

(二)农户与承包大户之间的土地纠纷

1992年,为防止农民土地抛荒,在农户自愿的条件下,该镇张村村委会将本村二组的近300亩旱地收归村集体经营以建设石榴园。村委会与二组群众达成了协议,等石榴园建成并赚钱时,双方按照4: 6的比例分成。然而,由于气候、栽培技术、土壤等原因,石榴园结出的果实又苦又涩,根本没有销路。农民也不愿意接着去种田,这片土地就成了一片杂草丛生的荒丘。

在1998年的土地二轮承包中,二组的农户同样没有对该土地进行权利主张,这块土地事实上成为了村集体的机动地。不久,村委会将这块土地发包给了外来的承包者黄惠山,时间为30年。最近几年,由于国家不断加大农业补贴,以致在2008年时,当地一亩土地的粮食补贴、种子补贴等各种补贴已经达到了150多元。二组的农户逐渐意识到了土地的价值,频频地进行上访,要求黄归还自己的土地。2008年7月,二组的40余名农户打起了“还我耕地”、“我们要吃饭”的大幅标语,并开动数十量手扶拖拉机准备到市政府上访。最终,在乡镇司法所、信访办以及农经站的联合处理下,以缩短黄惠山的承包期至25年,并将首轮承包费( 5万元)返还给二组农户结束。然而,农户并不满意,认为自己的土地应该全部收回。

在法律上,二组农户要回土地的诉求没有得到法律的支持,至少没有得到法律的明确支持。在当年为了完成税费任务,村委会将土地整片发包给外来者是一种通常的做法,由此导致了承包权属的混乱,这在当时没有任何的问题。而如今,面对土地价值的升值,这些农户纷纷后悔,要求将当年放弃的土地重新予以承包权确认。但由于承包大户已经对土地进行了投资,一旦土地归还给农户,村委会就要面临违约并赔偿损失的法律责任。究竟如何解决此类土地纠纷成为了当地政府和调解机构颇为头痛的问题。

(三)村民小组与村委会的土地纠纷

坪村建有村办的梨园,占地达到300亩左右。在人民公社时期,该块土地属于本村第五生产队,即今天的第五村民小组。1994年,村委会为了发展多种经营,将这块贫瘠的土地纳入到了梨园的发展计划中。由于品种适合当地的土壤气候,且销路顺畅,坪村梨园的发展走上了正轨,已经成为了当地一个颇有特色的产业经济。为克服集体经营管理的一系列弊病,村委会对梨园采取的是分片承包方式,本村25户农户是这片梨园的实际经营者。2008年,梨园的第一轮承包到期,村委会准备将梨园重新发包。不想,五组农户却提出了意见,坚持认为当年村委会占据了自己组的土地,进而提出了三种补偿办法:第一,归还土地;第二,将梨园免费发包给五组农户;第三,如果不能发包给自己小组,村委会就要将梨园新的承包费发放给五组农户。在农户看来,自己小组当年对该快土地进行了投资,只有采取以上三种办法才能弥补自己的损失。

在政策的依据上,农户关于土地所有权为村民小组(生产队)享有的认知来自于1962年《人民公社六十条》中“三级所有、队为基础”的土地产权制度规定。在农村税费改革前,税费的收缴、土地的调整等等工作都是以村民小组为单位进行,这进一步强化了农户的这种观念。然而,在当下,包括S镇在内的更大范围的农村地区,村民小组已经不是一个独立的经济核算单位。尤其是随着税费改革配套工程的推进,湖北省农村的村民小组长已经被取消,依据《村民组织法》选举产生的村民委会成为土地集体产权的合法代理人。到底是村民小组还是村委会是土地集体产权的代理人,这一判断关系到当前农村一大批土地权属和收益的归属问题。对此,《土地承包法》和《土地管理法》中都没有给出一个明确的说法。在这种条件下,农户将收益保持在村民小组一级的诉求实质上是要与村委会争夺土地的收益。

从以上案例可以看出,土地承包纠纷的发生很多来自于农村土地制度本身所内涵的张力。仅仅聚焦于最近十年,在保持集体所有制的宣称下,农村土地制度本身经历了重要的变化。从原来土地种植行情的低迷到当下土地价值的上涨,从原来土地权属的混乱与不确定到当下强调承包权稳定并以个人权利本位的物权化土地制度,农村集体土地制度正在发生一场实质性转型。

由于处在农村土地制度的转型期,土地承包纠纷的发生无疑具有必然性。在这个意义上,纠纷的出现并不是问题所在,问题的关键在于纠纷如何得到解决。

二、上访:土地纠纷的主要救济方式

(一)“三位一体”的土地纠纷处理机构

按照《土地管理法》第16条规定,土地权属争议的解决方式主要包括协商、行政裁决和诉讼。协商主要是双方当事人本着自愿的原则协商解决,由于没有第三方的介入,这种方式很少能够解决有较大争议的土地承包纠纷。此外,由于土地承包纠纷一般具有标的小、琐碎、分散、零星的特点,对于农户而言,采取诉讼的方式一般将承担高于标的物的诉讼成本。除非问题始终得不到解决,农户大都不会选择法院作为土地承包纠纷解决的主要机构。因此,行政裁决是当前土地承包纠纷的主要解决方式。

在行政裁决中,土地承包纠纷的解决机构包括村委会、乡镇司法所、乡镇农业经济管理站(以下简称农经站)以及乡镇信访办公室(以下简称信访办)。由于村一级的能力有限,一般只限于小型的、冲突不激烈的矛盾,较大的土地承包纠纷案件大都是在乡镇层面解决。在现实中,一旦农户发生土地纠纷,他们求助最多的部门是信访办。在性质上,信访办是一个综合协调机构,它直接对乡镇党委书记和乡镇长负责,并代表后者处理问题、接待群众。在农户看来,信访(上访)往往能更快速、更有效地解决问题。S镇的信访办公室原来与乡镇政府同处一座大院中,但近年来由于群众上访的增多,以致经常影响政府正常的办公秩序。2007年,乡信访办不得不搬出政府大院,在临街路边单独设置了办公地点。由于交通便利,且设置了“群众接访调解服务中心”的醒目招牌,这更加便利了农户的上访行为。对于一些简单的诸如咨询、答疑的信访案件,信访办工作人员可以进行当场处理,但对于类似于土地承包纠纷之类较为专业性的案件,他们就无能力也无权做出裁判,只能协调乡镇职能部门共同处理。

司法所是乡村纠纷的主要调解机构。按照规定,司法所的重要职能就是要指导、管理人民调解工作,参与调解疑难、复杂民间纠纷。在体制上,乡镇司法所是县区司法局在乡镇的派出机构。而且,与法院收取一定的诉讼费不同,司法所的调解完全是一种公共性服务,其对于农户来说是一种廉价的、日常性的救济方式。与之类似,农经站在体制上也是接受来自县农经局的直接领导。农经站的主要职责包括:农民负担管理、农村集体经济资产管理、农村土地承包管理以及农村财务管理等等。税费改革完成后,农民不用缴纳任何税费,村级组织的集体资产也大为减少,农经站的工作相应地发生变化。如今,颁发土地承包经营权证、办理土地流转等等事务成为了农经站的主要工作。涉及到土地承包纠纷,需要进行承包权变动的,或者要对土地权属重新确认,就必然要通过农经站的工作。由于自身的业务就是对农村集体资产和土地承包的管理,农经部门的人员往往掌握更为详实的土地承包信息,也更清楚村庄中较为复杂的土地承包情况,由他们参与到土地纠纷的调解中来更有助于公平合理的解决问题。

问题在于,作为乡镇范围内的职能和权力机构,司法所和农经站不可能只是接受来自上级的垂直领导,配合乡镇政府解决问题是其面临的更重要任务。以司法所为例。由于在办公地点上,乡镇司法所和乡镇政府办公大楼同处在一个大院内,相比于通过定期性的会议传达指示的上级司法局相比,S镇司法所工作人员和乡镇政府之间有着大量的日常性接触。为了进一步调动司法人员的积极性,S镇政府还每年会给司法所1―2万的办公经费,而拿到经费的条件之一就是要完成乡镇下达的调解任务。在信访部门的牵头下,司法所、农经站共同介入到土地承包纠纷中来,共同接受乡镇政府的统一部署,从而构成了当前“三位一体”的土地承包纠纷解决机构,乡镇政府的意志以及所面临的“治理困境”也将进一步延伸到土地纠纷的化解中来。

(二)维稳压力下的乡镇政权

当前乡镇政府面临的最大治理困境是如何化解不断增多的上访人群导致的治理失控局面。从法律上看,上访是法律赋予公民的基本权利之一。但是大规模上访以及越级上访却扰乱了正常的社会和工作秩序,从而被上级政府视为社会不稳定的标志之一。上级政府往往要对下级政府下达严格控制上访的要求,一旦上访的数量(主要是越级上访和群访)超过了给定的指标,下级政府主要领导人都面临着严厉的行政处罚,即使其他的各项工作都完成出色,这就是所谓的“一票否决”制度。作为最基层的政府,乡镇政府面临的上访压力尤其巨大,工作也更为复杂。以下是区政府给S镇政府下达的2008年的信访目标管理责任书的部分内容:

一、责任目标

1、坚决杜绝进京上访(无论集体还是个人)

2、坚决杜绝赴京集体上访;赴省个访严格控制在本地人口数量的10万分之一以内,更不能发生或出现和重复上访

3、坚决杜绝赴市集体上访,赴市个访控制在本地人口数量的4万分之一以内

4、严格控制赴区集体上访,其批次和人数分别控制在本地受理集体上访数量的5%以内,个访控制在本地人口的一万分之一以内

二、责任追究

5、对各镇各单位进行考核,给予奖励,对无访单位给予表彰

6、年终考核,信访总量排前三位的村或单位,除经济处罚和取消评先进措施外,第一责任人要写出书面说明

7、因信访问题处置不当,引发集体上访和群体性事件,造成严重后果的,要根据情节追究责任。

….

面对上级政府的考核,乡镇干部必须妥善化解自己境内的各种上访矛盾。由于每出现一起越级上访都有可能会影响到乡镇干部的政绩和利益,他们在处理上访时必须“不择手段”。很多时候,乡镇政府无法作为一个完全中立者存在,他们对问题的解决不只是作为一个公共服务机构的职责使然,而更多地来自防止农户进一步上访的行政压力。在农户的上访原因中,因土地纠纷导致的上访占据了相当一部分。根据我对该镇有记录的上访案件统计,在2004年至2008年的5年期间,因土地问题的上访分别占上访总量的35%、38%、33%、21%、20%。防止上访的压力渗透到乡镇机构对土地纠纷的调解中来,加剧了土地纠纷问题解决的复杂性

三、“丧失原则”的纠纷调解模式

既有的关于乡村社会纠纷调解的研究关注了司法权力的实践,对基层司法的生存智慧和权力技术进行一种同情式理解。不容否认,作为基层的机构,由于直接与分散的农户打交道,其必须采用一种策略化的治理方式,在国家法和乡村习惯法之间寻求一种能为农户所接受的平衡点。但是,无论偏向情理法的哪一边,纠纷处理的结果总能得到某种价值和原则的支持,即使这种价值和原则来自于地方性的规范。然而,在当前S镇土地承包纠纷的解决,相当一部分土地纠纷的处理结果却失去了任何的价值和原则基础,调解结果都是农户和乡村干部之间博弈的结果,以致往往是谁的能量大、谁闹得厉害,谁得到的利益就越大。这种纠纷解决模式不利于土地承包纠纷在更大范围内解决,甚至成为了再次生产土地承包纠纷的一个重要制度诱因。

(一)“会哭的孩子有奶吃”:有欠公平原则的调解

在税费改革前,许多农户不愿意耕种土地,他们将土地抛荒而外出打工,这导致土地承包经营主体的多元与混乱。经过2004年湖北省的土地“确权确地”运动,土地承包关系总体上稳定了下来。然而,随着国家惠农政策力度的加大,原来丧失土地权属的农户纷纷后悔,与案例一中王良玉处于类似境地的农户绝不是少数。在村民眼中,王良玉是村庄中有名的“狠人”,他的好勇斗狠正是他能收回自己的土地的重要原因之一。而在S镇类似的土地承包纠纷中,面临同样问题却安分守纪的农户却常常得不到王良玉这般的待遇,有着强烈的不平衡心理。

在村民小组与村委会的土地承包纠纷中,究竟谁能代表集体本身就是当前法律的一个模糊地带。在历史上,村委会进行的集体果园开发、公共场所修建都是在原来村民小组的土地上进行,一旦认可小组对土地的所有权,那将引发持续不断地要回土地的维权行动。在S镇的许多村庄,这一矛盾还处在潜伏期,而在少数诸如坪村农户一样较为活跃的村庄,村民小组的土地产权身份事实上已经得到了乡镇的认可。这种“先例”的产生必将进一步刺激其他村庄农户的上访行动。S镇的土地承包纠纷解决看似解决了单个问题,却破坏了一个基本的公平和平衡原则,这不断地强化农户一种朴素的认知―――“老实人总是吃亏”。一旦这种观念积累到一定程度,新的土地承包纠纷将有可能更大范围地涌现。

(二)“不闹事就好”:对土地法律政策的“工具性”利用

在某种程度上,土地承包纠纷中的农户并非只是赤裸裸地争夺利益,他们行动的背后有着一种正当性理由的支撑。在农村土地制度的转型期,农户土地维权的理由既来自于他们所理解的法律和政策,又来自于不同时期的土地认知方式和观念。在处理纠纷时,基层干部要兼顾农村的实际,对法律进行各种“变通”,但其更根本的工作是要建立一元化的地权秩序,尽可能地塑造农户新的土地产权观念和认知方式。否则,地权的纠纷将永远处在一个是非不明、价值不清的时代,这本身就是产生纠纷的温床。然而,作为当前土地秩序的主要建构力量,有关土地的法律和政策仅仅只是乡镇干部解决问题的一种手段。乡镇干部处理问题的根本目的是平息眼下的事端,土地的法律和政策能否落实以及多大程度上落实完全取决于其与这一原则的契合程度。

在案例一的调解中,为了让曾广海放弃承包权,乡镇干部不断解构法律的威严,并强调执行的难度,他们曾反复向曾灌输“中国的法律很多,要结合实际”、“法院成本很高,最终两败俱伤”、“不可能派武警来站岗”、“两家以后还要相互往来“之类的表述。但是,这种法律必须结合社会实际的论调很快就在另一起土地纠纷中走向了它的反面。在案例二中,乡镇干部不断强调法律原则的重要性,让农户意识到以下两个基本事实:第一,此耕地已经不是农户的承包土地;第二,双方签订的承包合同进行了公证,具有法律效力。从单个案例来看,乡镇干部对待法律和政策的态度具有合理性,但综合起来,这种法律和政策被不断解释和变通的现象极为突出,这极大消解了法律和政策所欲建构的新地权秩序的权威基础。基层干部考虑的并非是一个地方的长治久安,而是如何防止农户有可能的上访。在这里,没有一个明确的确定性评判标准,农户各种甚至互相抵触的维权理由往往都能找到依据,这极大地诱发了土地承包纠纷的再次发生。

(三)“人民矛盾人民币解决”:隐形的治理技术和手段

如果说工具性地使用法律还是一种“明的”治理技术,乡镇干部还有一套“暗的”治理手段,主要适用于那些认定了道理而坚决上访的农户。所谓“暗的”治理手段就是动用各种无法放在台面上的方法来对上访农户进行分化、瓦解。在案例二中,由于承包大户已经对土地进行了投资,一旦其与村委会签订的合同被推翻,村委会就面临着违约并赔偿损失的法律责任,高达几十万乃至上百万的违约赔偿是这一地区的村委会所无力承担的。在这类土地承包纠纷中,考虑到村委会的实际情况,乡镇干部根本不可能完全满足农户的上访要求。而如果不答应农户的要求,因涉及人数较多,则有可能引发严重的集体上访。为此,乡镇干部常常采用拉拢“领头人”的策略。他们经常私底下和“领头人”接触,或者通过私人关系联系到“领头人”的亲属和朋友,让他们对之进行思想工作,或者直接给予好处。据我的观察,在S镇的上访处理中,“花钱买平安”的做法已经成为了解决集体上访的重要方法,乡村干部用“人民矛盾人民币解决”的调侃语言对之进行总结。在案例二中,最终上访的平息很大程度上得益于几个活跃的“领头人”分别得到了乡镇干部私下给予的200-500元钱。

正如“正式权力的非正式运作”一样,为了完成征税任务,乡镇干部不惜动员各种权力技术,甚至以自毁形象的“乞丐”自居。当这被学者解读为乡镇干部的权力技术实践时,却忽视了另一更具有本体性的问题―――基层政权权威和合法性的流失。在治理技术被足够放大的治理环境中,基层政权本身的立场和原则也随之丧失,具体问题的解决是以透支基层政府的信用和形象为代价。一位乡镇干部在解决一起纠纷后焦虑地说道,仇恨的种子(就此)藏在了农户的心理,失去了对政策、政府的信心。因此,土地纠纷尽管得到了暂时地平息,但这些无法消弭的社会情绪却始终是地权秩序稳定的挑战性力量。

四、结论

(一)土地承包纠纷的发生具有必然性与制度性的双重诱因

农村税费改革后,关于土地承包的法律政策日益规范,国家愈加强调对农户土地承包权的保护,土地利益凸显,土地承包关系也成为一种物权关系。随着国家农村土地制度与政策的调整,新的土地利益和土地权属形态规定刺激了农户的“维权”行动,由此使得土地承包纠纷的发生具有客观的必然性。如果说土地承包纠纷的发生具有客观性的话,那么如何来甄别农户土地“维权”话语的有效性,进而减少农村土地制度转轨期的地权冲突是基层政权所直接面临的任务。从正面的功能上看,以乡村两级为代表的基层政权组织是纠纷化解的主要力量,他们担负了防止纠纷矛盾上移,进而维护整体社会安定的重要责任。然而,惧怕上访的压力也制约了乡村干部化解地权纠纷的空间,他们所选择的一种极端工具化手段并不利于新地权秩序的形成与稳定。或者说,从长远来看,这种纠纷解决模式本身就成为再生产土地承包纠纷的一种重要机制。当“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”成为一种规律的时候,每一起土地纠纷虽然得到解决,但却破坏了农户对处理结果公平性和基层政权合法性的信任。为了谋取更多的土地利益,一些没有任何正当性理由的农户也开始利用这个机会谋求自己的土地收益,一种不断生产底层冲突的政治恶性循环产生。在这个意义上,土地承包纠纷的发生同时具有制度性的诱因。

(二)土地承包纠纷的解决是一项系统性工程

在当前对农村土地制度的研究中,一种唯产权至上的思路却遮蔽了对土地承包纠纷问题复杂性的认知。在制度经济学看来,产权是一种重要社会工具,它能帮助一个人形成与其他人交易时的合理预期。一个清晰的土地产权秩序无疑是避免发生土地承包纠纷问题的关键,赋予农户完整的产权抑或扩大农户的地权等等思路正是建立在这一基本的判断之上,主流经济学界关于土地承包纠纷发生的判断也同样是这一逻辑的继续。然而,本文认为,土地承包纠纷的发生不仅是一个产权如何界定的问题,也是一个官民如何互动的政治问题。由于基层政权的治理逻辑对产权形态产生重要影响,产权建设面临着与其所处社会政治环境的协调性问题。单纯地推进土地权利建设,而完全无视新产权所嵌入的基层政治环境则脱离了农村土地制度的实际,进而让产权本身的推进失去了效力。在国家以扩大个人权利为方向的新地权秩序建设中,土地承包纠纷的发生因具有必然性而并不足惧,真正的问题在于减少土地纠纷发生的政治制度性诱因,让官民双方形成一条制度化、法治化的利益协商与博弈机制。

(来源于:《当代法学》2012年第2期)

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