一、问题的提出在中国集体林区普遍实行分林到户的林业“三定”期间，福建省对现有林实行集体统一经营，并在闽北林区创立了林业股份合作制的组织形式。尽管这一形式遭到部分学者的质疑，但当时的主流观点特别是林业主管部门认为，以“分股不分山，分利不分林”为制度特征的林业股份合作制，既能激发农民林业生产的积极性，又能避免分林到户可能带来的林地细碎化和乱砍滥伐的弊端，在当时被中共中央办公厅誉为“中国农民的伟大实践”而在全国推广。林业股份合作制是在承认集体经济制度优势的基础上演变而来的，虽然融入了股份制、合作制的含义，但其制度设计缺乏有效的组织保障与权力制衡和监督机制以及较为广泛的群众基础，从而在制度创立伊始就预示它可能与集体统一经营模式具有同样的命运。能否均衡各方的利益，能否解决或弱化利益冲突，成为该制度能否在森林社区生存的关键。自2003 年4 月开始，福建省全面推行以均山制为主要特征的集体林权制度改革，结束了公有产权长期垄断的局面。集体林权由“公”向“私”的制度变迁，揭示了中国集体林权制度的发展规律，了解和掌握其制度变迁的过程和动因，是建立新的集体林权制度的基础和前提。为此，笔者于2006年初选择林业“三定”期间邵武市第一个林业股份合作制改革试点村，且在林业股份合作制终结后按森林类型渐进地实行均山制改革的沿山乡周源村为案例村，运用半结构式访谈和入户访谈相结合的方法，客观描述该村林权制度由林业股份合作制向均山制变迁的历史过程，对比两种产权制度在周源村的实施情况和效果，从中寻求制度变迁的真实原因以及均山制的可能发展方向。二、调查结果与分析（一）周源村基本情况周源村是邵武市林业重点村之一，现辖8 个自然村、9 个村民小组，有201 个农户，总人口758人。该村有耕地面积1895 亩，以种植水稻和烟叶为主。该村林业用地面积达45658 亩，其中，公益林15728 亩，商品林29930 亩。商品林中被划归国有林场长期经营的有3032 亩①，国家与集体合作造林并通过明晰产权划转邵武市林业局经营的有2070 亩②，自留山1614 亩，毛竹林9399 亩，集体用材林13815 亩。全村森林覆盖率达85%，居全市前列。2004 年，该村农民人均纯收入为4286 元（邵武市为4100 元），居全市中等偏上水平。周源村是一个人均森林资源占有量大，农户收入对山林资源依赖性较大的山村。70%的农户现金收入来源于香菇、烟叶、毛竹以及用材林的生产经营。香菇生产是该村传统的“靠山吃山”项目，对天然林资源依赖性极强。在天然林资源供给约束下，近些年，每户每年香菇的栽培量稳定在9000袋左右，净收入约4000 元左右。烤烟生产是近些年政府推行的项目，因地处林区，烤烟所需要的燃料（薪柴）均来自山林，1 亩烟叶加工成烤烟需要1 手扶拖拉机薪柴（约1.2 吨）。竹材加工对毛竹需求的持续增长以及税收优惠（毛竹税基降低1/3）和采伐管理政策的宽松直接刺激了毛竹培育，毛竹成为近10 年该村农户收入新的增长点。该村户均拥有毛竹山46.8 亩，每户每年净收入约在2500元左右。用材林采伐收入是该村村级财政收入和公共事业支出的主要来源。均山制改革前，用材林经营权一直由村集体控制，均山制后，农户采伐量和收入均持续上升。周源村的林权制度改革经历了由集体林统一经营制度向林业股份合作制再到均山制逐步变迁的过程。林业“三定”期间，试行林业股份合作制，运行三年后以失败告终。1992 年和1998 年，该村分别将毛竹山和人工用材林均分到户；2002 年，又将天然用材林均分到户。到调研时止，除公益林和已划归村外组织占用并经营的山林外，其余山林全部均分到户，人均获得山林经营面积33 亩。（二）林业股份合作制的试行及败因分析1.林业股份合作制的试行。1982 年，周源村按2 亩/人的标准划定自留山，其余山林仍为集体统一经营。1984 年，为落实林业生产责任制，周源村被邵武市林业局列为第一个林业股份合作制改革试点村。改革主要包括三个方面的内容：一是对山林评估作价后折为若干股份，按4∶6 的比例分为集体股和个人股，年底根据林业收益按集体和个人持股比例分红（18 周岁以上男性村民20 股/人，女性村民18 股/人，未满18 周岁的村民15 股/人）。集体股分红用于村集体开支和森林管护工资。二是成立林业股东会和管理委员会。林业股东会由全体股东组成，为林业股份合作社的决策机构，管理委员会为经营管理机构，由村两委会委员组成。三是将山林划为51 片，分别由51 户村民进行责任管护。管护村民与林业股份合作社签订期限为20 年的管护合同，管护费为每亩每年0.1～0.4元不等。管护期限届满时，管护质量验收合格的，管护人可获得每亩5 元的奖励；若进行过主伐的，管护人还可获得每立方米每年0.05 元的奖励。调研结果显示：林业股份合作制在周源村实际运行时间仅为3 年（1984～1987 年），每年年底每股分红分别为150 元、120 元、100 元。1988 年，村委会以管护村民未尽管护义务为由终止了管护合同，收回山林由村集体统一经营。同年起，年底分红时有时无，逐年减少。从1991 年开始，个人持股者再未获取过分红，即使村级财政收入有剩余，也自动结转到次年。管理委员会退出管理，林业股东会名存实亡。至此，林业股份合作制改革试验以失败告终，村两委会再度成为山林管理者。2.林业股份合作制的败因。调研中，就终止管护合同、停止按股分红以及管理委员会退出管理的原因，笔者对当时的村干部、参与管护的村民、未参与管护的村民分组进行了重点访谈。调研结果如下：第一，关于终止管护合同的原因。表面理由是管护未到位，但实际原因是无法评估管护质量。宜林的自然条件和地处深山的地理位置使森林管理绩效不明显，获得管护权的村民实际上无需或只需少许投劳就可获得20 年的稳定收入。参与管护与未参与管护的农户之间利益冲突较为严重。第二，关于停止按股分红的原因。分红主要来源于林木采伐收益，其多寡受制于可采资源总量、村级刚性支出和特别支出以及村级组织对林业股份合作社的干预强度等多重因素。首先，正常情形下，在森林资源丰裕期间，由持续的木材产出所获取的稳定收益是林业股份合作社得以维持和运行的保障。当可采资源量下降，相应的林业收益仅能维持村级组织及公共事务运行时，林业股份合作社的运行就到了临界点，分配制度便会发生偏离，分成规定必然被村级组织在剩余索取上的优先权所取代，林业股份合作社便难以维持。其次，上级政府部门下达的各种任务为村级组织干预林业股份合作社提供了政治依据，是林业股份合作社终结的催化剂。村级财政除维持组织运行所必需的刚性支出外，还有名目繁多的特别支出，例如，以发展区域经济为名的集资（办工厂等），以提高政府形象为目标的建设项目集资（建设电视村、电话村等），以提高公共品供给能力为目标的建设项目集资（发展教育、卫生、公路等），等等。这一切均成为对林业剩余的扣除项，在向农户征收困难以及村级组织强势力量下，扣除直接指向个人股的分配。第三，关于管理委员会退出管理的原因。管理委员会的成员都是两委会委员，实质上是一个虚设机构，加上当时尚未实施村民（代表）大会制度，林业股份合作社的决策权实际掌握在村两委会手里。村两委会决定终止管护合同、停止分红后，管理委员会自然不再起任何作用。综合分析周源村林业股份合作制试行的内容和运行情况，其失败源于两个方面的原因：一方面，林业股份合作制改革内容有悖于股份制的实质。股份制强调的是股权平等，同股同利，并通过权力制衡和监督机制健全的产权治理结构保障其实现。然而，周源村林业股份合作制没有设计与村行政权力分立的独立的经营管理机构，政企不分的产权治理结构为集体股凌驾于个人股之上提供了组织保障。当林业收益只能或不足以维持村级刚性支出和特别支出时，“一套人马、两块牌子”的组织机制必然导致村级组织在无政治风险的前提下选择管理成本最小、利益集团收益最大的村集体统一经营模式――收回山林经营权和对剩余的支配权。另一方面，周源村林业股份合作制的试行和失败直接受制于制度变迁主体的角色和实力。在制度变迁进程中，不同主体从自身利益出发，根据自己的损益程度对制度变迁持不同的态度，并可能通过自己的地位和实力影响制度变迁的内容、进程和方向。上个世纪80 年代初，受农地家庭承包制的影响，集体林统一经营制度的低效已成事实，改革势在必行。而分林到户可能带来的理论上的矛盾和已经发生的过度采伐问题，使林业股份合作制成为当时各方利益的均衡点。国家以及县以上的地方政府、林业主管部门寄希望于林业股份合作制能起到稳定森林资源公有制、维持规模经营、调动农民造林积极性的多重作用；县以下政府机关（包括林业部门）的财政收入对林业的依赖性决定了它们在分林到户与林业股份合作制之间更倾向后者；村级组织直接参与森林产权的分配，为了保证组织运转和社区内公共品的供给，它们更希望统一掌握更多的资源；相对于集体林统一经营而言，林业股份合作制给农民带来了一定的利益期待。然而，经过一段时间的运行，村级组织不仅要完成上级政府部门的各种任务，还要支付村民个人股的收益，村民之间也因管护权分配不均而产生利益冲突，在林业“三定”工作小组撤出后，林业股份合作社在村内便自然夭折了。总之，上个世纪80 年代实行的林业股份合作制是基于林业集体经营优于个人经营的假定，试图在集体林统一经营与分林到户之间寻求一种既能激发农民的造林积极性，又能兼顾规模经营，还可以保持土地集体所有制性质不变的产权制度安排和经营组织，是在外力（林业“三定”工作小组）的干预下缺乏广泛群众基础的一种理想化的模式。其结果既未改变原有的公有产权性质和运行机制，也未带来更有效的森林资源经营管理，而且由于管护权的取得缺乏有效的竞争，从而产生了村民之间利益不均衡的弊端，其失败就在所难免。（三）均山制的实施与绩效分析周源村是邵武市唯一一个没有通过拍卖、转让等方式向外流转山林经营权的村庄。按村干部的说法，如果将山林经营权转移给村外组织或个人，村内业已形成的支撑农户生活的收入链就会发生断裂（烧柴、香菇、烟叶等）。1992 年，周源村选择投入大、短期见效快并对市场依赖性较强的毛竹山进行了均山制改革尝试。毛竹山均山制成功后，该村将均山制改革逐步扩展到人工林和天然林。1.均山制改革的三个阶段。第一阶段：1992 年，周源村在毛竹林经营粗放、市场需求旺盛以及村民要求的情形下，将所有毛竹山均分到户（人均约12 亩），并在办理采伐证时向农户收取山价款：眉径8 寸以上的每根1 元，4～5 寸的10 根折1 根，6～7 寸的4 根折1 根，平均每根收0.3～0.4 元。当时福建省的普遍做法是实行竹山承包制，即由部分村民通过招投标的方式承包经营毛竹山，村集体一次或分次向承包户收取承包费。对于村委会来说，承包制的管理成本和短期收益显然大于均山制。对选择均山制的理由，村干部的解释是：周源村毛竹山面积较大，立地条件不好，如果实行承包制，承包者需要较大的投入，管理难度较大，村集体收益难以保证，且容易造成村民之间利益不均衡。均山到户可以保证每户相对稳定的收益，加上毛竹采伐指标相对宽松，办证手续简单，收益能即时实现。因此，村民对均山的要求也很强烈。这一解释得到农户调研的验证。从1992 年至今，毛竹山经营收益一直是周源村村民的固定收入之一，同时，该村毛竹山的经营状况也明显好于实行承包制的邻村。主要原因是：实行承包制的村普遍存在承包者在承包到期前过度采伐毛竹的现象，尽管合同规定了承包到期时单位面积毛竹应保留株数（立竹数），但“法不责众”的传统习俗和履约的高昂成本使得毛竹林在承包合同到期时往往遭到“灭顶之灾”（这一现象笔者在所做的福建省建瓯市村级案例研究中也曾发现）（张红霄、张敏新，2003；2005）。因此，无论从集体和农户增收的角度，还是从毛竹林持续经营的角度检验，毛竹林均山制改革应该说是成功的，为以后的人工林和天然林改革提供了丰富的经验。第二阶段：1998 年，周源村进行人工林均山制改革①。具体做法是：在山林踏查、分类、评估的基础上，将山林按“宗地”均分到联户（一般以亲情为纽带自愿联合）；各联户在签订合同时，按山林评估价值7%～10%的标准向村委会交纳风险抵押金，以保证履行管护义务。第三阶段：2001 年，周源村被列为邵武市均山制改革试点村，进一步将天然用材林纳入改革的范围。其主要做法，一是摸清和掌握可分资源的状况，根据立地条件以及树种、林龄等综合因素将所分山林确定为三个等级。二是分两次抽签分配山林。第一次确定山林的抽签顺序，第二次按抽签顺序进行山林宗地的抽签。三是村委会与各村民小组签订合同，按4∶6、3∶7、2∶8 的分成比例配三个等级山林的收益。四是山林到组后，由各组自行决定分户经营或联户经营。2.均山制改革的绩效分析。林业“三定”以来，调动农民林业生产积极性和保证森林资源规模经营一直是学界研究的重点，也是林业部门实行林业产权改革的双重目标，但始终难以“双赢”。均山制改革主要的顾虑，除传统理论和部门利益外，是分户经营后因林地细碎化可能导致的造林、管护、采伐等一系列森林资源经营的难题。为了解均山制的实施效果，笔者以森林资源可持续经营、村财政收入、村民收入三个方面作为“检验标准”，进行了小组访谈（按性别、年龄、社会角色分组）和入户调查（在贫富分级的基础上进行）。大多数被访谈者有意无意地将均山制与集体统管、拍卖或招投标方式进行对比，结果如下：（1）森林资源可持续经营效应。①均山制能够明确森林产权主体，强化产权的排他性功能，有利于保护森林资源。首先，均山制改革后，盗砍滥伐现象得到有效遏制。其主要原因是山林有主后，村民自觉保护自己的山林和尊重其他村民个人的山林①，因生活以及香菇、烟叶等生产需要，村民尽量在自己的山林中砍伐杂木或灌木。偷砍者大多是外村人，对此，各村民小组或联户实行轮流巡山护林制度，对偷砍者采取没收、追偿以及举报等一系列有效措施，盗伐现象明显减少。在山林集体统一经营期间，村民习惯上视集体林为公共财产。周源村几乎家家户户栽培香菇，当时香菇生产所需木质原料的获取直接指向集体林。2001 年，村委会本想执行市林业局“三年内能采伐的山林不列为改革范围”的政策，将其作为村集体用于村公益事业资金来源的预留财产，但考虑到管护难度太大，应村民的要求列入均山的范围。其次，实行均山制后，森林防火、扑火工作得以落实。集体统一经营山林或通过招投标、拍卖等方式转让山林，难以调动村民扑火的积极性。村民普遍认为防火、扑火与己无关，甚至因利益不均衡而产生些许幸灾乐祸的心理。实行均山制后，村民的防火意识明显增强，自觉遵守护林防火公约，克制野外用火；一旦发生火灾，全组甚至全村人主动积极扑火，因为山林相连，一家的山林失火极易殃及自己的山林。②均山制通过资源集中以及联户经营的方式解决造林和经营规模问题。实践中的均山制并非简单的分林到户。经过多年的探索，周源村已经总结出一套兼顾公平与效率的均山制改革方案，即将山林按面积均分到户，再根据相对集中、好差搭配的原则由各小组组长统一抽签，自行决定分户经营或联户经营。这一做法既保证了公平，又在一定程度上解决了分户后的造林和经营规模问题。目前，周源村各小组或联户已经形成了较为完善的造林运行机制：砍伐时由所有联户签字同意，木材收益中先预留造林资金，再进行分配。当被问及“如何处理不愿造林又不愿在组内或联户间转让山林的现象”时，村民的回答是：本村村民不愿转让山林，也不会不造林。宜林的自然条件使营林成本低，香菇和烟叶生产对山林资源依赖大。“山上不断在长钱”，是村民的普遍认识。③实施均山制后，森林的产权主体从持续的自身利益最大化出发，能有序安排采伐活动，放松管制反而有利于降低森林经营的交易成本。为了实现用材林消耗量低于生长量的目标，中国一直严格实行限额采伐制度。但是，在实施过程中，限额指标和复杂的手续往往成为制约农民进行林业生产的主要因素，特别是林权制度改革后，限额采伐制度成为产权主体实现森林处置权的障碍。因此，是推翻还是重新设计采伐制度一直困扰着学者和林业部门官员。对此，周源村村民的认识有一定的启示作用：在集体统一经营制度下应采取限额采伐制度，因为集体山林公共财产的性质会导致短期和过度采伐行为。实施均山制后，可以取消限额采伐制度，因为作为理性人的产权主体，决定是否采伐的因素和顺序一般为市场行情、管护效果、林木生长状况和自身经济状况。相反，现行的限额采伐制度制约了村民经营山林的积极性。由于信息不对称，理想状态下在较大范围实现森林资源均衡的采伐指标分配与村级林业生产实际难以匹配，指标分到村后，村委会只会按照申请的优先序或抓阄的方式分配。调研中，几乎所有村民都将限额采伐制度放在林业发展制约因素的首位，而资金和技术的排列顺序则有所不同。村民的解释是：限额是死杠，是对收益的限制，只要存在限额，就没有动力去解决资金和技术问题。实践证明，相对于山林的集体统一经营、拍卖或招投标方式，均山制发挥了产权的激励、约束、外部性内部化以及优化资源配置等多种功能，引导产权主体的行为符合森林资源可持续发展的目标。（2）农户增收效应。在山林集体统一经营期间，村民极少从林业经营中获取直接收益；而通过招投标或拍卖方式转让山林，金钱面前的平等所掩盖的实际权利的不平等使森林资源集中在部分人（一般为富人）手中，在经济环境发生变化时往往成为诱发社会矛盾的导火索①。均山制改革后，农户的林业现实收入和期望收入均在持续上升，根据对样本农户的统计，林业收入对农户家庭收入的贡献率已达70%。（3）村级财政收入效应。村集体统一经营期间，村委会难以避免森林资源经营的低效和抵制地方政府或林业部门对集体山林的无偿或低价划拨以及名目繁多的摊派，这就导致资源质量下降和可采森林资源量日趋减少，村级财政捉襟见肘，而通过拍卖或招投标方式转让山林，只能短期内解决村财政收入问题。均山制后，村集体可以每年从山价款分成中获取20 万元左右的收入。2004 年，周源村为铺设村内10.2 公里水泥路面投资了100 多万元，改善了运输条件，提升了山区资源的经济价值。更重要的是，这种方式可以保证村财政收入的可持续性，解决了村级组织普遍存在的“上一届不管下一届”的短期行为弊端。三、结论第一，集体林所在区域的特殊性决定了集体林产权制度安排必须兼顾农民利益、社区经济以及森林可持续经营，三者的相互依赖性要求集体林权制度必须从内在机制和保障措施上满足多重目标实现的条件。周源村林业股份合作制的失败和均山制的成功恰好从正反两方面验证了这一点。第二，林业股份合作制是对集体林统一经营制度低效状态的校正，中央和地方政府、林业主管部门、村级组织以及农民不同的角色和作用促成了这一制度的诞生。林业股份合作制的初衷是通过合作制保持森林整体经营不变，通过股份制解决产权主体虚无和产权界限模糊的状态，以此调动农民林业生产的积极性。因此，制度设计的核心应该是起到权力制衡和监督作用的产权治理结构。但是，制度设计却将经营管理权授予与村行政组织合二为一的管理委员会，政企不分的产权治理结构为林业股份合作制的失败埋下伏笔。随着林业收益的减少以及村级组织财政支出的加大，产权治理结构的虚设成为村级组织利用行政权力终止林业股份合作制的制度漏洞。第三，与其他林权制度相比，均山制利用产权排他性、外部性内化以及资源有效配置等多重功能，促进农民利益、社区经济以及森林可持续经营多重目标的实现。而初始产权的公平配置是均山制的基础和核心，但不是全部。如何在保证初始产权公平配置的基础上，根据不同的社区资源丰富程度以及农民生计对森林资源的依存度，设计公平而高效的制度体系，可能是均山制在制度变迁过程中需要完善和修补的地方。周源村由毛竹山到人工林再到天然林、从程序到实体、兼顾公平与规模经营的不断完善的均山制方案是较好的范例。第四，制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁两种。相比之下，诱致性制度变迁从制度出台到实施、再到取得效果的成本要远远低于强制性制度变迁。但是，“包括中国在内转型国家的市场化进程已经不能如发达市场经济国家那样自然演进，而必须是有意识地推进”（黄少安，2000）。因此，在集体林权制度改革过程中，如何处理好诱致性与强制性制度变迁的关系，是集体林权制度改革目标能否实现的又一重要因素。周源村的均山制源于诱致性制度变迁，再借助强制性制度变迁加以推进和保障，既是周源村均山制得以产生和完善的原因之一，也应该成为中国经济体制转轨时期各项制度变迁的有效方式。第五，在森林资源农民集体所有的现行制度框架下，农民参与决策是其产权内容之一，也是其经济利益实现的保障。周源村林业股份合作制失败的重要原因就是决策权仍然集中在村两委会手中，由股东（村民）组成的林业股东会没有实际决策权。而均山制的成功也得益于制度变迁过程中对农民意见的采纳。在目前的行政管理体制下，切实落实以村民（代表）大会制度为核心的民主决策制度是保障农民利益、缓解利益冲突的重要措施。第六，一项制度总有其适生的环境，产权制度安排不能解决资源配置的所有问题，产权制度的变迁需要配套制度的相应变革。在均山制改革后，限额采伐制度已不是实现用材林消耗量低于生长量经营目标的最有效的制度，反而有可能成为制约农民从事林业生产的最大障碍。因此，设计与新型的集体林权制度相匹配的采伐制度已是当务之急。参考文献1.张红霄、张敏新：《东源村集体林地产权安排的案例研究》，《林业经济问题》2003 年第1 期。2.张敏新、张红霄、肖平：《集体产权安排与资源使用者的认知》，《林业经济》2003 年第12 期。3.张红霄、张敏新：《集体林产权安排与农民行为取向》，《中国农村经济》2005 年第7 期。4.黄少安：《关于制度变迁的三个假说及其验证》，《中国社会科学》2000 年第4 期。