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农村土地法律制度贵州修文县调查报告
2008-01-12 19:54:14 本文共阅读:[]


 调查内容:

 

     1、农民对土地权利主体的认识

 

          2、农业税取消后,“新农村建设”的资金问题

 

          3、农民对农村土地承包经营权及登记作用的认识

 

          4、农村宅基地的使用问题

 

          5、承包地被征收后的补偿问题

 

调查方式:调查问卷和访谈

 

调查时间:200651――200657

 

调查地点:贵州省修文县(阳明村、新生村、大地村、青龙村、幸福村)

 

          贵州省贵阳市花溪区(董家堰、大水沟、桐木岭)

 

调查对象:当地农户和村干部

 

一、调查地区概况:

 

(一)贵州省修文县县情

 

修文县位于长江上游贵州高原中部的乌江中游地段,黔中腹地,贵阳市北郊,距贵阳市中心38公里,地势东高西低,平均海技为1240,属北亚热带湿润季风气候。该县是典型的农业县,全县有耕地26.43万亩,有粮食作物170多种;油料类20多种。菜类、果类、豆类130多个品种;药用植物1671000多个品种。我们在调查中了解到,当地政府在调整农业产业结构过程中,积极推广以扎佐萝卜、延晚番茄、早熟蔬菜为代表的蔬菜种植,取得了一定的经济效益。此外,因地处长江流域乌江水系,该县水量相对充沛,水能资源总量为88.15亿立方米、7730千瓦;矿产资源也比较丰富,现已探明的矿藏有铝、煤、铁、磷、重金石、硅、汞、嫁、高岭土、耐火粘土、高钙石灰石等,其中以煤、铝尤为突出。

 

然而,因该县喀斯特地貌占总面积的74.90%,长期以来,由于陡坡开垦等不合理的土地利用方式,森林植被受到严重破坏,导致水土流失严重,土质严重退化,基岩大面积裸露,生态系统十分脆弱,石漠化程度明显加剧,所以当地农业的发展的生态环境岌岌可危。所幸的是,这一状况已引起贵州省和修文县政府的关注,并在有关部门的积极努力下生态环境有所改。

 

值得一提的是,因五百年前一代哲人王阳明就是在修文县“龙场悟道”,创立了“知行合一”学说,并创办书院、传播文化,开启了贵州文明。

 

(二)贵州省贵阳市花溪区概况

 

花溪区位于黔中腹地,是贵阳市的一个县级区,距市中心17公里,处于长江、珠江分水岭和南明河上游,有大小河流55条、总长390公里,是贵阳市重要的水源保护区。花溪为多民族杂居地区。全区总人口32.41万人,少数民族人口115924人,占34.38%,本次调查选取的董家堰、大水沟、桐木岭三个村庄农户中虽不乏少数民族,但已基本汉化。全区地貌以山地和丘陵为主,土地总面积957.6平方公里。耕地面积11849公顷,农业在全区经济中处于基础地位。

 

二、调查材料的分析

 

本次调研历时七天,走访了贵州省修文县阳明、新生、大地、青龙、幸福五个村庄和贵阳市郊的花溪区董家堰、大水沟、桐木岭三个村庄,共112户农家。为了提高问卷质量,我们一行五人以农户为单位进行调查,选择的问卷、访谈对象以接受过初中及初中以上文化程度的家庭主要劳动力为主,年龄多集中在3050岁之间。此外,我们还对各村1――2名村干部进行了问卷和访谈。由于所访各村户主多为男性,家中妇女大都在户主回答问卷时随声附和,故调查的对象中男性占绝大多数。这些农户多为四口之家,家庭的收入来源以种地和家庭副业为主。根据问卷设计的关于农村土地的问题的27个具体问题,我现将其主要归纳为五个方面的问题进行总结、分析:

 

(一)农民对“村集体”概念认识模糊

 

虽然我国法律明确规定农村土地归集体所有,且在我国宪法、土地管理法等相关法律中均将农村土地的所有权主体界定为“农民集体”(一般即为“村集体”),但“土地是国家所有”的观念在接受调查和访谈的农民头脑中根深蒂固。究其原因,主要在于“农民集体”这一概念既不同于法人,也不同于合伙组织,不属于民法理论中任何一个民事权利主体类型。如此模糊的概念界定,必然造成法律上权利主体的虚位,使得农民对自己耕种的土地的权利归属的认识不清。再加上不健全的村集体自治组织缺少必要的监督,很容易为少数村干部以权谋私创造条件。在村集体组织利用政府的名义对农民合法权益进行侵害时,那些认为“其耕种的土地是国家的”的农民在其合法权益受到侵害时往往隐忍、退让,默默忍受侵害其权益的事件发生,而不会想到通过法律手段主张自己的权益。

 

在调查中,仅有52.25%的农户认为村委会不是一级政府,却有40.54%的农户认为村委会是一级政府。虽然农户普遍认为自己是村集体中的一员,但有30.85%的农户都认为代表村集体的是村主任,而仅有18.09%的农户认为全体村民才能够代表村集体。

 

可见,在宪法、法律中将农村耕地的所有权主体以一个模糊的非法律术语地界定为“农民集体”对保护农民的对耕地的合法权利是极为不利的,亟待修改。

 

(二)农业税取消后,资金短缺已成为制约“新农村”建设的瓶颈

 

2006年开始,中国政府对农村全部免征农业税,标志着中国结束了两千余年来从农村汲取资源的时代;与之同时,中央提出了建设“新农村”的口号,标志着一个工业反哺农业新时代的开始。但是,随着农业税的取消,农民种地不交钱又引发了农村发展、建设中的新问题,主要表现在:农村政治、经济、文教、卫生等事业发展、建设的资金出现严重短缺。

 

问卷统计结果显示:70%以上的农户认为在农地承包后修建灌溉设施、排水设施的工程应由村集体负责。然而,农业税费取消后,村民自治、发展生产没有了可靠的财政保障。在有村办企业的地区,本村发展、建设所需要经费尚可通过村办企业的收入基本解决;而在没有村办企业且村里尚无经济实力创办企业的地区,有的村委会在仅靠乡()政府财政拨款不能满足经费需求的情况下,甚至采取“以租代征”的方式将村集体所有的土地出租给高污染企业(如铁合金企业)。这种做法不仅占用了农村有限的耕地,而且给当地环境造成了严重污染。

 

在问到“如果村集体的财务完全对村民公开,村集体经费的使用由村民民主决定,你是否愿意根据承包地的面积和质量的不同向村集体交纳一定的费用作为村集体的运作费用”时,62.16%的农户回答愿意,明确表示不愿意的仅占问卷农户总数的22.52%

 

可见,随着农业税的取消,农民种地虽然不交钱了,但农村内部发展公益事业、基础设施建设所必需的资金来源没有了保障。在配套的法律、法规和国家相关的财政政策尚为未建立起来的今天,建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村仍然困难重重。

 

(三)农户对农村土地承包经营权的认识

 

1、农民对土地承包经营权证的作用认识不足

 

调查中,有44.14%的农民认为其签订了农地承包经营合同即取得了农村土地的承包经营权,而仅有27.93%的农民认为有必要发放农地承包经营权证。可见,农民普遍对土地承包经营权证在土地流转和纠纷的时候对农民的保护作用缺乏足够的认识,土地承包经营权证书的物权性质和排他性作用尚未深入人心。

 

 

 

2、赋予农民长期、稳定的土地承包经营权十分必要

 

赋予农民长期、稳定的土地承包经营权十分必要。主要理由如下:

 

首先,对于广大农民而言,土地是其安身立命的根本。无论城市如何发展,都没有办法消化和吸收巨大的农业人口,真正赋予农民长期、稳定的土地承包经营权期限,是维持农村稳定,保障农民基本生活所必需的。质而言之,土地在农村承担着社会保障的功能。

 

其次,从保持土地地力的角度来看,如果农民承包经营的土地不能处于一种长期稳定的状态,容易导致农民在有限的承包期内过度开垦土地而不注重对土壤的“保养”,长此以往必将影响土地地力,造成土地的大量贫瘠。

 

再次,有些农作物、经济作物的投入成本高、生长周期比较长,倘若土地政策频繁变动,势必降低农民对土地投入,影响其种植和改良品种的积极性。

 

调查中,76.00%的农户认为在国家的重要的法律(民事基本法)中明确规定土地承包经营权的承包期限很有必要,而且时间越长越好。据当地农民称,贵州省的土地承包期限是50年,农民对此普遍表示满意。而且,当问到承包期限届满后,土地应如何处理的问题时,56.76%的农民主张对土地进行微调或索性完全不调,而仅有28.83%的农民主张大幅调整,重新承包。而对于“增人增地,,减人减地”的问题,近半数农民的回答是:本村土地本来就紧张,无地可分,有很多“黑户”(即因超生的原因而没有户口的农民子女)尚无地可分;另有55.86%的农户认为两种情形下收回的土地可满足新增人口的土地需求,一种是农户全家迁入城市,享受城市居民社会保障待遇后退出的土地,另一种是农户抛荒后收回的土地(修文县人多地少,几乎没有土地抛荒现象)。总之,农民普遍希望对目前自己耕种的土地拥有长期、稳定的承包经营权。

 

    可见,赋予农民长期、稳定的土地承包经营权期限不仅在理论上十分必要,而且在农业生产实践中也颇得民心。

 

3、土地承包经营缺乏必要的自主权,经营权的流转困难重重

 

我国实行的是社会主义公有制,而土地作为一种不可再生的稀缺资源,关系着国计民生,故法律规定农村土地归集体所有,农民不能就土地的所有权进行流转,土地的承包经营权作为土地所有权下一位的权利,是可以流转的,经营方式也应因地制宜、灵活多样。然而,在现实生活中,土地的承包经营权尚未被充分利用。

 

在调查中,53.15%的农民坚持认为土地承包经营权的转让需要经发包人同意,这表明有半数以上农民默认土地承包经营权的债权性质。然而,有45.05%的农民认为将承包地改造成养鱼池进行养殖业生产不应该经过批准,且有不少农民抱怨自己对所承包土地的用途没有自主权,村集体常干涉其对承包土地的使用,而单纯靠种植粮食收入很低,无法满足家庭生活需要和子女的教育支出。这表明,作为土地所有者的村集体在土地承包经营过程中往往不自觉地对农民的土地经营范围横加干涉,限制了农民应有的经营自主权,而且在调整农业产业结构过程中常常忽视农户的利益,不能灵活、有效地对农村土地的经营实施引导和管理。同时,农民表示希望能够通过抵押、出租、买卖、互换、入股、转包的方式对土地承包经营权进行流转而获取收益的比例分别为24.32%89.19%43.24%74.77%48.65%85.59%。可见,农民对土地承包经营权的利用,尤其是出租、互换、转包方式的流转是十分认可的。遗憾的是,抵押所能够发挥的担保物权巨大的融资作用尚未被广大农民所认识。

 

以上问题的形成,究其原因,主要在于我国现行土地承包经营权的权利性质模糊。倘或在法律中明确规定赋予土地承包经营权以用益物权的属性,则农民就能够对自己承包经营的土地采取灵活多样的耕种方式,因地制宜地对稀缺的土地资源进行更为充分、有效地利用,同时也使得农民能够根据生产、生活的实际需要而对土地承包经营权实现流转。

 

当然,土地承包经营的方式和经营权的流转方式也应受到监管和限制,否则若出现类似调查中发现的,有72.97%的农户所提出的当地有农户在自己的承包地上建房或建坟而村集体无力制止的状况就违背赋予农民土地承包经营权以用益物权的属性的初衷了。

 

此外,仅有49.55%的农民认为农户之间承包地的流转有要进行登记,且意识到登记具有确权作用的农民仅占支持登记的农民总数的41.82%。这不禁让我想到调查过程中一个令人尴尬的现象,仅仅15.31%的农民表示知道我国目前正在制定一部与他们的生活密切相关的法律――《物权法》。由此看来,未来的《物权法》从制定到真正、充分发挥作用,使得农民对其耕种的土地所应当享有的种种权益得到保护,仍有很长的路要走。

 

(四)农村宅基地的使用

 

农村宅基地是依法经审批由农村集体经济组织分配给其内部成员用于建造住宅的。法律规定,一家农户只能申请一处宅基地宅基地如果将其转让或它用,则不得再申请宅基地。然而在调查中,我们发现,52.25%的农户认为宅基地可以自由转让,且有44.83%的农户认为转让行为只要双方协商一致即可成立,不需要村集体的同意。而且主张宅基地可以自由转让的农户中,有77.58%的农户认为受让方不必局限于本集体内部成员,集体外甚至城镇人口也可成为宅基地的受让主体。

 

在访谈中,我们发现,农民有这种认识的原因主要在于:虽然法律规定集体经济组织应当无偿向农民提供宅基地使用权,接受访谈的多数农户认为在“向村(组)申请宅基地时”要向“乡政府交纳一定费用”,其中多为土地税或复垦税。这表明有关部门在分配宅基地时有无法操作之嫌,很可能此类现象还较为普遍,从而导致农户认为自己交了钱,就等于买到了宅基地,以后宅基地如何处置就是自家的家务事,与国家、集体没有关系了。

 

(五)承包地被征收后的补偿

 

在调查中,78.38%的农民表示如果自己的承包地被征收,自己应当参与征地的补偿标准、安置办法的协商;对土地补偿费等费用的使用、分配办法的决定权,33.33%的农户倾向于交给村民代表大会,28.83%的农户主张交给村委会,26.13%的农户认为应当交给乡镇(县)政府,4.50%的农户则表示愿意将决定权交给村书记。这充分表明,农民权利意识在悄然觉醒。

 

土地的征收不同于土地的征用。土地的征用是国家为了公共利益的需要而强制使用农民的土地而没有剥夺村集体的土地所有权,故以补偿为前提;而土地的征收是国家行使其“最高所有权”的体现,是国家为了公共利益的需要而国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺。因此,土地征收后的补偿和安置办法要考虑土地的市场价格。这既涉及农民集体的利益,也涉及其成员的利益。

 

“土地补偿费”应是农地地价的直接体现。根据政治经济学原理,农地地价为农地所有权在未来年期收益的资本化平均价格。由于我国目前农地市场的不发达,如何确定农地地价,使其趋于客观、合理还需要做进一步的讨论。就集体土地的土地承包经营权而言,土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿。也许可以说,集体土地的市场化过程,也是土地征收日益完善的过程。在这过程中,土地征收法律制度如何起到积极的作用,既能促进土地征收的正当性和合理性,又能推动农村土地市场的发展,尚待认真研究。而农民参与到征地的补偿标准、安置办法的协商过程中来,有利于增强补偿标准的透明度,但由于农民知识所限,在协商过程中能起到多大作用尚值得商榷。

 

三、调查结论及建议

 

    本次“农村土地法律制度研究”调研活动是我上学以来第一次运用实证的方法进行学习、研究,使我第一次感受到将理论真正地与实践结合起来的乐趣。通过七天来不间断地走访于农家和田间地头,与那些善良、淳朴的农民们交谈,使我第一次真正了解到文章的写作应该建立在对写作对象的深入了解基础之上,应该是对自己深入思考的总结,而不能闭门造车,人云亦云。

 

     通过对这七天来走访的修文县龙场镇五个村,及贵阳市郊的花溪区董家堰、大水沟、桐木岭三个村庄抽样的112户农家及5位村干部的问卷、访谈统计分析,现主要得出以下结论:

 

(一)农村经济的发展,首先要赋予农民长期、稳定的土地承包经营权

 

赋予农民长期、稳定的土地承包经营权,这是建设社会主义“新农村”的当务之急。目前的“土地承包经营权”带有明显的债权性质。债权是相对权,不具有对抗第三人的效力。当农民所耕种的土地受到村集体、政府的非法侵害时,仅仅依靠债权的保护是远远不够的。笔者支持,将土地承包经营权定性为用益物权,以物权的绝对性、排他性对农民所耕种的土地使用权予以切实有效的保护。

 

(二)农业税取消后,“新农村建设“资金来源的解决之道

 

农业税取消后,资金短缺已成为制约“新农村”建设的瓶颈。在乡、镇政府财政拨款极其有限的情况下,依靠“以租代征”的方式将村集体所有的土地出租给高污染企业(如铁合金企业)解决农村发展、建设所需资金的做法,不仅占用了农村有限的耕地,而且给当地环境造成了严重污染,是极不可取的。笔者以为,在建立起公开、透明的村务监管制度的基础上,采用村民集资进行村内公共设施、基础设施建设的方法不失为治标之策。真正的治本之策恐怕还需要国家尽快出台相关的财政政策,真正开创一个工业反哺农业的新时代。

 

(三)明确土地承包经营权的性质,规范经营权的流转方式,完善土地权利群的登记制度

 

调查中,我们发现修文县的农地在土地分配过程中往往因为土壤肥沃程度的不同而人为地被分割为无数“豆腐块”,各家耕种各自的小块土地,无法形成土地经营的规模化,不利于农业劳动生产率的提高。对土地承包经营权流转不畅使得农村劳动力大量剩余。因此,明确土地承包经营权的性质,规范经营权的流转方式,完善土地权利群的登记制度的我国目前农地立法的重要任务。

 

(四)加强农村的基础教育的保障和法律知识的普及

 

“新农村”建设除了资金、配套法律法规、村民自治的基础制度的建设外,还有一个不容忽视的关键问题就是农村的基础教育和法律知识的普及。在问卷和访谈中,我明显感觉到一个接受过系统的九年义务教育的农民不论在农业技术,还是法律法规的认知能力、理解能力上要远远强过仅有小学文化程度的农民。徒法不足以自行,不论是未来的《物权法》,还是《土地管理法》等相关法律、法规,它们要真正对维护农民合法权益,促进“新农村”建设发挥制度保障作用,归根到底还是需要农民权利意识的觉醒和对他们法律精神的理解。整个调查过程让我深切地感受到,在立法中加强对农村的基础教育和职业技能教育的制度保障,普及法律知识、唤醒农民的权利意识,任重而道远。(郑婧执笔)

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