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2006年贵州惠水县农村土地调查报告
2008-09-01 21:52:34 本文共阅读:[]


 

 

 

惠水县位于贵州省贵阳市南部约35公里处,我们选取了其中的好花红乡和高镇镇下属十五个行政村为调查对象,该地区经济主要以农业为主,农业成为收入的主要来源,村民以少数民族为主,村民外出务工人员较多,文化程度偏低,问卷主要是以引导的方式完成,较为顺利。

问卷的内容主要涉及一下几个方面:村民与村集体的关系认识;农地承包经营权的取得、利用、调整、期限、流转及其限制;承包地分配公平问题;宅基地的使用和流转;农村土地征用补偿及款项使用问题。中国农村“十里不同风、百里不同俗”,在我们调查的地点发现主要有几个突出的问题制约着农村经济的发展,本人根据有限的调查资料和自己在农村的生活经历谈一点粗浅的看法。

一、           承包土地长期未有调整,农户间土地占有比例严重失衡

据我们调查的两镇大部分村民反映,从八十年代初土地承包到户直至今天,土地一直没有调整过,家庭人口的增减不影响土地的分配。因此有些农户人口过多而土地太少致使生活都成问题,只有租种他人的土地和外出打工,而有些家庭留守农村的劳动力太少而只有转包或丢荒,土地在私人之间实现简单的小范围的有偿流转。调查访谈中发现,造成农户间土地失衡并长期得不到调整主要有一下三个原因:第一、国家对土地承包经营权期限的规定。实行家庭联产承包责任制以来,国家为确保农村土地承包的稳定性,维护农民长期投入的耕作利益,先后三次规定农地承包15年、30年、50年不变。从一定意义上讲,保持特定土地承包经营权的长期不变是对国家政策的贯彻和遵守,但想借规定土地承包经营权的长期化一劳永逸地解决农村经济发展问题似乎有点过分乐观,这种强横的“一刀切”的政策的未必真正有利于农村经济地长久发展和土地分配的相对公平,调查中就有22.22�农民认为土地承包应该在十年一下就应该按照需要进行局部调整。第二、农民对公平地不同理解是实现土地调整的思想障碍。问卷中有这样的一道题,“你认为增人是否应当增地?”,我们调查所有的问卷中有62.96�的村民认为应该增加土地,但其中也有26.85�村民认为不应该,他们的理由是当初就是按照人口公平地将土地承包到户的,日后几十年的家庭婚嫁丧娶,子女的少生多生升学就业,户口的“农转非”,这些都是家族内部事务,是彼此家族的个人事务,与他人无涉。另外每户家庭都有人口增减的时候,经常的变动土地易导致土地的细碎化不利于耕地的利用,特别是不利于搞经济作物和受益慢投资周期长的生态农业。第三、农村家族势力的影响。行政村作为一个独立的集体经济组织体,它的内部成分和权力架构是非常复杂的,也是一个利益的争斗场,而且没有公平的游戏规则和裁判者。从对基本的土地资源的占有和归属到村干部的选举和任命,无一不是家族势力之间的对抗与妥协。同时其作为成员相对稳定的组织体,长期的共同生活使农村成为典型的熟人与半数人社会,人情关系和宗法关系是他们主要的行为准则,这就使得他们之间就是有矛盾也不可能走向势不两立以至于对簿公堂,而是往往处于息诉的状态。这样对于处于弱势地位的一方只能从内心渴望国家的公权力在此显示强大的一面,由政府干预以实现资源分配的相对公平。现实中我们看到的往往是政府公权力在偏远农村这个陌生地带的示弱,权力在偏离其势力范围的中心(城市)后进入边缘化区域就变得十分疲软,同时加上“显赫家族”的势力在地方行政系统的延伸,为其在农村的不法行为提供强有力的政治保护,所以作为弱势群体的农户对与国家为其伸张权利的想法只能无情的破灭。

事实上,我们知道国家规定农村土地承包经营权五十年不变并没有否定村集体按照需要对土地进行调整的权力,而只是想通过法律的手段将家庭联产承包责任制的经营方式固定下来,确保国家农业政策的稳定性。所以为了满足农民对土地的基本合理的需求,借此制定法律(物权法)的机会,应该对农村土地承包经营权的性质(物权还是债权)�取得方式(原始取得和继受取得)和承包权的丧失条件、权利内容及其限制等问题以法律规定的方式予以明确的规定。一方面农民希望国家有政策能够明确规定对农地进行按人口或劳动力进行公平调整,这部分农民在我们的调查中占有62.96�的比例,这说明从农民的主观想法上大部分是能够理解和支持这种做法的。另一方面对于新增人口的土地来源是多元的,其中主要有:承包人死亡后退出的(实践中一般成为继承的方式传给下一代)有85.29�的人支持,农户全家迁入城市,享受城市居民社会保障待遇后退出的有83.82�,农户抛荒后收回的有69.12�,因婚嫁或者离婚承包人户口迁出后退出的有67.65�,还有通过机动地的方式实现调整的也有35.29�的同意,重这些调查结果中我们可以发现并不是没有办法实现土地的公平调整,而只是必然会牵扯到某些人的既得利益而很难得以实行。作为一个长期存在而且不断发展的经济组织体,其内部的资源分配必然是一个动态平衡的过程,而不是适用另一种意义上的“先占”原则,这也涉及每一个新生的公民应该有国家赋予其生存和发展的最基本的物质保障,属于基本人权的范畴。至于落实到每个具体的行政村,他们以什么样的方式实现承包地分配的相对稳定和公平(分田制、股份合作制或其他机动的方式)可以由村民大会根据本地区地理条件和农业经济发展水平来决定,同时政府在贯彻法律的过程中还应该适当的扮演积极的角色,对于政策施行有难度和较大阻力的地方可以由政府相关部门负责土地分配工作的引导、监督和协调。

其实,确保农村土地分配的动态平衡和相对公平只是盘活农村经济最基本的一项工作,紧接着的一项重要工作就是实现农村土地利用方式的多样化,因为解决土地利用问题才是发展农村经济,促进农村建设的根本。这项伟大的工程有赖于政府对农村土地一级市场的制度性的开创和确保农村土地二级市场建设的规范化、有序化,在宏观上解决保证国家农业粮食安全问题与实现农村土地利用多样化之间的矛盾。现实生活中,近几年来整个国家城镇化建设加速,地方政府无原则的招商引资,大量地征用良田良地,低价购进高价抛出,土地市场异常混乱,权力寻租现象非常突出,商业欺诈的新闻时有发生,无形中农用地遭到严重的破坏。因此农业和粮食问题的解决还得依靠国家的宏观调控,借鉴国有企业改革的经验“抓大放小”,作为产粮大户的地区应大力鼓励和支持,从资金�技术上做政策上的倾斜,而农地比较少而且分散的经济区域则可适度的允许多元化主体和不同使用方式的利用和开发,有原则的开放土地的一级市场,这有利于土地价值的高效利用和农民建设集体经济的积极性和创造性的提高。

二、           村民与以村委为代表的村集体关系的疏离

作为村民自治的领导与核心,村委(书记村长会计出纳等)应该是整个村集体的支柱,在村里具有极高的威信和评价,并且应该承担拉动村集体经济建设火车头的作用,但在我们的调查中,村委的地位没有得到应有的肯定,村委在许多地方处于有名无实的尴尬之境,而这不应该成为村民与村集体关系的常态,不利于农村经济的发展。

在我们选取调研的行政村中,有作为社会主义新农村建设的示范点(布依辉岩寨),也有各方面都欠发达的行政村(满玉村),在比较中我们清楚地发现,两种经济状况不同的行政村,其村委在其中发挥的作用截然不同。拥有两千五百多人的辉岩寨是建设新农村的示范点,其农业经济和特色产业搞得有声有色,特别是村委在其中扮演的积极角色让我们备受鼓舞。村委成员中村长和书记分工明确,一个主内一个主外,村长主要利用村集体的特色资源,动员村民协力发展村经济和村建设,支书主要利用其人际关系和政府的倾斜政策对外拉项目,吸引资金和引进技术。他们利用该丰富的水资源,实现了家家通自来水,并投入上千万资金建设一小型水电站,一期工程已经顺利完成。同时利用该村特殊的土壤和传统留下来的果树种苗发展特色农业――金钱桔,村集体将其所有的山林分包到户,成规模地种植果树,由于所产果子味道极佳,远销国内外,也形成了自己的品牌,并申请了产权保护。去年全村就该项收入超过120万,他们将有计划地扩大规模,提高技术,形成自己的特色产业。

另外,他们还利用承包的农用地种植生姜和特色蔬菜发展本村经济,在政府的支持下准备修建大型停车场,改造村风村貌,一切都进行得有条不紊。由于政府的重视和村民的努力,他们还利用本民族的特色(服装、歌曲、舞蹈等)成功地举办了五届民族艺术节,扩大了本村的影响和知名度,也带动了经济的发展。

在与村长(地方供电局退休工人,30年工龄)交谈中,我们深刻感受到作为一村之长,他在知识面和发展眼光上与一般村民的不同。但在侃侃而谈中,有他的自豪也有他的忧虑,自豪于他长期以来形成的影响力和上下(领导和村民)对他能力的肯定和称赞,也忧虑他在村治理过程中所遇到的困难和问题,最主要源于村民私心重、眼光短浅,文化程度低等。我想这也不失为对村民整体素质的客观反映。

他们的成就也许令人羡慕,但是在我们调查的和没有调查的大多数农村经济状况往往没有这么乐观,大部分村集体都只是处于解决温饱的水平,他们自然资源匮乏,农民知识水平低,只守着那几亩贫瘠的土地,种植传统的粮食作物,而村委也处于一种瘫痪状态。特别是国家免除一切农业税以后,村集体基本没有收入,很难有资金开展有意义的工作,加上村干部个人能力有限,村集体建设基本处于停滞状态,农田水利设施无人治理,往往发生到季节却因缺水而无法耕种,多水时节却发生涝灾的情况。在调查时,正好是插秧时节,由于天气干旱,种子无法下田,无奈农民只有自备或租用抽水机从河里取水,严重影响季节性极强的农业生产。这主要的原因还在于免除农业税后国家的配套措施跟不上,财政转移支付力度太小,以农业为主要经济收入来源的地方政府财政亏空,农业发展处于一种自生自灭的状态。我想,在这种经济条件下没有国家的实质意义的扶持措施,完善国家土地立法对促进农村经济发展的现实意义非常有限,也没有足够的吸引力让农民有激情和信心用其毕生的精力去发展地方农业经济,所以大部分青壮年劳动力向城市转移,成为民工大潮中不起眼的一份子。

三、           土地征用过程中农民的消极角色

土地征用涉及的问题主要是补偿标准低,数额太少,程序不透明,也没有申诉的途径。村集体组织作为农村集体土地的所有者,农民作为农村土地的直接使用者和受益者,在国家征用集体土地的权力面前被忽略了,就连最基本的建议权也被剥夺了。调查中农民说的最多的一句话就是:“土地本来就是国家的”,好像他们已经成为习惯了成为打工者,不管在哪里(城市或农村),在国家需要的时候,他们要么成为被雇用的对象,要么成为被驱逐的对象。他们只拥有一个固定的遮风挡雨的地方,其他的生产资料一无所有。就像英国的“圈地运动”,羊来了,他们就得走,拿着那微薄的补贴远走他乡。可以说,从建国一开始,他们就成为国家为了工业发展而进行资本原始积累的工具,市场化后他们还是被剥夺得一无所有。国家对农产品价格的控制,对土地市场的绝对垄断,使他们只是成为附属于土地上进行耕种的机器,成为经济强制的对象。到今天,国家免除一切农业税,是用工业化的成果来反哺农业,还是国家对农村经济离弃的借口,实在很难有所定论。“三农”问题的解决需要非凡的政治智慧。

这我们可以看到,在拥有数十亿农民的大国,在计划经济时代和改革开放形势下市场经济的大潮中,农民始终扮演的是一个消极的角色。究其原因,难免折射出了中国专制统治和官僚统治的强大,同时农民由于历史的原因,一直处于无知的劣势地位,在起跑线上就输了几百米,今天的工业经济起步了,自给自足的农业经济还能迎头赶上吗?曾有学者说,国家免除农业税是几千年以来的唯一创举,具有里程碑的意义,是国家对农业的重视和社会主义优越性的体现。我想,他也许只是站在上千年以前的封建社会来看待和评价今天社会的发展。

四、结语

可以说,对农村土地承包制度进行立法调研,实质就是国家对农村集体经济组织内部权利分配和利益平衡的直接干预,是重新确立政府威信和公平形象的一次努力,由于政策贯彻不到位及农村传统力量的强大导致村集体内部公平遭到否认和破坏,村民的集体意识和责任感迅速萎缩。田头村尾的访谈中,我们从村民那一双双的迷茫、无奈和混浊的眼神中看到了村民对政府权力的矛盾感情和心理,那是期盼中的依赖也是失望中的不信任。从一定意义上来讲,农业的发展不能仅依靠国家政策的支持,发达地区和城市的道德援助,而必须自立自强,大力发展农村教育,依靠拥有的土地资源和大量的劳动力资源,争取技术和金融市场的支持大力发展经济,形成强有力的政治力量与其他行业形成相持关系并在相互利用中谋求发展,这样采可能真正的得到国家的制度支持和保障,而不至于使“三农”问题只是成为政治家获得拥护和支持的政治口号。国家在建设社会主义新农村的历史背景下也应该扮演一个“有所为,有所不为”的服务性角色,重新全面的唤起农民对土地的那分热忱,才能在市场经济条件下合理利用土地资源,从而激活农村经济,也让农民兄弟活出自己的

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