欢迎访问中国土地法制研究网
加入收藏 |  设为首页 | 联系我们
站内搜索:
调查报告

热点时评

更多

当前位置: 首页 >> 实证研究 >> 调查报告 >> 正文

农村产权交易市场建设的私法议题与创新路径——基于武汉农交所的实证研究
2017-11-17 09:54:18 本文共阅读:[]


   

农村产权交易市场建设的私法议题与创新路径

——基于武汉农交所的实证研究    

         

    陆 剑     


陆剑:中南财经政法大学法学院副教授,法学博士。

本文原发于《私法研究》2016年第2期,感谢作者授权发布,转载时请注明,引用时请核对期刊原文。

本文系国家社科基金项目“农村土地法律制度中集体与成员权利配置研究”(编号:13CFX077)和国家法治与法学理论研究项目“三轮延包中承包经营权利配置问题研究”(编号:15SFB3028)的的阶段性成果。


          

一、农村产权交易市场的发展与“武汉模式”       

二、农村产权交易市场建设的私法议题——基于武汉农交所的实证分析        

三、农村产权交易市场建设的私法制度创新路径



       

一、农村产权交易市场的发展与“武汉模式”

     

中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称“十八届三中全会《决定》”)明确提出:建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。农村产权交易是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。长期以来,我国农村产权流转处于自发状态,更未形成有形市场。但随着工业化及城镇化水平的不断提高,以土地承包经营权流转为主要形式的农村产权有形市场逐渐形成。中国共产党十七届三中全会做出了“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场”的重大战略决策,全国各地土地承包经营权流转实践如火如荼展开。土地承包经营权流转及其有形市场的形成既是农民的内生需求,也是促进新型农业经营主体生成与发展,进而推动农业现代化的要求,有利于从根本上解决家庭承包责任制的深层次矛盾。在城乡统筹发展的大背景下,农地交易与农地市场的形成是市场经济内部的要求,也是农民的内生要求。两者共同推动政策制定和制度认可,政策使隐性的土地流转变成了显性的土地流转。随着农地市场的发展,以土地承包经营权流转为主的农村产权交易已经不能满足经济社会的发展和农民的需求,我国农村产权交易有形市场的基础设施、交易流程及管理制度建设进入了迅速发展阶段。我国要转向“以城市带动农村”的发展轨道,首先要启动大都会城市对周边农村地区的带动。其中,三大城乡统筹试验区成都、重庆和武汉均较早建立了农村产权交易的有形市场,但三大农村产权交易市场的侧重点不尽相同。      

       

全国第一家综合性农村产权交易所——成都农村产权交易所(下文简称“成都农交所”)于20081013日正式成立。作为国内首个农村产权综合性市场平台,成都农交所认定的农村产权的流转范围包括林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等,此外,还提供农业产业化项目投融资专业服务。其着力点仍在于“释放极差土地收入的巨大能量,把本来属于农民的财产权利真正还给农民,并经由打破城乡壁垒的土地合法流转与统一的土地交易市场,形成农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值收益的新格局。”      

       

2008 124日,全国首家农村土地交易所——重庆农村土地交易所(下文简称“重庆土交所”)挂牌成立,重庆土交所主要交易的是城乡建设用地挂钩指标,俗称“地票”。地票包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦为耕地后,并经土地管理部门严格验收后可用于建设的用地指标。因此,“地票”其实是“指标”的“票据化”。“地票”交易实质是指标交易,指标“从法律上来讲就是一种授权性政策规定,即如果拥有某种指标,则有资格有权利做某种行为”,“指标是一种资格,一种权利”,“地票”是产生了增加城镇建设用地的“资格”和“权利”。         

       

2009430日,武汉农村综合产权交易所(下文简称“武汉农交所”)正式设立,是全国第二家、中部地区第一家综合性农村产权交易机构。20122月,武汉市获批农村改革试验区,依托武汉农交所探索农村产权制度改革。2013722日,习近平总书记视察了武汉农交所,并肯定其对农村产权交易和土地使用权流转进行的积极探索。武汉农交所的特色在于以集体土地所有权、土地承包权和土地经营权“三权分置”为理论支撑,在稳定农户承包权的基础上放活土地经营权。以土地经营权流转为中心,重点开展土地经营权抵押融资,以期实现承包地的适度规模经营,并实现农业与资本的结合,培植新型农业经营主体,解决农业生产“融资难”的问题。武汉农交所虽探索出“交易—鉴证—抵押”的农村产权交易“武汉模式”,全国各地农村产权交易市场竞相模仿。截止201410月底,全国有北京、上海、天津、重庆、安徽、山东、成都、武汉、杭州、广州、昆明等11个省级或省会城市级农村产权交易服务机构。《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(国办发〔201471号)(下文简称“《意见》”)就吸收了武汉农交所的有益经验,但武汉农交所在发展中也面临着诸多私法困境和难题,本文基于对武汉农交所的实证考察并结合成都农交所的实践,提出农村产权交易市场建设的私法制度创新路径。      

       

二、农村产权交易市场建设的私法议题——基于武汉农交所的实证分析

    

(一)武汉农交所及三级平台的法律定位不清         

       

  第一,武汉农交所的法律定位问题。2009430日,武汉农交所在武汉市工商局登记注册,公司名称为“武汉农村综合产权交易所有限公司”,注册资本100万元,是为农村及涉农各类产权流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易等服务,对交易行为进行鉴证,履行相关职责的企业法人。武汉农交所内设交易部、鉴证部、市场部、信息部、综合部5个部门,主要管理人员由武汉市农业局派出。对作为出让方的集体和农户一律不收取交易服务费用,对农民合作社、涉农企业等受让方按物价部门核定的标准收取服务成本费用。      

       

作为农村产权交易的有形市场,武汉农交所定位所面临的私法难题是:其一,会员制和公司制的模式选择。从运作体制上看,武汉农交所抛弃了会员制模式,代以公司制模式。成都农交所也采用依托原有国有产权交易所的公司制模式。其二,政府抑或民间资本主导。从运行现状来看,武汉农交所和成都农交所一样,虽然均实行公司制模式,但出资主体和运作均由政府主导。未来武汉农交所是否允许民营资本的进入,应采用何种治理模式?其三,强制性和任意性的矛盾。武汉市范围内所有农村产权交易是否均需在武汉农交所进行,经过农交所的产权交易行为产生何种法律效力,如土地经营权流转经武汉农交所鉴证并出具鉴证书,能否使债权性流转产生物权性效力;另一方面,未进入农交所公开进行并出具鉴证书的农村产权交易的法律效力如何。其四,营利性和公益性的冲突。武汉农交所虽然声称不以营利为目的,在实践中对普通农户的产权交易行为不收取费用,但对大宗、涉及农民合作社、涉农企业等的产权交易行为收取费用,因此面临的法律追问是:对部分交易方收费的法律依据何在?若强制要求所有农村产权交易均进入市场并一律收费,则会造成排斥小规模产权交易或增加其交易成本的后果,可能涉及行政强制和垄断的问题。若武汉农交所完全回归公益,不收取任何费用,武汉农交所如何保证其自身存续及正常运营。      

       

第二,平台的层级设置及其相互关系问题。与成都农交所依托于原先的国有产权交易体系不同,武汉农交所下辖的区级农村产权交易服务中心、乡镇(街、场)农村产权交易服务站,被定位为武汉农交所的分支机构。区分所按照武汉农交所的“六统一”(即统一监督管理、统一交易规则、统一信息发布、统一收费标准、统一交易鉴证和统一平台建设)的管理模式组建,为区筹资设立的非营利性公司制企业法人机构,区分所的主管部门为区农业局,业务上接受武汉农交所的垂直领导。在市场培育期,各区财政对分支机构实行定额补贴。各区根据实际情况可在乡镇(街、场)便民服务中心或经管站(财政所)建立信息服务站。根据交易品种的性质、规模和额度,武汉农交所对区、乡分支机构给予不同的授权。目前已批准成立5个区、24个乡镇的农村产权交易分支机构。由此产生的法律问题是:其一,区级农村产权交易服务中心作为分支机构,其与武汉农交所的法律关系问题。武汉农交所是公司制企业法人,区级农村产权交易服务中心是各区筹资设立的非营利性公司制企业法人,一个公司法人是否能够成为另一个公司法人的分支机构呢?区分所统一接受武汉市农交所监督管理委员会的监管,业务上接受武汉农交所的垂直管理。      

       

其二,三级平台的持续发展和法律责任主体问题。乡镇(街、场)信息服务站经区级农村产权交易服务中心授权,也可进行农村产权交易。实践中,区级农村产权交易服务中心的交易量非常小,而乡镇(街、场)信息服务站几乎没有产权交易,农村产权交易的数量并不足以支撑三级平台进行足额交易,面临着因其交易量不足而导致的资金匮乏问题。从法律关系上看,区级农村产权交易服务中心作为各区筹资设立的非营利性公司制企业法人,其对相应的农村产权交易行为承担法律责任并无障碍,但乡镇(街、场)信息服务站并不是独立的企业法人,一旦涉及其法律责任的问题,面临着确定责任主体的问题。      

       

其三,法定监管主体采取一元模式还是综合模式。与成都农交所归于成都市国资委管辖不同,武汉农交所被置于市农业局之下,为加强监督和管理,武汉市专门成立武汉农交所监督管理委员会。武汉农交所在该监管会的领导下工作,并接受市农业、土地、水务、林业等行政主管部门的指导。武汉农交所的监管机制适宜于农村产权包罗万象的现状,有利于克服农村产权领域“九龙治水”的弊端。各涉农区政府均成立了区农村综合产权交易监督管理委员会,下设办公室,在区农业局办公,负责日常监管。武汉农交所的垂直管理主要针对的是业务管理。      

       

第三,省级农村产权交易平台的构建问题。20138月,《湖北省人民政府关于加快多层次资本市场建设发展的若干意见》(鄂政发[2013]35号)要求大力推进农村产权要素市场建设,以武汉农交所为龙头打造全省统一的农村产权交易平台。如何对各级平台的功能进行区分,并进行适当的法律定位,如武汉农交所和各地级市农交所之间的法律关系如何,仅仅是业务上的指导关系或其他地市的农交所可成为武汉农交所的会员单位,亦或武汉农交所可成为其他地级市农交所的股东。建立省级农村产权交易平台首先必须从法律上理顺武汉农交所与其他农交所的关系,否则各自为战,缺乏整合和统一的法律基础。      

       

(二)农村产权交易的主体界定不明

    

第一,农村产权交易的“隐蔽”主体——农户。农户,亦称农村承包经营户,既是农民集体这一组织的组成要素,同时又是一个独立的自主经营的经济组织,具有独立的法律地位。它是以家庭内部的统一核算、共负盈亏而形成的特殊的权利主体。农户在承包经营的范围内,可以独立地享有权利和承担义务。农户是参与市场经济活动的民事主体,其在法律性质上是一种在家庭成员之间的合伙基础上形成的非法人组织。农户是家庭联产承包责任制的法律化,由于《民法通则》第29条规定不明确,导致农户的财产责任被误读为是类似合伙组织的无限责任,其对内的财产责任亦不明确。在农村产权交易实践中,农户可以根据其实际情况进行场外交易,农户也应平等享有进入农村产权交易市场平台的资格和权利,既可直接进场交易,也可以通过村委会等受托人代理其进场交易。       

       

第二,农村产权交易的实际主体——村民委员会。从武汉农交所的交易实践来看,出让方以村委会为主,受让方以公司为主。公司作为受让方的占交易总宗数的57.58%、流转面积的67.82%、交易金额的81.70%,村委会作为出让方的占交易总宗数的92.23%,村委会实际上是农户的代理人。农地使用权流转交易中,武汉农交所严格遵循“依法、自愿、有偿”原则,对农户承包地流转交易,需是农民本人自愿;对集体经济组织产权转让,一律要求经集体经济组织成员代表三分之二以上同意。可见,在武汉农交所农村产权交易实践中,通常是由村委会作为出让方进行统一交易,面临着两个私法议题:其一,是村委会法律地位的界定及与集体经济组织之间的法律关系;其二便是村委会与农户之间的法律关系。      

       

依照《村民委员会组织法》的规定,村委会的法律性质应定位为村民自治组织。村委会既不需在工商管理机关进行登记,也不需在社团管理机关进行登记,村委会并不具有法人资格,村民委员会实际上成为游离于我国法人规则体系之外的一个非法人组织。在湖北省,村级集体经济组织的发展状况并不能令人满意,因此,多数村庄仍由村委会代行有关经济职能。村委会作为出让方统一进行农村产权交易,固然有其益处,如以集体作为主体具有一定的信用度,但村委会并不是法人组织,虽然其管理部分集体资产,但自身并无独立的财产,因此其作为出让方进入农村产权市场进行交易的过程中,面临着法律地位不明确、承担法律责任能力欠缺等问题。包括村委会与农户之间的法律关系不明,如“反租倒包”已为政策所否定,单纯的委托代理关系是否能充分保护农户的合法权益;如果一旦村委会违约,如何对受让方和农户承担违约责任,受让方和农户如何对其财产进行强制执行。      

       

 第三,农村产权交易的“潜在”主体——集体经济组织《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等法律均未对集体经济组织进行明确规范,集体经济组织亦未被法律准确定性。虽然《物权法》第60条规定,属于村农民集体所有的土地,所有权的行使主体是村集体经济组织或者村民委员会。在湖北省的实践中,集体土地所有权的行使主体却多数情形下并不是集体经济组织,而是由村民委员会代为行使集体土地所有权。通过赋予村民委员会这一非经济组织实际掌握集体土地所有权,将导致集体经济组织意志的丧失和主体的虚无。因此,应明确集体经济组织在农村产权交易中的主体地位,在民法的制度框架下对其进行再组织,将其改造成符合民法制度规范的主体形式。      

       

(三)农村产权交易品种较为单一,交易品种创新存在制度障碍     

       

2009430日至2013年底,武汉农交所累计办理农村产权交易项目1669宗,交易金额99.69亿元,流转土地面积98.16万亩,涉及农户16万户。目前,武汉农交所有10大类交易品种,分别是土地经营权、“四荒地”使用权、养殖水面承包经营权、集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产设施使用权和二手农机具所有权。这10大类交易品种中,交易最活跃的是土地经营权,流转面积为78.12万亩,占武汉农交所成交面积的79.58%;成交金额73.46亿元,占武汉农交所成交总额的73.69%各种土地类型都以出租方式流转为主,其中,耕地99.41%,养殖水面96.23%,集体机动地87.52%,四荒地72.80%武汉农交所现有交易品种较为单一,在十八届三中全会《决定》出台后,以集体土地使用权和房屋所有权为核心的农村产权交易品种创新会遇到哪些法律问题呢?

     

第一,土地经营权流转与“三权分置”的问题。武汉市在2009年率先探索土地承包权主体和经营权主体分离,通过武汉农交所出具的《农村产权流转交易鉴证书》确认了土地经营权。有抵押意愿的借款人无论是在武汉农交所内还是之外完成土地经营权流转,都需由武汉农交所出具《产权流转交易鉴证书》,这是土地经营权抵押贷款申请材料与普通抵押贷款申请材料的最大区别。根据武汉农交所的规定,只有持有鉴证书后方可进行抵押登记,抵押登记后方可获得贷款,贷款后还可以申请财政贴息,抵押物不足时,也可申请担保。截止2013年末,金融机构以武汉农交所出具的鉴证书为基础已累计为100多家武汉市农业企业、合作社、科技示范户发放抵押贷款11.47亿元通过放活土地经营权,使农户得以土地经营权作为抵押标的向金融机构申请贷款,初步解决了农户“融资难”的问题,这也是武汉农交所的最大特色和贡献。2014年中央1号文件明确提出“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权”,武汉农交所的实践给予了充分肯定并向全国推广需从理论上说明三权分置的正当性,拨正土地承包经营权与集体土地所有权的应有关系理顺土地承包经营权与集体成员权的牵连关系,化解经营权的债权性与抵押所要求的物权性之间的冲突。这些问题的解决首先必须明确经营权的权利属性及其民法定位。依据物权法的基本原理,同一物上通过所有权和用益物权的结构安排实现了对物的归属和利用的分离。用益物权人再将土地由他人使用、经营,既可转让该用益物权,又可通过设定租赁权这一债权性质的利用权,实现土地之上的三层级结构。根据“一物一权”的原则,同一物上不能并存两个以上内容相近的用益物权,对用益物权之上再设相近用益物权的安排是人为的将法律关系复杂化。当经营权人占用使用土地时,承包人当然被排斥于上述权能之外,承包人的用益物权有名无实。而通过设定债权的方式,一方面可根据权利人自身需要设定债权存续期限的长短,另一方面,也可在合同中约定特别条款,以特定事由出现后,可将土地重新复归用益物权人占有。所谓的承包权和经营权两权分离,不过是承包地的租赁经营方式。即使通过武汉农交所出具《农村产权流转交易鉴证书》也并不能赋予经营权以用益物权的效力而债权性的租赁经营权并不具备抵押之条件。如何通过制度设计,使土地经营权得以证成并成为适格的抵押物,是农村产权交易“武汉模式”必须应对的私法难题。        

       

第二,农村房屋所有权、宅基地使用权“分离流转”问题。在各国实践中,存在着房地分立主义与房地一体主义两种立法模式,我国城市房地产制度一直采用房地一体原则,普通民众已经形成了房地一体的法理念。在对宅基地使用权的权能完整性进行完善的前提下,如收益权能、处分权能的赋予,则农民对其房屋进行处置的权利便不难实现。但政策思路并不是完善宅基地使用权的权能,而是将房屋所有权和宅基地使用权进行彻底分离,赋予农民对其所有的房屋享有处置的权利,其本质是对农民财产性权利的赋予和实现,但在房地分离和房产自由处分的问题上,需要考虑以下四对矛盾:一是宅基地使用权的身份性与财产性的矛盾问题,即宅基地使用权人必须是集体成员,而农村房屋又是农民最重要的财产之一,究其实质,是宅基地使用权的保障性功能和农村房屋的财产权属性之间的冲突。按照现行《物权法》和《土地管理法》的规定,宅基地使用权人必须具有集体成员身份,在现行法律尚未修订的情况下,如何认定非集体成员取得宅基地使用权的法律效力问题。二是宅基地使用权取得的无偿性与房屋转让的有偿性之间的矛盾。我国宅基地使用权是无偿配给的,只要是集体成员,以户为单位均有权获得一定面积的宅基地使用权,集体成员在有偿转让房屋的过程中,对无偿取得的宅基地使用权如何处理,如何保障和实现集体及其他成员的合法权益是必须考虑的问题。三是“一户一宅”原则与宅基地使用权自由处分之间的张力。我国虽早已确立“一户一宅”原则,各地并对宅基地的面积进行了限定,但实践中,违法现象层出不穷,难以遏制。因此,一旦放开农村房屋的自由转让,必然面临着超占宅基地及其上房屋处置的合法性问题。四是农民的财产性权利与农民集体的收回权之间的冲突。农村房屋是农民最重要的财产性权利,但根据《物权法》等法律规定,一旦丧失集体成员资格,便应当将宅基地交回农民集体,农民集体面临着给予农民房屋价值补偿的问题,因此,实践中宅基地收回的现象较为少见。但一旦丧失集体成员的农户将其房屋转让,那么农民集体是否应当依法行使收回权,这是难以回避的问题。      

       

第三,集体经营性建设用地入市问题。作为地籍管理基础的集体建设用地使用权的登记、颁证等确权工作尚未完成,在此情况下,集体经营性建设用地的入市与监管便无从实现。乡镇企业建设用地是存量集体经营性建设用地的主要类型。由于刚性法律制度的缺失,导致在乡镇企业兴办和改制过程中,部分地方对乡镇企业建设用地使用权设立与流转存在较多不规范的情形。如何解决乡镇企业改制后集体建设用地使用权设立与流转的合法性问题,是论及存量集体经营性建设用地入市不得不直面的问题。      

       

十八届三中全会《决定》出台后,武汉农交所能否开展集体经营性建设用地入市交易的试点,这不仅仅涉及与国有建设用地使用权交易系统的关系问题,还涉及如何进行制度规范的问题。从法律制度层面分析,包括如何对集体经营性建设用地使用权进行登记、颁证等确权工作,如何确定入市主体,如何协调政府、集体和成员的利益分配问题,如何建立和完善存量和新增集体经营性建设用地入市的交易规则等问题。      

       

三、农村产权交易市场建设的私法制度创新路径

       

农村产权市场制度建设的最终目的是要通过将更多的农村产权赋予农民集体和农民,增加农民的财产权利,进而增加其财产性收入。因此,检验农村产权市场建设法律制度创新成功与否的标志是“赋予农民更多财产权利和增加农民的财产性收入”的目标能否真正实现。对农村产权市场建设进行私法制度设计过程中,亦应以此为制度创新的出发点和落脚点。      

       

(一)农交所及三级平台法律定位的制度设计     

       

在现代资本主义国家,其民商事立法多早于干预性的立法,后者是在前者创造的市场经济的基础上,去做部分领域的调整;与一般国家不同的是,我国是从计划经济向宏观调控的市场经济转变,然后在此基础上“回填”一个更基础的市场自治规范。据此,在农村产权交易市场建设中,更应尊重和保障当事人进行个人选择的法律权利,这是为了避免国家干预,保全市场机制的自发调节机制。市场机制是通过信息、价格、竞争等机制自发的发挥作用的,一般情况下,这些机制发挥作用需要自由的空间,即在初始状态下,避免国家干预才能保证市场机制的自发作用。据此,论及农交所的法律定位,笔者认为应尊重市场主体的法律定位,真正还原农交所的中介机构地位。但由于市场机制存在失灵的现象,而在农村产权交易领域,由于我国农村产权的特殊性,政府进行管制是对市场机制的必要补充,政府可充分利用经济、法律、行政等手段加强对农交所的调控,弥补市场机制的自身缺陷。       

       

第一,农交所的法律定位:企业法人。《意见》明确农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构,可以是事业法人,也可以是企业法人。设立农村产权流转交易市场,要经过科学论证,由当地政府审批。笔者认为:设立农村产权交易所,其目的是为农村产权流转和交易提供平台和场所,并提供其他相关配套的设施服务。政策层面应明确农村产权交易所是提供农村产权流转和交易的中介服务机构,以明晰农村产权交易市场的法律定位。农交所应为企业法人,其作为中介服务结构,不仅从事营利性事业,而且还把盈余分配给其股东。农交所为提供服务对技术设备和人力维护的要求很高,资金需求很大,追求收益最大化本是其经营者建立农村产权交易市场的应有之义。农交所主要为交易多方提供农村产权交易的平台和服务,其收入也主要来自于其提供的平台和服务,但政府主导模式决定了武汉农交所存在于一种“强政府,弱交易所”的体制中,武汉农交所成立之初就不是独立经营、独立承担责任的企业法人,而是政府拨款设立、并由政府主导其运作的企业法人。尽管武汉农交所登记为公司法人,但它与一般意义上的公司法人存有明显差异,它更多地为政府所掌控,成为政府行政命令的执行机构。因此,武汉农交所存在的问题恰恰是因法律定位模糊导致的。在运作体制上,武汉农交所应立足于公司法人角色,严格按照现代公司治理制度进行运作,政府部门需尽到监管之职,而不能越俎代庖。只有将农村产权交易所法律定位为企业法人,才能解决农村产权场内交易的非强制性和场外交易的合法性问题。既然农村产权交易市场是中介服务机构,农村产权交易便应遵循依法自愿有偿原则,是否进场交易应由当事人自行决定。农村产权交易所亦应遵循市场规律运行,充分发挥市场在农村产权配置中的决定性作用。      

       

第二,政府介入的时机与限度。政府应设定农村产权交易市场的孵育期,在孵育期内给予财政、税收、金融等配套服务,同时借助此农村产权交易市场的平台推动农村产权交易;在孵育期满,政府应当退出农村产权交易市场的具体运作,仅行使监管职能。由于农村产权交易市场是为农村产权交易的多方当事人提供中介服务,因此,为建立和确保农村产权交易市场这一中介机构的公信力,建立健全一整套针对农村产权交易市场的监管体系,就显得尤为必要。建立针对农村产权交易所的监管体系,首先,应当建章立法,即针对农村产权交易市场的发展状况,制定相应的地方性规范性文件;其次,明确监管职责,即确定监管者的具体职责范围。《意见》明确将武汉农交所的经验制度化,要求当地政府要成立由相关部门组成的农村产权流转交易监督管理委员会,承担组织协调、政策制定等方面职责,负责对市场运行进行指导和监管,但农村产权流转交易监督管理委员会的构成与职责范围仍需明确;最后,确立监管原则与监管手段。监管的原则,从培育和发展农村产权交易市场的根本目的出发,既要有利于市场交易的规范,又要有利于各种资本的引进;而监管手段则包括行政手段、经济手段和法律手段等。      

       

第三,厘清三级平台之间的法律关系。分支机构是企业的一个组成部分,它在经营业务、经营方针等各方面都要受到公司总部不同程度的控制。分支机构不是独立的法律主体,但通常是一个独立的会计主体。从法律意义上讲,武汉农交所与区级农村产权交易服务中心之间并不是公司总部和分支机构的关系,而是企业法人之间的授权关系。这种授权关系在授权制度设计和收益分配制度上均有体现:各区分所和乡镇(街、场)信息服务站在各自授权范围内组织开展农村产权交易活动。武汉农交所统一印制农场产权交易鉴证书,区分所经武汉农交所授权,在区农交所交易的项目可由区分所出具鉴证书。武汉农交所授权的交易服务费以三个三分之一的比例分配给武汉农交所、市农交所窗口单位和区分所。而乡镇(街、场)信息服务站并不是独立的企业法人,应将其定位为武汉农交所的分支机构。      

       

三级平台的法律监管与法律责任承担机制。由于武汉农交所和区分所均主要实行有偿服务,且这两级平台实行的企业法人形态,两者之间是一种授权法律关系,其风险的防范主要依靠公司内部治理结构的完善和外部监管委员会的介入。就乡镇(街、场)信息服务站而言,由于其并不独立的法人组织,若将乡镇(街、场)信息服务站定位为武汉农交所的分支机构,则其运作产生的法律责任将由武汉农交所承担。因此,武汉农交所对乡镇(街、场)信息服务站开展农村产权交易的范围与权限均应严格限制,并建立相应的法律责任分担机制,如责任保险等制度的介入。      

       

以武汉农交所为龙头打造全省统一的农村产权交易平台,全省各地级市应当按照“六统一”的要求设立具有法人资格的农村产权交易市场,在全省范围内统一农村产权交易的制度平台。为明晰各农村产权交易市场的独立法律地位,各农村产权交易市场应具有企业法人资格,具备独立承担法律责任的能力,只在业务上接受武汉农交所的指导。         

       

(二)农村产权主体的法律构造     

       

《意见》要求:现阶段市场流转交易主体主要有农户、农民合作社、农村集体经济组织、涉农企业和其他投资者。产权流转交易的出让方必须是产权权利人,或者受产权权利人委托的受托人。产权出让方是农村产权交易制度的重要基础,也是维护农民权益的主体要件。产权出让方的主体法律构造,首先关涉农村土地的制度走向。不少学者对土地私有化、土地国有化、永佃制、做实集体所有等农村土地集体所有权制度的未来走向进行理论上的构建,并引发了激烈的争议。多数学者主张对现行的集体土地所有权制度进行更新和完善。十八届三中全会《决定》指出应坚持农村土地集体所有权,这是对我国农村土地制度自新中国成立以来六十余年变迁的精确概括,也是对今后农村土地制度改革底线的再强调。农村土地集体所有权是农村稳定、农民基本生存保障的制度红利,因以集体土地所有权主体,即集体经济组织为基础对农村产权交易的主体进行法律构造。         

       

第一,农户:由强制到自由。农户是农村产权交易的基本主体,这是农村产权交易的基础和前提。农户作为交易主体,主要有两个渠道进入市场:一是直接作为流出方或流入方进入市场;二是在理顺和村委会或集体经济组织关系的前提下,以农民集体组织化的方式进入市场。在后一种方式中,农户则会有与集体经济组织或村委会之间的关系问题,农户既可以将土地承包经营权先行流转给集体经济组织或村委会并统一进场交易,农户也可以通过委托的形式,由集体经济组织或村委会代理其进场交易。农户无论以何种方式进入农村产权交易市场,都可选择场外交易或场内交易。      

       

第二,村委会:回归管理职能。现阶段的社区型集体组织,实际上发挥的系非政府公共组织的作用,即以农村治理为中心的公共管理职责,其主要目的是为村民提供公共物品和公共服务,其运作过程在某种程度上是为基层政府分担公共责任的过程,承担的是准政府职能。集体作为一个经营实体,拥有自己的资产,也应从自身角度考虑如何在制度框架内最大、最优化地利用、经营集体资产,扩大收益,为成员增收谋福利。一个集体经营效益的好坏,集体成员收入的多寡,最终还是取决于经营活动。因此,必须从经济职能上对农村集体经济组织的法律地位重新定位,同时剥离应由村委会承担的其他公共管理职能。      

       

第三,集体经济组织:由虚到实。“成都实验”中围绕如何构建农村集体经济组织这一市场主体进行了有益的探索。具体做法为:都江堰市政府向已成立的农村集体经济组织颁发“农村集体经济组织证明书”;市质量技术监督管理局凭市政府的证明文件向该组织颁发组织机构代码证;由市农发局对已成立得农村非法经济组织进行登记,并由市政府颁发“农村集体经济组织法人证书”。我们认为:这些做法并没有解决农村集体经济组织法律地位的问题,尽管该组织已取得了“农村集体经济组织法人证书”,但该组织属于何种性质的法人仍不清晰,具有法人资格证书的农村集体经济组织到底属于何类性质的法人组织仍处于不确定状态。从长远来看,我国应朝集体经济组织法人化方向努力。笔者认为:应撤销村民小组、村民委员会和乡镇集体经济组织等传统集体经济组织模式,建立新型的组织形式,如合作社、农村集体财产入股成立的公司等集体经济组织,彻底解决主体虚设、经济与行政权力融为一体,自律组织与经济组织混为一体的弊端。集体经济组织应进行再组织,回归法人化道路。在现阶段,鉴于设立独立的专门行使集体经济职能有其经济成本且村委会在代行集体经济组织职能时基本为农户认可,应坚持宜统则统、宜分则分原则,在尚不具备设立独立集体经济组织的地方,仍继续由村民自治组织承担其职能;在已设立集体经济组织或具备设立集体经济组织条件的地方,也应坚持。         

       

(三)农村产权交易品种的法律革新

       

集体土地是集体和农民的现有主要资源,土地财产权是农民财产权的主要组成部分。农村产权交易品种的主要指向便是农地权利群。其中,集体土地所有权是农地权利构成中的核心和基础,是农民土地财产权的主要来源。土地承包经营权、宅基地使用权和集体建设用地使用权是农村产权交易的主体部分,农村产权品种应从以土地经营权交易为主走向真正的农村产权综合交易。德·索托便认为:农民往往拥有比较丰富的资产,农民不是缺少资本而是缺少一套使资产转化为资本的产权制度安排。透过农村产权交易制度安排,使农户的“静”产权能够形成“动”效益,使资产转化为资本成为可能,只有如此,增加农民财产性收入才不至于沦为空谈。因此,通过法律制度的变革引领,真正形成以土地财产权为主的农村产权交易品种的多样化。《意见》明确了农户承包土地经营权(以家庭承包方式承包的耕地、草地、养殖水面等经营权)、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权和农业类知识产权等七类,大部分农村产权,如林权、农业生产设施设备、小型水利设施使用权和农业类知识产权等进入市场并无法律障碍,土地承包经营权、宅基地使用权及房屋所有权、集体建设用地使用权等农地用益物权及其附属物的交易问题是农村产权交易品种制度创新中的重点也是难题。         

       

第一,土地承包经营权的交易。根据《物权法》、《农村土地承包法》的规定,土地承包经营权流转是受限的。出于增加农民财产性权益的考量,十八届三中全会《决定》放开包括抵押在内的各种形式的土地承包经营权流转。为防止产生农民失地而生活无着落的后果,政策制定者设计出“土地经营权”这一权利类型。其实承包经营权转让、抵押等流转所产生的社会稳定问题并不需要通过承包权和经营权两权分离的方式来解决,只需通过还原承包经营权期限的方式即可解决。关于“承包权”和“经营权”分离问题,部分学者如此分离后,土地流转的客体是经营权,农民仍保留承包权,不会影响其基本生存。所谓的“保留承包权”,其实质是一种承包集体土地的资格,其是成员权应有内涵之一,即权利人仍可依据集体成员之身份重新向农民集体主张承包集体土地的权利。按照用益物权制度的一般原理,承包经营应有承包期限,“长久不变”并不等同于无期限。无论承包经营权转让抑或抵押后被债权人处分,原承包权人均无法在承包期内再行向农民集体主张承包权利。故在此期间内,原承包人的生存只能依靠转让收益或其他收入来源。土地承包经营权转让、抵押等流转形式所产生的法律后果,应通过成员权制度予以解决,而无需人为分割出“经营权”。对于不具有集体成员身份的一般经营者而言,其经营存续期仅以法定的承包期为限,期限届满后不得当然享有新的承包权利。集体成员自身经营承包地,在承包经营权期限届满后,无特殊情况,可自动续期。其他没有分配承包地的成员得以集体成员之身份重新请求分配承包地。因此,将承包期限内的土地承包经营权进入农村产权市场进行交易,并不存在任何法律障碍。      

       

第二,宅基地使用权与房屋所有权的确权与交易。根据《物权法》第152条和《土地管理法》第62条的规定,宅基地使用权的流转受到严格的法律限制。《物权法》第184条明确禁止宅基地使用权抵押。但房屋和宅基地是农民取得财产性收入的关键部分,十八届三中全会《决定》出台后应对宅基地使用权法律制度进行创新:其一,不动产登记分解为宅基地使用权与房屋所有权两种权属,结合农村实际开展物权登记。笔者认为:在房屋所有权和土地使用权分离时,应以宅基地法定租赁权作为调整手段。当房屋为他人所有时,可以与土地使用权人形成租赁关系。房屋和土地本身即具备不同的价值评估体系,在土地使用权被限制转处分时,单就房屋的价值进行转让、抵押亦无不可。农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时,对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”,而是取得作为债权的“宅基地租赁权”。房屋所有权人与宅基地使用权人形成租赁关系,分享房屋和土地的利益。其二,为增加农民的财产性收入,提高土地的利用效率,应允许举家搬迁至城镇的农民在限定的条件下在处分其房屋的同时依据“宅基地租赁权”获得一定的租金收益。但该租金收益应当在成员与集体之间的按一定比例进行分配。在宅基地租赁权设定后,宅基地使用权人不再享有本集体内分配宅基地的福利,而非集体成员购房后获得的宅基地租赁权,不得改变土地的所有权性质与用途。法律应赋予本集体成员基于成员身份的优先承租权和集体在补偿房屋价值前提下的有偿收回权,以期保障宅基地优先用于本集体的发展。其三,在宅基地使用权取得条件方面要继续坚持落实“一户一宅”原则,对宅基地使用权的取得条件,包括取得主体、取得程序和取得范围等作出统一、明确的规定。其四,建立宅基地使用权有偿使用机制。上世纪80年代,我国部分省市实行了宅基地使用权有偿使用制度,并取得了一定的成绩。但在农民负担较重的背景下,为了获取农民对政权合法性的认同,政府取消了宅基地使用权有偿使用的有关税费,虽然一定程度上缓解了基层政权的合法性危机,但却助长了农村宅基地占用耕地和一户多宅等违法行为的发生。笔者建议:在多余宅基地不作收回处理的或原有宅基地面积超过规定标准的,农民集体可采取有偿使用办法,对该部分集体成员收取宅基地有偿使用费。其五,建立健全农民集体作为集体所有权人的单方收回权。集体成员一户有两处以上宅基地的,农民集体可依法将多余的宅基地收回,统一安排使用。基于公共利益或在宅基地使用权人改变用途、闲置、举家户口迁出该农民集体超过20年且原住宅未被转让、继承的,农民集体有权单方收回宅基地使用权。在进行上述五项制度设计后,农村房屋所有权进入农场产权市场进行交易便具有可能性和操作性。      

       

第三,集体经营性建设用地入市流转。结合十八届三中全会《决定》进行制度创新的法律路径:其一,加快推进集体经营性建设用地使用权和集体公益性建设用地使用权等用益物权的确权工作,即依照法律和政策的规定确定两者的内容和边界。其二,规范并盘活存量乡镇企业建设用地使用权。对于符合土地利用总体规划和城乡规划的存量乡镇企业建设用地应通过补办集体建设用地使用权出让手续及补缴出让金的方式实现合法化。其三,将集体经营性建设用地入市纳入农村产权交易的制度平台。在武汉农交所建立集体经营性建设用地入市的制度平台,逐步完善集体经营性建设用地使用权的出让主体、出让价格和出让期限、利益分配等制度设置。在条件成熟后,建立城乡统一的经营性建设用地使用权出让平台。


   

     

       

       


       

关闭

CopyRight©2016 illss.gdufs.edu.cn All Rights reserved. 版权所有:中国土地法制研究网
"本网站为纯公益性学术网站,无任何商业目的。因部分文章源于网络,如有侵权请来邮或来电告知,本站将立即改正"