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陈小君、陆剑|我国普通村集体经济的运行现状与法律规制——基于12省38个普通村的实证研究
2017-12-15 10:03:37 本文共阅读:[]


本文原刊于《海南大学学报人文社会科学版》2013年第2期,感谢作者授权发布,如需转载请注明出处;注释已略,如需引用请核对期刊原文。

本文系国家社科基金重大招标项目( 09&ZD043)、中国博士后科学基金面上项目( 2012M511712)、2012年湖北省博士后科技活动择优资助项目的阶段性研究成果。

陈小君,广东外语外贸大学教授,土地法制研究院院长。

陆剑,中南财经政法大学法学院副教授。


[摘 要]对全国12省38个普通村集体经济的法律保障与功能、主体组织化与集体成员权、财产权的总体与具体状况以及土地经营与企业经营制度的调查表明:普通村集体经济的发展亟需以法律形式规范集体经济组织与成员权制度的生成与运作,健全集体土地所有权权能与实现,完善集体土地和集体企业的经营与管理。

[关键词]普通村;集体经济;运行现状;法律规制


一、普通村集体经济的研究背景与调研情况

农村集体经济是指农村社区集体组织以本集体成员集体所有的财产,通过直接经营或者出资、发包、出租、出让、转让等方式实现价值增值,并以集体公共服务或者公平分配等方式实现集体及其成员利益的活动。发展农村集体经济是邓小平同志“两个飞跃”思想的核心内容,邓小平同志指出,“我们总的方向是发展集体经济”。集体经济是新中国成立后对传统小农经济进行社会主义改造的产物。从1956年农业社会主义改造基本完成至今,我国农村经济形态相继经历了高度统一、形式单一的集体经济模式和统分结合、双层经营的多元经济模式,集体经济的因素始终贯穿其间。但近年来,统分结合的双层经营体制在实践中面临着重“分”轻“统”的困境。1997年以后,95%以上乡镇企业改制,仅存的乡镇企业中,集体股的比重也大幅降低,乡镇企业更多地体现出一般意义上的企业特征;乡镇企业改制、村庄空心化、村民原子化,农村集体经济的发展遇到了前所未有的困难,严重影响了我国农村社会稳定和社会主义新农村建设。为此,十八大报告郑重提出了“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,壮大集体经济实力”的重大时代课题。

“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组(以下简称“课题组”)在2010年7月至8月间,对全国12个省38个普通村集体经济发展状况展开了深入调研,获得了大量宝贵的一手资料,其中共收回有效调查问卷204份,访谈笔录68份,相关资料近60份;走访基层干部、村组负责人、村民代表和普通村民达300余人次。

二、普通村集体经济的调研结果与统计分析

(一)普通村集体经济运行的法理考察

1.普通村集体经济的法律制度保障

课题组对12省的地方立法进行了考察,大多数普通村受访者( 72.8% )表示所在省市曾颁布过规范集体经济组织管理的法律或政策性文件,对其实施效果,受访者中选择“好”的比例为61.1%。那么,农村集体经济法律制度需要在那些方面进行完善呢? 82.9%的受访者表示应完善集体经济的组织形式,80.9%受访者认为应切实保障集体财产权,80.1%的受访者表示应规定信贷政策等资金扶持,73.6%受访者表示应明确给予集体经济税收优惠,70.3%受访者表示应规定政府要协助解决集体债务。据此,在受访者看来,38个普通村集体经济发展最迫切需要的法律制度是集体经济的组织形式和集体财产权制度;在政策方面则需要信贷资金扶持和税收优惠。

2.普通村集体经济的功能

38个普通村调研结果显示,78%以上的受访者希望村集体经济能解决如下问题:为改善农村文化、教育、环境卫生设施提供资金( 89.8% )、为加强道路、水利、饮用水等公益事业建设提供资金( 88.6% )、为集体成员提供社会保障(医疗、养老、失业等)资金( 89.4%)、在本地为集体成员(农民) 提供就业机会( 78% )和为农户的土地承包经营提供良好服务( 78% )。同时亦有66.4%的受访者希望村集体可以适当补贴失地、无地成员(农民)。可见,38个普通村受访者对村集体经济期望很高,希望村集体经济在村庄公共产品和公共服务供给方面发挥重要作用。

97.6%的受访者表示村集体经济实际发挥了提供道路、水利、饮用水等公益事业建设功能,该项服务提供的满意率与基本满意率为77.9%和18.8% ; 89.4%的受访者表示村集体经济实际发挥了改善农村文化、教育、环境卫生设施功能,该项服务提供的满意率与基本满意率为69.9%和24.2% ; 68.7%的受访者表示集体实际发挥了提供社会保障(医疗、养老、失业等)资金功能,该服务提供的满意率与基本满意率为65.9%和31. 7% ; 58.1%的受访者表示集体实际发挥了在本地为集体成员提供就业机会功能,该项服务的满意率与基本满意率为74.8%和20.9% ; 72.4%的受访者表示集体实际发挥了为农户的土地承包经营提供良好服务功能,该项服务的满意率与基本满意率为74.6%和21.4%。39.4%的受访者表示集体实际发挥了适当补贴失地、无地成员功能,该项服务的满意率与基本满意率为67%和27.7%。由此可见,38个普通村集体在为成员提供基本公共产品和公共服务方面获得了集体成员较高的满意度,但在为集体成员提供就业机会和为失地、无地成员提供补贴等方面存在明显不足。

(二)普通村集体经济运行的主体制度考察

集体经济的法律主体是组织化的农民集体,该主体是亿万农民“安身立命之本、经济收入之源、维护权益之基”。集体成员虽不是集体经济的直接主体,但通过成员权制度实现与集体经济组织的有效链接。

1.普通村集体经济组织的现实考察

近30年来,农村基层自治组织及其法律规范得以健全,但集体经济组织的立法工作迟迟没有开展,在现实中也未能普遍建立。那么,在38个普通村集体经济组织的发展状况如何呢?调研结果显示,在38个普通村79.3%的受访者认为本村并无独立于村委会的集体经济组织,只有19.9%的受访者认为本村的集体经济组织独立于村委会。

关于村委会(村民小组)或其他组织(集体经济组织和集体企业)行使集体经济组织职能的实际效果,调研结果显示,在村委会(村民小组)代行经济职能的普通村里,56.1%的受访者认为代行效果很好,35.8%的受访者认为代行效果一般,4.9%的受访者认为村委会代行集体经济组织职能不好。总体而言,在38个普通村中,村委会代行集体经济职能的效果为过半数村民所接受,但部分村委会代行效果不佳也成为受访农民关注的焦点问题之一。

关于集体经济组织的应有权利和义务,大多数受访者对课题组列举的内容都给予了肯定回答,分别有74.7%、92.7%、87.8%、81.6%和71.4%的受访者认为集体经济组织应当享有如下权利:依法管理村办企业;依法将集体耕地发包给农户;合理分配征地补偿款;依法调整、收回承包地和决定宅基地的分配。只有55.1%的受访者认为集体应当有权“决定自留地(山)的分配”和“合理收取一定数额的耕地承包费、宅基地和自留地(山)使用权转让费”。权利总是与义务相伴而生,多数受访者认同集体经济组织应当履行如下义务:对撂荒耕地进行管理( 89.4% )、不得违规发包耕地、不得随意调整或收回土地( 86.5% )、不得对分配征地补偿款等事项进行暗箱操作( 86.9% )、对闲置的宅基地、自留地(山)进行管理( 84.5% )和经营村办企业的收益须用于村集体事业或村民福利( 79.2% )。

2.普通村集体成员权问题考察

集体成员权问题是农村集体经济有效实现主体制度的又一重要问题。只有明确集体成员的资格才能界定农民集体的范围,只有明确集体成员权的内涵与实现机制才能规范集体经济组织的行为。

就38个普通村而言,户籍依然是绝大多数受访者认可( 98% )并被实际执行的确定集体成员资格的重要标准,其次就是婚嫁( 69.8% )和成员会议同意接纳( 65.3% )。另外,88.6%的受访者认为国家立法也应当规定集体成员资格丧失的情形,并将下列情形作为资格丧失的依据:死亡( 93.7% )、申请退出( 73.8% )、加入另一集体( 76.5% )、出嫁(62.5% )、转为城镇居民并获得城镇社会保障( 60.6% )以及下落不明满10年( 58.8% )。21.7%受访者认可集体成员因刑事犯罪在外服刑的,应该丧失成员资格。

集体成员权在本质上反映的是农民集体与集体成员之间的法律关系。集体成员对于集体享有什么样的民事权利,在现行法律中并没有明确规定和体现。课题组调查了38个普通村中集体成员权各项权利的应有率、实有率和满意率。(1)享有选举、监督、罢免集体经济组织管理者的权利,应有率为96.7%,实有率为100%,满意率为79.9% ; ( 2)享有参与集体事务表决的权利应有率为92.7%,实有率为87.8%,满意率为73% ; ( 3)享有承包集体土地的权利,应有率为90.2%,实有率为82%,满意率82.7% ; ( 4)享有从集体获得社会保障、补贴的权利,应有率为89%,实有率为65.7%,满意率为78.6% ; ( 5)享有集体盈利分配的权利,应有率为85%,实有率为60.4%,满意率为81% ; ( 6)享有依法申请宅基地的权利,应有率为84.6%,实有率为74.7%,满意率为82.7% ; ( 7)享有对侵害集体利益的行为提起诉讼的权利,应有率为78%,实有率为51%,满意率为73.1% ; ( 8)享有分配自留山、自留地的权利,应有率为65.9%,实有率为50.6%,满意率为86.1%。可见,受访者对于集体成员权各项权利内涵认同度较高,应从法律上予以明确,但集体成员权各项权利的实有状况仍有待进一步提高。

(三)普通村集体经济运行的财产权制度考察

1.普通村财产权实现的总体状况

首先,关于集体财产的种类。调研结果显示,38个普通村集体财产的种类仍呈现单一化趋势,土地、房屋和公共设施等传统财产权仍是村集体财产的主要组成部分。在38个普通村的受访者看来,土地( 97.6% )、房屋等建筑物( 90.7% )、水利设施( 82.9% )和公共设施( 80.5% )是村集体拥有的主要财产。各种新型财产,如股权、有价证券和知识产权等仍属罕见。30.5%的受访者认为集体拥有企业财产或股权等财产;仅有0.4%的受访者认为本集体拥有有价证券(如股票、债券、基金等财产)。

其次,关于集体债务的状况。调研结果显示,55.7%的受访者认为本村集体没有不良债务,36.5%的受访者认为村集体有不良债务,其余的表示不清楚。这表明38个普通村中超过1 /3的村庄存在不良债务。对此,78.4%的受访者表示,政府应当为村集体解决不良债务提供帮助。

最后,关于集体财产的来源。调研结果显示,76.8%的受访者认为村集体的收入应主要来源于村办企业利润; 71.5%的受访者认为财政转移支付也应是集体收入的重要来源;农村集体建设用地使用权转让费( 64.2% )和一定数额的耕地承包费( 54.1% )也获得了过半数的支持。但“一事一议”的出资( 44.7% )、一定数额的宅基地使用权转让费( 42.7% )和一定数额的自留地(山)使用权转让费( 32.1% )则支持度未过半数。由此可见,国家财政支持、村办企业利润与集体建设用地使用权转让费是受访者最为期望的集体经济组织的财产来源。而各种以对集体成员收费作为集体经济组织财产来源的,支持度均较低。

2.普通村财产权具体考察

除企业资产外,土地是村集体最主要的资产,集体土地所有权是农村集体经济运行法律权利构成中的核心和基础。

首先,38个普通村集体土地所有权登记状况。《物权法》规定不动产登记簿是物权归属和内容的根据;不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。因此,集体土地的权属登记具有重要的物权效力,是集体享有、行使和保护土地所有权的重要依据。但大多数普通村( 72.7% )的集体土地都没有进行所有权登记,在没有登记的普通村之中,87%的受访者认为对集体土地进行所有权登记很有必要。据此,加强农村集体土地权属登记工作刻不容缓。

其次,关于集体土地征收补偿款的分配问题,课题组设置了四个选项: A.分给未得到调地的原土地承包人或使用人; B.给被征地农民调地后,补偿款留归集体使用; C.给被征地农民调地后,补偿款分配给全体成员; D.在集体和被征地农民之间按比例分配。但四个选项的支持度分别只有27%、13.5%、32.4%和22.5%。调研结果显示,在集体土地征收补偿款分配问题上较难形成一致意见,应由集体成员通过民主决策程序决定集体土地征收补偿款分配方案;只有在集体成员无法形成决议时,法律或地方性法规才予以补充性规制。

(四)普通村集体经济运行的经营制度考察

1.普通村土地经营制度

随着联产承包责任制的推行,农民进行了多种形式的土地经营制度改革,打破了单一的集体统一经营模式,创造了分散经营、统一经营以及统分结合经营等三种经营模式。这三种经营模式在38个普通村中都有存在,当问及: “在您所在的集体是采用哪种方式经营土地的”时,回答分散经营、统一经营和分散经营与统一经营结合的比例分别为67.5%、7.7%和22.4%。调研结果表明,在38个普通村,分散经营目前仍是主要的土地经营方式。

就农民集体进行土地经营所采取的组织形式而言,97.6%的受访者选择村委会或村民小组(含发包) ; 12.6%的受访者认为采取过合作社的经营方式。另外,还各有5.7%的受访者认为农民集体采用了股份合作制企业和公司进行经营。在上述诸种组织形式中,村民委员会或村民小组( 57.6% )支持度最高;合作社(18% )次之;最后是股份合作制企业( 16.7% )和公司( 5. 7% )。

2.普通村企业经营制度

在38个普通村中,55.1%的受访者认为村集体或村民小组无企业资产。由此可知,普通村集体经济组织的企业等经营性资产严重缺失。调研结果显示,大部分普通村村办企业都是集体独资企业和股份合作制企业,其比例分别为19.2%和12.2% ;合作社、公司制企业和合伙企业占很少的比例,分别为11%、7.8%和5.3%。那么,普通村受访者的组织形式偏好是什么呢?对此,51.4%的受访者认为股份合作制企业形式最好,其他依次是集体独资企业、合作社、公司和合伙企业,其回答比例分别为15.1%、15.9%、6.5%和4.1%。可见,无论是制度实践还是主观偏好,股份合作制企业和集体独资企业都是村办企业的两种主要组织形式。

三、普通村集体经济发展的基本现状与法律规制

通过对全国12省38个普通村集体经济发展现状和农民对集体经济认知的实证研究,可以得出如下基本结论:

(一)普通村集体经济运行的基本现状

38个普通村中,农村集体经济事实上发挥了村庄基本公共产品和公共服务供给等职能,其发展和壮大有利于稳固村庄共同体。12个省虽然都有规范本地集体经济运行的地方法规,但实施效果并不尽如人意。在受访者看来,普通村集体经济发展最迫切需要的法律制度是集体经济的组织形式制度和集体财产权制度;在政策方面则需要信贷资金扶持和税收优惠。

现阶段普通村集体经济的主体制度方面,农村集体经济组织并未独立,由村委会代行其职能,虽然这种代行状态获得了一定的支持,但其弊端也日益明显。农民集体与集体成员之间的法律关系内容指向较为明确,但欠缺法律明文规范,集体成员所享有的权利与承担的义务尚能较好享有与履行。户籍依然是绝大多数受访者认可并被实际执行的确定集体成员资格的重要标准,婚嫁和成员会议同意接纳次之。38个普通村的受访者对于集体成员权的内涵与实现认同度较高。

从普通村集体经济的财产权角度观之,普通村的财产状况普遍不佳,从集体财产形式上看,财产权客体种类比较单一,主要为土地、房屋等不动产和公共设施(农田水利、科教文卫体等)等非营业性财产;而企业、有价证券等新形式的营业性财产很少;土地等不动产是普通村集体的核心财产,但大多数普通村的集体土地都没有进行所有权登记;在集体土地征收补偿款分配问题方案受访者难以形成一致意见。38个普通村中超过1 /3的村庄存在不良债务;财产来源主要是国家,较少来自于集体成员;受访者对以向成员收费作为集体经济的财产来源支持率不高,国家财政支持、村办企业利润与集体建设用地使用权转让费是受访者最为期望的集体经济财产来源。

从普通村集体经济的经营制度上看,土地经营的主体仍主要是村委会和村民小组,只“分”不“统”是普通村土地经营制度的重大缺陷;在企业经营方面,股份合作制企业和集体独资企业是村办企业的两种主要组织形式,但受访普通村中超过半数没有集体企业,集体经营企业的主体形式多元化但欠缺法律制度规范是其主要问题。

(二)农村集体经济有效实现的法律规制

所谓农村集体经济的有效实现是指一方面集体经济通过有效的经营运作能够发展壮大,增加集体财富;另一方面又能确保增加的财富能够惠及全体村民,实现集体利益与成员利益的双赢。总体而言,应通过制定法律制度规范保障农民集体的再组织和集体成员权的再实现,这是普通村集体经济有效实现的重要基础。从38个普通村的调研结果来看,应从以下三个方面进行农村集体经济之法律制度构建:

第一,关于集体经济发展的主体制度。农村集体经济有效实现离不开集体经济组织,但我国目前尚无规范集体经济组织设立和运作的国家立法。就法律制度构建而言,应当真正实现村委会与集体经济组织的职能分立,保障集体经济组织独立的法人地位。《村民委员会组织法》第5条第3款规定村委会对本集体的财产具有管理权,在大部分地区,由于集体经济组织缺失,村民委员会实际上代行了集体土地所有权主体之职,但集体所承载的行政负担淡化了其私权属性,当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时,所有者的角色就当然为公法所吞没。对村委会与集体经济组织两者准确定性、重构职能成为当务之急,应将村民委员会定性为村民自治、协助基层政权、监督集体资产运营的组织,将其经营管理集体资产的职能剥离出去;我国应尽快制定《农村集体经济组织条例》,对集体经济组织进行规范,使其成为真正的农民集体主体,使之成为自主经营、自负盈亏、独立核算的企业法人;并对集体经济组织的成员权进行规定,集体成员权至少包含以下内容:选举、监督、罢免集体经济组织管理者;参与集体事务的权利,包括知情权、表决权和监督权;集体盈利分配权利;从集体获得社会保障、补贴的权利;集体土地承包经营权利;分配自留山、自留地;依法申请宅基地;征地补偿款分配权和对侵害集体利益的行为提起诉讼的权利等。

第二,关于集体经济发展的财产权制度。集体经济有效实现的核心是实现集体财产的保值增值,因此健全的财产权制度是集体经济有效实现法律制度建构的重要内容。普通村庄在集体土地权益方面仍面临制度缺失的困境:首先,农民集体丧失集体土地农用的收益权。农民集体日益失去管理集体土地的权利,但更多农民仍倾向于选择“大稳定、小调整”,保留农民集体进行集体土地调整的权利。法律层面强化承包经营权、弱化土地所有权的做法实际上剥夺了农民集体作为集体土地所有权主体应当享有的法律权利,违背了包括土地在内的所有权制度的根本要求。其次,农民集体丧失集体土地非农用的收益权。健全集体土地所有权权能要求适当放开集体建设用地的经营与流转限制,允许农民集体有条件地参与集体建设用地一级市场开发,赋予集体建设用地使用权与国有建设用地使用权平等的法律地位,保障农民集体的土地发展权。

农村集体经济有效实现的重要路径是以法律形式规定与保障集体经济组织享有的集体土地所有权或由此产生的具体权能与土地权益以及集体成员所享有的农地成员权。我国应对《物权法》、《土地管理法》等法律进行修订,对集体经济组织的土地权利和农地成员权进行合理配置,尊重和保证集体经济组织的集体土地农用和非农用的收益权,以村民委员会的监督权和农地成员权来制约和监督集体经济组织土地权利行使。

第三,关于集体经济发展的经营制度。普通村集体经济实践表明,单一的分散经营制度阻碍了其集体经济的健康发展,如何以法律形式保障集体统一经营的基础与实现是下一步立法工作的重点。在农地经营制度方面,1982年“一号文件”提出“宜统则统,宜分则分”和“统分结合”经营原则是尊重农民意愿的科学制度安排,但30年来的农地立法却一直将重心落在对承包经营制的稳定和完善上,而忽视了统一经营体制立法,造成立法上的重“分”轻“统”倾向。分散经营制度在38个普通村中广泛存在,但在部分受访村庄,统一经营制度也受到村民的认同。因此,立法不应对统一经营制度漠然视之,应对《农村土地承包法》进行修订对统一经营形式进行引导、规范和保护。从农地经营体制与农地所有权的关系上看,无论是统一经营还是分散经营都是集体土地所有权的实现方式,因此,从立法层面规范统一经营制度的关键是健全和落实集体土地所有权的使用权能,明确赋予农民集体对土地经营方式的选择权,由农民集体根据集体成员的民主意志决定其经营方式。只有建立集体土地经营方式的选择机制才能进一步根据不同经营方式的特点对其进行具体规范和完善。

在企业经营方面,建立集体经济组织是基础,只有集体经济组织才有资格充任集体企业的投资主体,才有资格汇集和统一集体成员的意志,进而选择集体企业的具体形式。对此,《物权法》第67条规定,“国家、集体和私人依法可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产,投到企业的,由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务”,从而明确了农民集体的投资能力和相关权益。因此,商事主体立法应当按照商事主体形态法定的原则,明确集体企业主体制度选择范围,如股份合作制企业、合作社以及集体独资企业等企业形式。

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