陈小丽，广东省高级人民法院审监一庭副庭长、三级高级法官。
本文原刊于《法律适用》2022年第7期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：随着我国社会经济高速发展，对土地的开发使用需求日益增长，各地特别是经济发达地区集体土地使用权租赁异常活跃，由此引发的纠纷也日渐增多。然而，长期以来，农村集体土地租赁合同纠纷的法律适用存在诸多误区和争议，相关法律规定不甚明确或存在冲突。《民法典》施行和《土地管理法》修订后，集体土地租赁一级市场和二级市场有何不同？法律保护的租赁合同最高年限是多少？合同效力如何认定和处理？本文用实证和法律分析方法，通过对案例进行分析，探析厘清该类案件的法律适用，同时对完善相关制度提出对策建议。
关键词：集体建设用地；租赁；最高年限；合同效力；
我国实行土地“城乡二元制”，在2019年《土地管理法》第三次修正实施后，农村集体建设土地历经禁止流转、限制流转到放开流转的历史沿革过程。1998年以前，集体组织以外主体如需使用农村土地进行非农建设，需通过国家征收征用为国有建设用地，再通过国家出让方式使用土地。1998年修订的《土地管理法》第43条第一款规定，经批准可在特定条件下使用集体土地进行建设。同期，中央逐渐在各地实行集体土地流转试点，积极进行改革创新。广东省人民政府2003年出台《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》[粤府（2003）51号]，2005年6月颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第100号，以下简称100号文），明确集体建设用地使用权流转的方式、条件以及程序等内容，允许符合国家有关产业政策及当地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的集体建设用地使用权，可依出让、出租、转让和抵押方式流转。经过近20年的改革试点后，2019年8月26日，全国人民代表大会常务委员会通过修改《土地管理法》的决定，《土地管理法（第三次修正）》（2020年1月1日施行）第63条规定，经依法登记的工业、商业等经营性用途的集体建设用地使用权，通过出租、出让等方式交由单位和个人使用。至此，我国正式进入集体建设用地使用权放开流转阶段。在《民法典》实施和《土地管理法》修订背景下，如何更好地化解集体土地租赁合同纠纷，促进我国土地资源的充分利用，提升土地资源利用的效率，为社会经济大局服务，成为审判理论与实务办迫切需要解决的课题。
一、集体建设用地的出租和租赁
租赁，是指在约定的期间内，出租人将资产的使用权让予承租人以获取租金的行为。而出租是指收取一定的租金，供别人定时使用某物。两者主要区别是出租一般用作动词、谓语，而租赁一般是用作名词，特指行为或者合同。在现行法律体系中，集体土地使用权的出租与租赁，在法律意义上存在一定区别。《土地管理法》第63条、《土地管理法实施条例》第38条、39条、43条规定，土地所有权人可以出让、出租集体经营性建设用地。在行政法规层面，对在集体土地使用权一级市场的租赁行为，采用了出租这个习惯表述。所谓的一级市场，是指土地所有权人收取租金，将土地使用权让予承租人在一定期限内占有、使用、收益的行为。二级市场是指，土地使用权人将土地使用权出租给承租人，承租人按时支付租金的行为。《合同法》和现行《民法典》均将租赁合同作为有名合同予以规制。需要注意的是，这里调整的既包括一级市场也包括二级市场的租赁。一级市场和二级市场的主要区别是出租人对集体土地享有的权利属性，一级市场的出租人是土地所有权人，二级市场的出租人是土地使用权人。虽然上述关于出租和租赁的法律规定，有其特定含义，性质和意义不同。但在日常经济实践活动中，普通的民事主体似乎并不注意到这一差别，亦没贯彻这一区分，在日常活动中予以混用。在大众看来，出租、租赁、租用均没有实质区别。出租、租用词汇的使用更为通俗和广泛，被普通民事主体大量广泛地使用在合同或协议中。而租赁相对专业，一般出现在较为正式和规范的合同文本中。因此，在司法适用上，应根据所涉合同其实质法律关系予以区分是一级市场和二级市场的租赁。两者区别如下：
第一，承租人取得的权利性质不同，前者可依法登记取得物权，是对世权，绝对权，后者取得债权，是相对权。《民法典》物权篇第三分编用益物权第361条明确规定，集体建设用地使用权属于用益物权。根据物权法定原则，集体建设用地使用权的物权属性得以确立。如上文所述，我国土地管理法对集体建设用地的入市流转，经历了从严格限制流转到允许流转的发展过程。这是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同行入市的二元体制。依照《民法典》的规定，通过一级市场取得用益物权，承租人在租期内依法取得对土地的占有、使用、收益的权利，依法取得土地使用权。承租人在一级市场以出租的方式取得土地使用权后又出租的，属于二级市场上的租赁。此时一级市场上的承租人成为了二级市场的出租人，二级市场承租人仅是根据租赁合同取得合同债权。
第二，两类合同所适用的法律规范不同。《土地管理法》是土地行政的基本法，在性质上属于公法。土地是我国最主要的生产资料，基于公共行政的目的，《土地管理法》作出相应的规范调整。《民法典》是基本法，在性质上属于私法，《土地管理法》的制定和修改不仅要遵守宪法，而且还要遵守《民法典》基本规定。《民法典》第361条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理，为我国集体土地改革预留空间。关于《土地管理法》与《民法典》的适用问题。《民法典》第361条虽然明确集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理，但考虑到国有建设用地使用权与集体建设用地使用权在具体权能及土地用途上具有一致性，且《土地管理法》修改的主要目的也是促进实现同地同权，故可将《民法典》中关于建设用地使用权是一般规则，《土地管理法》及其配套法规规章中关于集体建设用地使用权的规定作为特殊规则，实践中优先适用后者，但在后者没有明确规定且不违反特别管理目的的情况下，仍可适用前者相关规定。关于集体建设用地的取得程序，《土地管理法》63条第2款规定，出让、出租集体土地使用权的，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。承租人通过出租方式，与所有权人签订出租合同，并应经集体民主议定程序而取得使用权。除此以外，所有权人与承租人的有关权利义务还可在合同中约定。因此，前者受土地管理法律法规规章以及《民法典》物权篇、合同篇相关法律规定所调整。而二级市场的租赁，主要是集体用地使用权人取得土地使用权人后，将土地使用权在一定期限内出租给承租人使用，按期收取租金的行为。双方的权利义务关系，在不违反土地用途管制规定的前提下，主要受《民法典》合同篇相关规范的调整。
第三，法律保护的最高年限不同。二级市场的租赁合同，根据《民法典》第705条规定，租赁年限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。关于一级市场的租赁最高年限，存在较大争议。下面笔者将作详细阐述。
二、集体建设用地使用权租赁的最高年限
长期以来，对于集体土地使用权一级市场租赁的最高年限存在较大争议。第一种观点认为，2019年《土地管理法》修正案第63条规定，集体经营性建设用地的出租，参照同类用途的国有建设用地执行。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，国有土地各类用途的土地使用权出让年限分别是，居住用地七十年，工业用地五十年等。因而集体建设土地租赁的最高年限，可参照以上国有土地出让的最高年限执行。第二种观点认为上述规定只是规定了集体经营性建设用地的出租，参照同类用途的国有建设用地执行，并没有规定最高年限可参照执行。因而应当适用《民法典》的规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。广东省高级人民法院2010年12月8日曾对下级法院批复认为，如政府或土地主管部门同意农村集体经济组织出租集体建设用地使用权的年限为50年的，法院可认定租赁合同有效。笔者认为《民法典》施行以后，此裁判规则仍可适用。在国务院未出台具体规定予以明确前，集体土地使用权租赁年限，如超过20年但未超过同类国有土地出让年限，经过政府审批同意的，可认定有效。理由有三：
首先，现行行政法规和规章仍存在冲突，实践中政府部门对土地使用权租赁年限的审批持谦抑态度。国土地资源部1999年8月1日《规范国有土地租赁若干规定》[（1999）222号]（以下简称222号文）第4条规定，国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。短期租赁年限一般不超过5年，对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应当实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。这是在规章中关于国有土地租赁年限的早期规定。2019年，国土资源部《产业用地政策实施工作指引》[自然资办发（2019）31]（以下简称31号文）第16条规定，以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁若干意见》的规定执行，租赁期限不得超过20年。该规定明显与《租赁规定》第4条存在冲突。2005年10月1日施行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第100号）第13条第2款规定：“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”而广州、珠海等地的地方法规，均作了集体建设用地使用权最长租赁期限不得超过二十年的规定。经向国土资源部门了解，实践中即使是国有土地租赁的最高年限，亦鲜见有超过二十年的个案。因此，基于我国土地管理制度鲜明的公法特性和《民法典》关于租赁不得超过二十年的明确规定，司法应当服务于土地改革政策需要，适用法律上应与行政管理保持一致。
其次，出租是以出让方式取得建设用地使用权的有益补充，两者在使用的最长年限上应有所区别。《土地管理法实施条例》第17条规定，国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。按照上述规定，出让与出租均是土地有偿使用的重要方式，但两者又有不同。出让是土地所有权人将土地使用权让予使用权人，使用权人一次性缴付土地出让金，在较长期限内享有对土地占有、使用、收益的权利。而出租是指土地所有权人将土地使用权出租给承租人，承租人按期支付租金，在租期内对土地行使占有、使用、收益的权利。出让是一次性缴付出让金，出租是按期支付租金，出让的年限长权属稳定，出租则使用灵活收益快。因此，出租作为出让方式的有益补充，在年限上应当体现租赁的特有属性，与出让方式区别开来，以防止以租代售方式规避法律相关强制性规定。
第三，国务院未对集体建设用地租赁的最高年限作出明确规定。如上所述，1999年222号文规定，国有土地租赁，不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。2019年31号文却又规定，以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁若干意见》的规定执行，租赁期限不得超过20年。地方法规方面，2005年广东省100号文出租最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。该规定至今未被废止。但广州、珠海等各地级市的地方性法规规定集体建设用地出租不得超过二十年。《土地管理法》第63条对集体经营性建设用地的出租，作了一个授权性的规定：“具体办法由国务院制定。”通过以上疏理法规规章发现，目前国务院关于建设用地租赁最高年限的规定并不明确。
综上，在行政法规规章之间，地方法规之间存在矛盾冲突的情况下，在国务院没有出台明确规定之前，笔者倾向于即使是一级市场亦应当适用《民法典》不得超过二十年的规定。但，鉴于222号文相应规定未被修改或废止，实践中，90年代集体土地流转改革以来，集体土地出租超过二十年的个案也非常多，从尊重历史和实践的角度出发，应当把这个权限交给政府职能部门。即经过政府土地管理部门的批准或同意的，参照同类用途的国有建设用地执行，集体建设用地出租超过二十年不超过同类用途国有建设用地最高年限的，合同有效。没有经过政府土地管理部门批准或同意的，超过二十年部分无效。
三、合同效力的认定及其处理
案例1：甲村集体通过网上公告招投标的形式对原临时用作停车场的土地发布竞投招租公告，公告显示招租项目为发展留用地。乙通过招投标的形式中标取得案涉地块承租权。乙按合同约定支付了保证金和预付了部分租金，并对案涉土地进行开发建设。在乙在开发建设过程中，城管部门多次发出通知，理由为违反规划建设限期清拆。双方由此发生纠纷，乙起诉至法院请求确认合同无效、返还租金及赔偿建设损失。后经查明，土地所有权证现登记为农业用地。甲乙双方对合同效力及其处理产生争议。
案例2：A村与B公司签订《土地使用权出租合同》，约定将A村所有的一块工业用地出租给B公司使用，租期二十年。该合同经A村法定代表人签字并加盖公章，B公司盖章。A村交付土地后，B在土地上加盖厂房并实际使用，按期支付租金。A村收取租金后，将租金分配给村民。合同履行五年后，A村起诉以合同未经民主议定程序请求确认合同无效，并要求B返还土地。
（一）合同效力
1.违反土地用途。我国实行土地用途管制制度。原《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”2019年8月26日通过修改《土地管理法》的决定（2020年1月1日施行），将第63条第1款修改为：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”此外，还增加一条，第64条：“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。”从《土地管理法》修改前后的规定来看，均要求严格按照规划确定的用途使用土地，集体所有的土地使用权未经许可不得用于非农建设的相关规定属于法律的效力性强制规定。案例1中涉及的土地是农业用地，某村集体将农业用地出租用于非农建设，违反法律强制性规定，合同应认定为无效。这是将农业用地出租用于非农建设被认定合同无效的一种情况。
还存在另一种情形，农村集体土地符合用途规划但尚未办妥农用地转用手续，合同中约定承租人负责完善用地手续和办理报建手续，因而对合同效力产生了争议。一种观点认为合同无效。理由是《土地管理法》第63条规定，经依法登记的集体经营性建设用地，可以出让、出租。也即应办妥农用地转用手续，才能认定合同有效。另一种观点认为，在案涉土地尚未完全办妥农用地转用手续的情况下，认定租赁合同无效符合土地管理法关于农村土地用途管制的立法目的。但从另一角度分析，案涉租赁合同明确约定由一方当事人负责完善用地手续、办理报建手续，可见，合同当事人之真实意思并非在农用地上直接进行工业建设，不属于擅自改变土地用途。租赁合同中有关当事人一方负有完善用地手续义务的约定合法有效，至于该方当事人是否实际完成该项义务属于合同履行问题，可以此判断合同应否解除及如何承担赔偿责任，但似不宜基于合同履行行为倒推认定合同之约定无效。对此，笔者倾向认为应当审查涉案土地是否能办妥农用地转用手续，如行政机关已予以行政处罚，确定属于违法用地的，应当认定合同无效。但如还正在办理转用手续过程中，属于未生效合同。依照《民法典》第502条第2款的规定，应认定合同中报批等义务条款的独立效力。如违反报批义务的，承担相应违约责任。
2.违反民主议定程序。在案例2中，承租人承租土地后，按期支付租金，并对土地进行了建设。村集体在合同履行五年后，以合同未履行民主议定程序请求认定合同无效。村集体违反民主议定程序是否必然导致合同无效？《土地管理法》第63条规定，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二成员或者三分之二以上村民代表同意。2017年9月，广东省高级人民法院发布《关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》[粤高法（2017）199号]第19条规定，“农村集体建设用地流转、集体留用地转让等属于涉及村民利益的重要事项，根据村民委员会组织法第二十四条的规定，应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定。对于违反民主议定程序的土地使用权流转合同，农村集体经济组织主张合同无效的，应予支持……合同相对人主张合同无效的，不予支持。”虽然该指引已不再适用，但其司法原则不变。笔者认为，按上述法律规定，集体建设用地出租合同，原则上未经民主议定程序，村集体请求合同无效的，应予支持。但存在以下两种例外情况：一是具有效力追认情形的。如案例中，尽管合同签订时未经村民表决通过，但在合同履行长达五年过程中，B公司投入资金建设厂房，实际使用土地，并按期交租，村民未提出任何异议，A村收取租金后已分配给村民，可视为村民对合同的认可，合同可视为有效。二是相对方已尽善意审查义务。尽管有决议，但在决议系伪造、变造等情况下，如承租人在签订合同时，已审查过表决决议，尽了必要形式审查义务，可根据《民法典》第172条、第504条的规定，认定构成表见代理，合同有效。
3.违反最高年限。如上文所述，二级市场的租赁合同，根据《民法典》705条的规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。对租赁年限已超过原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限的效力问题。此属于无权处分行为，应适用《民法典》第597条、第717条的规定，超过部分的约定对土地使用权人不具有法律约束力，但对租赁双方仍具有法律效力，应通过合同违约责任途径解决。一级市场的租赁合同，对超过二十年部分，经过政府部门审批同意，或已取得土地使用权属证明的，应确认其效力。未经政府审批同意的，超过二十年部分无效。
（二）合同无效的处理
根据《民法典》第157条规定，合同无效后，取得的财产应当相互返还，有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失。双方有过错的，按照过错比例分担损失。下面是合同无效后涉及的几个具体问题：
1.土地占有使用费标准的认定。合同被认定无效后，因承租人实际占有使用土地，应当向出租人支付占有使用费。司法实践中往往对占有使用费的支付标准产生争议。如案例1，合同认定无效后，双方对承租人应当承担的占有使用费标准产生争议。一方认为应当参照合同约定标准计算。另一方认为应当按照农用地使用标准计算。笔者认为应根据合同履行情况酌情确定。一种情形是尚未产生收益的。如案例1，B某虽实际占有使用土地并在该土地上进行了非农建设，但在建设过程中即被城管部门责令停止，没有证据证明案涉土地已获得合同预期收益，故应结合双方的损失和过错程度，参照当地农用地使用标准予以酌定。另一种情形是已经占有使用且已产生收益的。如在土地上建成房屋且已投入生产经营活动，农用地已被当作经营性建设用地使用的，可以参照合同约定标准予以确定。
2.损失分担。合同无效后，对承租人为履行合同投入的相关费用和成本被视为损失，根据双方的过错责任确定赔偿责任。一般认为，出租人明知土地是农业用地，仍将土地出租用于非农建设的，主观过错更严重，应承担主要责任。有的合同会在条款中明确约定，承租人已明知土地的用途，要求承租人使用土地应符合法律规定。但实际上，出租人对承租人用作非农用途，采取放任和支持的态度，有的甚至积极配合。在此情况下，不能认为出租人没有过错。经查阅同类判例，司法实践中认定村集体承担主要责任或双方承担同等责任的判例较多。
3.地上建筑物的处理。如承租人在农用地上已建成建筑物或构造物，且已投入经营使用的，合同被认定无效后，对于该建筑物或构造物应如何处理？因违反土地管制用途，该建筑物构造物属于违章建筑没有合法产权，但在政府职能部门未拆除之前，该建筑物或构造物仍具有经济使用价值，合同哪一方能继续取得控制权，往往成为诉讼中争夺的焦点，这也是审判实践处理的难点。按照房随地转的原则，土地归还给出租人后，其上盖物已必然交由出租人控制，但法院判决不能确认该上盖物的合法性，从而不能判决上盖物归出租人所有，实践中有的法院采取判决将上盖物连同土地使用权一并返还给出租人，或将上盖物连同土地使用权一并交还给出租物管业。鉴于出租人取得了上盖物的实际控制权，在分担损失方面，理应向承租人倾斜，由出租人承担更多份额的损失。
四、完善集体土地租赁制度的对策和建议
（一）修改完善案由规定
租赁合同作为日常经济活动使用较为频繁的合同形式，早在1997年《合同法》出台时，就作为有名合同予以规定。在最高人民法院《民事案件案由规定》（以下简称《案由规定》）中，租赁合同被列为三级案由，该三级案由项下的四级案由包括土地租赁合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、车辆租赁合同纠纷、建筑设备租赁合同纠纷。最高人民法院《民事案件案由适用要点与请求权规范指引》释义明确，土地租赁合同纠纷是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者支付租金的合同产生的纠纷。也即土地使用的一级市场，一般是由国土地管理部门代表国家与承租人签订土地租赁合同。但由于《案由规定》没有将集体土地使用权租赁合同纠纷以及二级市场的国有土地使用权租赁纠纷列入四级案由，较多法院将所受理的集体土地使用权租赁合同纠纷、二级市场的土地使用权租赁合同纠纷一概立案由为“土地租赁合同纠纷”。2022年2月18日，笔者以“土地租赁合同”为关键词，在中国裁判文书网上搜索到的103345篇裁判文书，经抽样30篇裁判文书，包括了四级法院审理的一、二审，再审审查、再审案件，其中集体经济组织出租集体土地使用权案件18件，公民、法人之间租赁国有土地使用权案件9件，真正属《案由规定》土地租赁合同纠纷案件仅3件。最高人民法院《关于印发修改后的<民事案件案由规定>的通知》（法[2011]42）第3条适用修改后《民事案件案由规定》时就注意的几个问题规定，第一审法院立案时应当根据当事人诉争法律关系的性质，首先应适用修改后的《民事案件案由规定》列出的第四级案由，第四级案由没有规定的，适用相应的第三级案由。按此规定，上述集体土地使用权租赁合同纠纷、二级市场的土地使用权租赁纠纷，在没有四级案由时，可适用本级案由，即租赁合同纠纷。但实践中，较多法院在受理与土地相关的租赁合同时，一概立为土地租赁合同纠纷，而上级法院审理上诉或再审案件时，未予深究或将错就错，对案由没有纠正。因此，建议《民事案件案由规定》将土地租赁纠纷修改为国有土地租赁纠纷，在三级案由租赁合同纠纷项下增加三个四级案由，即国有土地使用权租赁纠纷、集体土地租赁纠纷和集体土地使用权租赁纠纷。
（二）制定出台专门的土地使用权租赁司法解释
土地租赁合同纠纷案件所适用的法律，主要包括《民法典》《土地管理法》及配套的行政法规规章等。在司法解释层面，目前只有《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释（2020年修正）》可以参照适用。但由于土地租赁的独特性与复杂性，该司法解释未能满足现实中土地租赁合同纠纷诸多法律适用难题。长期以来，随着土地租赁合同案件纠纷层出不穷，该类案件出现诸多适用法律争议问题，各地法院裁判的思路和规则亦存在不同，裁判尺度不一的情况时有发生。目前，应当以《民法典》实施和《土地管理法》修订为契机，最高法院尽快出台专门的土地租赁合同纠纷司法解释，以满足审判实践的需要，统一此类案件的审判尺度。
（三）优化集体建设用地相关立法
《土地管理法》第三次修订后，2021年7月2日，国务院也随之对《土地管理法实施条例》也作了相应修订，该条例的第37条至第43条专门对集体建设用地管理作了衔接性、原则性的规定。这些规定均比较原则、笼统，第43条第2款作了“参照同类用途的国有建设用地执行，法律、行政法规另有规定的除外”的参照性条款规定。但基于集体土地性质的特殊性，现行法律制度下仍有许多盲点、漏洞需要去扫清和填补。根据《土地管理法》第63条的授权性立法规定，建议借鉴和参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》模式，国务院尽快制定出台《集体建设用地使用权流转实施细则》，根据集体建设用地的特殊性，对集体建设用地一级市场的出让和出租等方式进行明确的功能定位，具体规定出让和出租等方式使用集体土地的条件、情形、程序、最高年限等内容，完善集体土地流转制度，从而为司法适用提供明确的法律依据。
（四）推动完善集体土地使用权登记制度
《土地管理法》修订后，规定集体建设用地可以依法出让、出租。集体土地使用权作为用益物权，在《民法典》中亦得以确立。使用权人通过一级市场所取得的土地使用权属于物权。根据物权公示原则，集体建设用地使用权登记后，使用权人对土地享有对世权、绝对权。2019年修订的《不动产登记暂行条例》第5条将建设用地使用权纳入可以办理登记的范畴，包括国有土地和集体土地。《民法典》实施以及《土地管理法》修订后，各地陆续出台了不动产登记办法，如江苏省2020年11月修正出台的《不动产登记登记条例》明确将集体建设用地使用权纳入登记范围。但仍有很多地区，包括广东省仅出台《关于地上地下国有建设用地使用权及其所附建筑物构筑物所有权确权登记暂行办法》，广州市2022年3月1日实施的《广州市不动产登记办法》，仍没有对以出让、出租方式取得集体建设用地使用权的情况进行规定。在这些地区，集体建设用地使用权还未能通过办理登记，取得土地权属证明。因此，为减少争议和纠纷，建议国务院牵头，推动督导各地完善不动产登记条例的地方法规，尽快将集体土地使用权纳入登记范畴，使得集体土地使用权得以“正名”，保障集体土地使用权更好地流转，实现土地改革的目的，促进社会经济发展。
编辑审定：陈越鹏
