作者简介：邱俊柯（1992—），男，四川成都人，博士，南昌大学公共政策与管理学院、中国乡村振兴研究院；徐康昕，南昌大学公共政策与管理学院；刘建生（1974—），通讯作者，男，江西吉安人，教授，南昌大学公共政策与管理学院、中国乡村振兴研究院。
基金项目：国家自然科学基金面上项目“共同富裕视角下乡村产业振兴的长效机制研究”（72274089）；教育部人文社科一般项目“农村闲置房产资源市场化的动力、机制与路径”（17YJA630124）；江西省青年马克思主义者理论研究创新工程“易地搬迁后农户‘双重脱嵌’与融合机制研究”（22QM102）。
本文原刊于《中国农业资源与区划》2023年第5期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：[目的]妥善解决各类返乡下乡人才居住问题，探索一条非本集体成员宅基地建房可行路径是破除人才回流瓶颈助力乡村振兴的关键。[方法]文章以Y县B镇为研究对象，综合运用实地调研法、案例分析法与访谈法，构建宅基地资格权“外延”理论框架，解析非本集体成员宅基地建房的具体路径与形成机理。[结果]通过慎稳框定“外延”主体、村民民主决策与权能约束实现资格权向非本集体成员“外延”，地方政府政绩诉求、农村发展缺要素、乡村治理有效实践、非本集体成员报本反始、村民要求保障宅基地资格权的现实要求共同驱动“外延”模式的产生。[结论]宅基地资格权“外延”推动人才、技术、资本等要素有序回流农村，村民参与宅基地资格权“外延”全过程并就各项事宜达成共识，促进了村民自治与公民精神培育，基于此，提出淡化“唯户籍论”，适度放宽宅基地资格权认定标准的对策建议。
关键词：资格权；封闭性；外延；非本集体成员；宅基地
0 引言
近些年，农村宅基地改革备受社会与学界的高度关注。这种关注有其深刻的时代背景：一方面，城镇化进程加速农民向城镇流动，人口空心化与宅基地、农房大量闲置浪费成为诸多农村普遍面临的现实问题，据中国社科院调研数据显示我国农村宅基地闲置率已高达30%；另一方面，乡村振兴必须让更多人才回流农村、留在农村成为建设性力量，但因宅基地资格权封闭性与身份性，人才下乡建房用房难问题不断凸显，出现一边“捆着草”、一边“饿着牛”的窘困局面。由此可知，纵深推进农村宅基地改革蕴含深远的内在逻辑，其既是顺应城镇化快速发展趋势之举，也是为新时期乡村振兴注入新动力之路。
鉴于农村宅基地特殊性及对现实形势的科学研判，中央一直慎稳推进宅基地改革。2015年2月中央开启“三块地”改革试点工作，其中宅基地改革试点15个，2016年扩大至全部33个试点县（市、区），而从试点工作看，深化宅基地改革，盘活用好农村宅基地与农房，是打通人才、资本等要素在城乡间循环梗阻的突破口，也是助力乡村振兴新发展格局构建的关键棋。结合试点阶段性成果，2018年“中央一号文件”提出宅基地“三权分置”，并以此为突破推进宅基地改革；2020年6月中央深改委审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》（简称《方案》）对宅基地改革作出新一轮部署，并赋予地方一定改革自主权，由此框定宅基地逐步放开和渐进式改革的基本走向；2020年9月国家自然资源部就农村宅基地使用权登记，提出“农民宅基地使用权可依法由城镇户籍子女继承并办理不动产登记”；国家农业农村局也就乡贤返乡翻建住房与“积分建房”问题进行深入研究；贵州省湄潭县为解决城市资源流入农村难题，亦开始探索非本集体成员回乡使用宅基地的可行路径。综上可以预期，逐步放开政策捆绑，有条件的打开宅基地“对外通道”将是今后宅基地改革的主要趋势。
据课题组观察，个别试点地区宅基地改革实践已然突破宅基地资格权的封闭性与身份性，有条件的推动宅基地资格权“外延”，实现非本集体成员宅基地建房用房，以期活用土地推动人才、资本等要素回流农村。那么，其宅基地资格权“外延”的具体路径为何？哪些主体驱动这一制度创新的形成？各主体的行为逻辑与利益考量是怎样的？资格权“外延”的现实效果又如何？显然，厘清上述问题有助于了解地方试点的大胆探索，并通过总结其经验教训为全局性改革提供有益经验，尤其在当前全面推进城乡融合与乡村振兴大背景下更具重大的理论意义和实践意义。
1 文献综述与理论框架
基于文献梳理与实地调研反映的客观事实，文章在深刻认知宅基地资格权内涵、内容基础上构建宅基地资格权“外延”分析框架，以对非本集体成员宅基地建房进行理论解释。
1.1 文献综述
1.1.1 宅基地资格权内涵
聚焦宅基地资格权内涵研究，学界大致有以下几种观点：一是使用权说，认为宅基地资格权也即物权编中的宅基地使用权，并将其内涵从占有、使用权能拓展至占有、使用与收益3项权能的用益物权，但该看法仍停留在“两权分离”语境；二是剩余权说，认为资格权是农户在让渡一定年期宅基地使用权之后的剩余权，而该看法仅将宅基地资格权看作宅基地使用权的衍生权能，并且剩余权内涵也与资格权字面意思相差甚远；三是成员说，也是目前的主流看法，认为资格权是基于成员身份取得的，在现行法律下合法取得宅基地资格权需要农村集体经济组织成员这一特殊身份为前提，而在实践中，地方也多直接以农村户籍来核定资格权。
1.1.2 宅基地资格权权能构造
宅基地“三权分置”下，厘清所有权、资格权与使用权权能构造，对于实践中探索其实现机制有着重要作用。其中，聚焦宅基地资格权权能，刘圣欢认为应包括宅基地取得权能、财产权能与抵押权能；陈广华则进一步将资格权权能细化为分配权、退出权、退出补偿权、监管权和知情权等基础权能；类似的，刘双良将资格权权能设定为宅基地分配权、居住权、退出权、集体福利获得权和村务管理参与权。总的来看，虽然基于不同角度学者对宅基地资格权权能构造有着不同意见，但也普遍将宅基地分配权放在凸显位置，并认为其“内核”在于保障“户有所居”的实现。
1.1.3 宅基地资格权实现路径
宅基地资格权实现路径大致可分为以“一户一宅”实现宅基地资格权与其他路径实现宅基地资格权两类。在传统“一户一宅”模式下，宅基地资格权实现路径单一，体现为通过“农户申请—村组审查—乡镇府审核—宅基地划定—不动产登记”这5个步骤取得宅基地使用权的过程。但农户宅基地资格权是否最终得以实现往往取决于本集体经济组织是否有剩余土地，随着农村宅基地扩张，一部分村庄已然无地可批，农户宅基地资格权处于“冷冻”状态，为此一些地区开始探索农民公寓、农民住宅小区、货币化补偿、集中自建、集中统建或多户联建等宅基地资格权的其他实现路径。
1.2 宅基地资格权“外延”框架
基于保障农民土地权益、维护农村社会稳定的现实考量，宅基地封闭性与身份性之深沉本底在历次土地制度变迁中均得以“坚守”。但关闭宅基地“对外通道”，就难以发挥宅基地及农房吸引人才、资本下乡参与农村建设的载体作用，且在农村人口大量流失、宅基地及农房大量闲置的时空背景下，单靠农村内部回收与利用难有较大突破。由此可见，在优先保障本村村民居住需求前提下，前瞻性谋划政策调适路线，适度谨慎推动宅基地资格权向外部“开放”就有其深刻的现实基础。
因此，综合已有研究与调研反映的客观事实，该文创新性构建宅基地资格权“外延”理论框架，探索一条非本集体成员宅基地建房的可行路径。具体而言，首先在宅基地资格权“外延”对象上，初步以本村“农转非”乡贤等人才为主最为契合，这类人群与集体成员有一定血缘关系且易被其他村民所接纳，虽户籍身份转变但有着强烈的地缘身份认同感与“报本反始”意愿，其在外积累的人脉、技术和资金能在一定程度上填补农村发展要素短板；其次，宅基地资格权“外延”要赋权增能突出农民主体地位，应推进村级民主决策，将“外延”方案及申请提请村民代表会议或村民会议讨论，并按照多数人建议作出最终决定，保障村民的监督权、知情权；最后，要严格限制宅基地资格权“外延”权能，资格权“外延”功能定位在于满足非本集体成员合理的“建房用房”需求，以期以地为载体引人留人，故而在为其提供居住保障后，很有必要对资格权权能进行合理限制，防范资格权“外延”可能出现的精英俘获（图1）。
2 案例解构：Y县B镇宅基地资格权“外延”
Y县B镇在探索宅基地“三权分置”实现路径、保障农民宅基地资格权过程中创新探索出宅基地资格权“外延”模式来破解宅基地资格权封闭性，具有典型性，值得深入解析。
2.1 案例选择与研究方法
该文选择Y县B镇为研究案例，并以S村为重点（离镇区3km），是因为该村在推进宅基地改革方面的实践创举与大胆探索，积累了诸多有益经验，是Y县B镇农村宅基地改革的典型代表，具有极强的示范性。自2020年6月Y县B镇启动农村宅基地改革试点工作，S村已通过宅基地拆旧整治、重新规划、探索资格权“外延”盘活了村庄内闲置宅基地，既保障了村民与非本集体成员建房用地需求，又达到集约用地、以地引人留人的目的。
2020年11月和2021年10月课题组对Y县B镇宅基地改革试点进行了实地调研，通过与县、乡、村三级干部进行结构与半结构式深入访谈，走访农户了解真实情况，再结合从相关部门、网站获取的数据、信息对访谈、走访情况进行印证，增强可靠性与科学性。
2.2 Y县B镇宅基地资格权“外延”实践
2.2.1 政策供给：实践探索指引
根据《方案》《J省农业农村厅关于扎实推进农村宅基地制度改革试点工作的通知》与《关于明确农村房地一体确权登记发证有关政策的通知》等政策文件精神及其他试点地区宅基地改革的有益经验，Y县制定并出台了相关政策，有序推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”工作，稳慎推进B镇宅基地改革试点行动，以期为区域乃至全国探索出一种可推广、可复制的“Y县经验”。
2.2.2 制度创新：宅基地资格权“外延”
为在满足本村危房户、无房户和缺房户建房需求基础上，将宅基地转化为人才、资本等要素集聚的平台，破除城乡间生产要素双向流动壁垒，推动城乡人员有序流动，土地资源高效利用，B镇S村通过宅基地拆旧整治平整105户200余间闲置房、危旧土坯房与一户多宅房，清理出宅基地2hm2，并紧临镇区划定面积约2.3hm2的农房集中建设区，在满足村民现有建房需求并将未来人口增长需新增宅基地考虑在内后探索宅基地资格权“外延”，让在外乡贤亦能返乡建房，以期活用土地引人留人。
所谓宅基地资格权“外延”，即有条件的将宅基地资格权取得主体扩展至集体成员范围之外，并由农村集体经济组织通过民主决策确定是否为上述主体分配宅基地的过程。按照分步推进的方式，S村在探索前期首先保障集体成员的建房需求，在村内选取一批责任心强、综合素质好、邻里威望高的老党员成立村民理事会，村民理事会引导宅基地拆旧工作并对整合的宅基地进行重新分配，分配后发放加盖镇、村两级公章的“宅基地分配凭证”，固化村民宅基地权益，让村民明晰宅基地位置、面积，符合建房条件时即可使用“凭证”申请建房。首批“凭证”分配完毕后，已完全保障集体成员宅基地资格权的实现，即使将未来一段时间（2020—2035年）人口变动可能新增的宅基地需求考虑在内，规划区仍有一定剩余土地，而为了吸引人才、留住人才，S村将剩余宅基地的分配对象扩大到非本集体成员。为避免“步子迈得太大”，“外延”对象需满足以下几个条件：一是与本村集体成员有一定血缘关系；二是村内留有老宅；三是有意愿返乡参与建设与投资的非本集体成员。满足上述条件的非本集体成员可以继承方式获得老宅产权并办理“不动产权证”，待老宅拆旧后由村民理事会无偿分配宅基地并发放“宅基地分配凭证”。但非本集体成员宅基地建房还需要充分尊重村民集体意愿，因此在取得“双证”后非本集体成员还必须获得“宅基地安置协议”，而该协议需要提请村民会议讨论，并经2/3以上村民签字同意后再逐级加盖公章方可生效。目前，S村通过宅基地资格权“外延”已推动7户在外乡贤、城市人才回流，并带来1项农业发展项目，累计流转本村土地约7.6hm2，并稳定带动5户村民就近就业。
2.2.3 权能约束：非集体成员资格权权能“缩减”
Y县B镇以宅基地资格权“外延”为突破口吸引人才返乡参与建设，以人才带动项目、资金和技术集聚，初步形成以“宅基地改革”活用土地推动生产要素有序向乡村回流的良好格局。但为防范宅基地资格权“外延”可能出现的精英俘获，确保集体成员利益不受侵害，B镇对非本集体成员获得的“资格权”权能进行严格限制。一方面，以宅基地资格权“外延”方式获得宅基地不能流转，仅能用于非本集体成员自身居住使用；另一方面，宅基地资格权“外延”主体本质上仍不属于本村集体成员，因此不享受村集体相关福利分配、不参与村务管理。也就是说，B镇宅基地资格权“外延”功能定位在于保障非本集体成员合理的居住需求（图2）。
3 形成机理：多主体的利益考量与行为逻辑
宅基地资格权“外延”本质上是政府引导下通过村民民主决策实现宅基地资格权在一定区域内的重配，地方政府、村级组织、非本集体成员、村民等主体均有自身的利益考量与行为逻辑，从而共同驱动“外延”模式的形成。
3.1 地方政府：政绩诉求
农村政策试点地区承担着为农村政策改革“探路”的使命，地方政府倾向“平快”但又有一定首创性、辨识度的改革模式。自2020年6月《方案》出台后，Y县通过研读高层级政府职能部门政策文件精神中的战略导向，于同月迅速框定B镇进行政策试点工作，B镇随即选择了辨识度更高、突破力度更大的宅基地资格权“外延”改革模式，村级组织整合闲置宅基地资源并通过村民民主决策实现宅基地资格权向非本集体成员的“外延”，突破了集体成员才能在宅基地建房的制度框架，推动了人才、技术、资金、项目等向农村的有序回流，Y县也通过宣称试点的“示范意义”以期为区域乃至全国提供宅基地改革的学习示范样本，从而在政绩“锦标赛”中处于争得主动。此外，由于农村宅基地改革的系统性、特殊性与长期性，一蹴即至解决现实困境较难，加之在现行考核体系中，稳定与发展作为地方政府及官员重要的考核评价标准，为避免负面聚焦事件的出现，防范试点过程中的“创新性”破坏，B镇对宅基地资格权“外延”的对象及权能进行了严格限制，以减少试点对农村社会秩序的影响。
3.2 村级组织：人才回流与乡村治理有效实践
Y县B镇创新探索的宅基地资格权“外延”模式促进了人才与资源的聚合，推动了农村治理结构转型与治理现代化进程。一方面，村内以理事会为依托开展宅基地拆旧、分配与建新，将自主权赋予农民，在宅基地资格权“外延”的实施与监督均由村民广泛参与实行集体讨论和民主决策，进一步发挥了其主体作用，提升了村民参与和处理村域内公共事务与公益事务的积极性、主动性。另一方面，农村发展不仅需要选好产业项目，往往还需要投入大量要素补齐农村在人力、资金、技术和发展经验等方面的短板，而这些要素又通过宅基地资格权“外延”的创新模式有序回流，为农村产业振兴注入活力；此外宅基地资格权“外延”在为农村注入诸多外部资源的同时也带来大量“外部”利益主体，这些外来的、有意愿建设发展农村的“外部”支农力量进一步丰富了农村治理主体，也推动着农村治理结构与治理关系的深刻变化。
3.3 非本集体成员：回归反哺桑梓
实施乡村振兴战略，破解人才瓶颈制约是关键。一方面，国家鼓励引导各类人才“上山下乡”，《关于实施乡村振兴战略的意见》与《进一步推动返乡入乡创业工作的意见》均提出，要以乡情乡愁为纽带，吸引、鼓励企业家、专家学者、技术人才等回乡创业创新，服务乡村振兴事业；另一方面，长时间离土离乡加剧了在外乡贤、退休人员等的“乡愁情结”，而在国家大力推进乡村振兴大背景下，部分有着极强地缘身份认同与报本反始精神的在外人员也愈发迫切想回到农村参与发展建设。但绝大多数在外人员已不具有集体成员资格，不能在农村建房，在一定程度上制约在外人员返乡、留乡。为切实解决这些有人脉、有资金、有技术、有意愿返乡建设人员的居住保障问题，Y县B镇大胆探索宅基地资格权有条件的“外延”，让其安心留着农村创业创新。
3.4 村民：保障宅基地资格权
村民宅基地资格权实现受制于土地资源约束。伴随农民生活的水平不断提升与农村经济的快速发展，各地均掀起了建房热，农村居民点用地需求陡增，致使一部分农村存量建设用地十分紧缺，以至于部分集体成员请求分配宅基地建房的需求都得不到有效满足。据统计，S村目前有46户有建房需求，现有空余宅基地仅可满足39户，而未来村民成家分户又将进一步加剧村内宅基地供需矛盾。鉴于此，S村按照“一户一宅、建新拆旧、限定面积、集约用地”要求推进宅基地改革工作，盘活用好村内闲置宅基地，保障集体成员宅基地资格权的实现。而在村民建房用地现实诉求得到满足后，村民也愿意接纳与集体成员有血缘关系的在外人员回村建房，从而也为B镇探索宅基地资格权“外延”奠定了良好的社会环境。
4 结论与建议
4.1 结论
在农村人口空心化加剧、宅基地及农房大量闲置与人才回流的农村用地问题特别是宅基地建房问题凸显的时空背景下，探索一条非本集体成员宅基地建房的可行路径有其深刻的现实基础。基于此，该文试图以Y县B镇为案例，揭示其宅基地资格权“外延”的具体路径与形成机理，从而为其他地区宅基地改革提供有益借鉴。研究结论如下。
（1）宅基地资格权“外延”，通过“外延”主体稳慎框定，即“与集体成员有血缘关系、在村内有老宅且有意愿返乡建设的非本集体成员”、民主决策规范运行，即“资格权‘外延’主体宅基地建房申请通过与否由全体村民民主决策确定”、权能严格约束，即“以‘外延’方式取得的宅基地不能流转、‘外延’成员不享有村集体福利分配权与村务管理权”实现非本集体成员宅基地建房。
（2）宅基地资格权“外延”突破了宅基地资格权的封闭性与身份性，其本质上是资格权在一定区域内的再次分配，地方政府政绩诉求、农村发展缺要素、乡村治理有效实践、非本集体成员反哺桑梓、村民要求保障宅基地资格权的现实要求共同驱动该模式的形成。
（3）宅基地资格权“外延”以宅基地为载体推动在外人才及其积累的资金、经验、技术等要素有序回流农村，一定程度上补齐农村发展素短板；另一方面，宅基地资格权“外延”是多方利益关系协调、行为逻辑碰撞的动态过程，村民参与在过程中，就资格权“外延”等事项达成共识，促进了村民自治与公民精神的培育。
4.2 建议
在现行政策框架下，宅基地资格权往往与集体成员身份相捆绑，以户籍关系为依据来认定宅基地资格权也是地方的通行做法。伴随农村人口“想出去”和在外人员“想回来”，城乡要素双向流动将成为趋势，完全以农村户籍判定资格权可能难以适应现实发展的需要。因此，应淡化宅基地资格权认定中的“唯户籍论”，适度、慎稳放宽认定标准：在保障集体成员宅基地资格权实现的前提下，对于在村有祖宅且具备继承权的非本集体成员，应平等赋予其宅基地资格权；对于无房但有意愿返乡参与农村建设与投资的非本集体成员，应加快探索“积分建房”办法，更多考量其对农村的贡献。
编辑审定：陈越鹏
