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关于农村土地经营权流转示范合同的法律意见
2010-07-12 20:51:16 本文共阅读:[]


 上周很偶然的机会,长沙县开发区管委会土地中心的周国强来法制办咨询农村土地经营权流转示范合同的事情,我简单地看了一下,提了点意见,结果他回去汇报之后,领导很重视,又派他这周过来具体征求意见。我最后出具了一份简要的书面法律意见,主要是防止村委会、政府和开发商三者合谋“圈地”,在法律程序上想了些办法。我知道现在全国农村都在搞这种“圈地”,名曰“农业规模经营”、“新农村建设”,想法也许不错,但却存在巨大的政治社会风险。各地做法里比较典型的是“以租代征”,通过一纸“全权委托书”将农民手中的承包地流转事务集中到村委会名下,由村委会集中统一与开发商签订合同,具体流转价格农民也无权参与谈判。
 
  这种做法效率很高,但存在以下严重问题:(1)没有将农村土地经营权的真正权利主体农民作为市场主体,通过“全权委托”实际上否定了农民根据自己的土地权利合法进入市场的资格;(2)由村委会、政府和开发商三方“圈地”很可能引发大规模的腐败;(3)租金一次支付,且农民无权参与谈判,严重伤害了农民土地权利的合理市场收益;(4)这种做法基本堵塞了法律服务(律师)进入的可能性,使得政府与开发商的合谋盘剥更加顺利;(5)以这种不合理的、近似哄骗的“法律”方式流转出去土地的农民,尽管还可以通过“宅基地置换”的方式住进集体农庄,也可能获得一些始终跟不上城里人的“社会保障”,但却可能成为城市与农村之间的“流民”,既不可能转化为真正的城市人(无论是生活方式还是社会福利),也不可能再回到土地上,而且一旦发现最初的土地流转的“受骗”痕迹而竟无任何法律上的回旋余地,则必然三五成群,群情激昂,群体性事件井喷,国家的财政能力或警力是否足够回应,轻易拿到土地而成为实际的“新地主阶级”的城市资本及与之存在密切利益关系的村官群体和城市政府是否能够承受城乡之间的这一“失地”群体的政治社会冲击力?(6)对于“土地是农民最好的社会保障”这一命题不能以简单化的自由主义经济学轻易否定,也不能以有些天真的民主社会主义的所谓“以公民权置换农民土地权”(如郑永年的观点)来搪塞,如果说需要适度的经营权流转和土地要素自由化的话,也应该始围绕“农民是土地的真正主人”、“农民是土地一切收益的最大承受者”和“作为土地经营权主体的农民应成为真正的市场主体”这三个连续的基本命题展开制度建构,以最大化减少这一轮面向农村的“圈地运动”的政治社会恶果。
 
  我基于法律人身份的直觉式思考和以下出具的法律意见书(我的部分已经是口头形式的,他们已经作了相应修改,以下的书面法律意见书只是我的意见的一部分,竟然被“悉数采纳”,让我感觉中国的政府与农村改革还有希望),最根本的是基于我对农村大地和农民的热爱,因为我就来自苏北平原典型的农村地区,我的家乡也在经历着类似的土地巨变。
 
                    关于《长沙县农村土地租赁合同书》的法律意见
 
  1、合同当事人问题:
 
  个体农户是土地承包经营权的法定主体,示范合同应贯彻“让真正的权利主体成为市场主体”的改革精神,不宜由村委会或村民小组作为单一的“法定代表人”。修改意见,可以考虑由农户直接作为甲方,具体事务委托3名代理人办理,做到既保证土地经营权流转的统一性与效率,又保证农户作为权利主体有机会直接面对乙方,并在相关事务上自己做主:
 
  甲方:张三等N户农户(具体名单附后)
 
  委托代理人:
 
  李四(村委会主任或村民组长),具体委托权限参见《授权委托书1》
 
  王五(N户农户中产生的代表),具体委托权限参见《授权委托书2》
 
  赵六(担任法律援助义务的律师),具体委托权限参见《授权委托书3》(该代理人为可选代理人,根据农户意愿确定)
 
  附件设计:
 
  《授权委托书1:适用于村委会/村民小组之代理》(受托人主要权限:合同签订与监督实施)
 
  《授权委托书2:适用于农户代表》(租金收取及分配,代表农户列席一切与合同签订有关的法律环节)
 
  《授权委托书3:适用于律师》(对合同具体内容进行审查并提供合理化的法律意见,见证合同正式签订,并接受相关农户就该合同执行事宜的后续法律咨询)
 
  每份授权委托书需特别注明:委托书未明确列举的权限属于参与流转的全体农户。
 
  2、通过《授权委托书3:适用于律师》及法律援助机制的创新,引导本县执业律师承担农村土地经营权流转领域的法律援助,辅助农民成为成熟的市场主体。
 
  3、合同履行中的纠纷解决与违约承担:
 
  合同可以基于双方合意解除;
 
  合同一方违约,建议按下列程序处理:
 
  (1)双方协商解决;
 
  (2)协商不成的,申请仲裁;
 
  (3)起诉:最终解决,可以是恢复经营或承担违约金。
 
  4、合同期满,农户有权要求乙方恢复农田的适耕原状,收回土地并重新选择自己耕种或签订新的土地转包合同。
 
  5、农村土地承包经营权的流转涉及到新农村建设和城乡一体化的大局,本份示范合同意义重大,在具体设计时一定要注意以下原则:
 
  (1)权利主体原则:始终使作为土地承包经营权主体的农户成为土地经营权流转的真正市场主体,村委会和政府仅应该起到指导与服务的功能,不能越位侵权;
 
  (2)引入法律服务原则:创新制度机制,引导律师进入农村土地承包经营权流转市场,为农户提供基本的法律服务,促进土地经营权流转的法律化、理性化和规范化,做好合同签订过程的法律工作,最大限度减少合同履行过程的矛盾纠纷;
 
  (3)有限委托与合理制衡原则:不宜通过单独的一份《授权委托书》搞“全权委托”,这样实际上否定了农民的市场主体地位,也难以建立针对农民的权益保障机制,还可能诱发大规模的村干部与开发商之间的腐败,故需要建立有限委托与合理制衡的合同机制,具体建议请见第1条意见。
 
  (4)租金直接发放原则:村委会仅仅在合同的签订和监督实施上起主要作用,不宜由其代理收取和发放租金,否则容易发生挪用、贪污并引发农村的群体性事件,解决的主要办法是通过农户代表从乙方直接接受租金,然后根据参与流转的各农户的土地面积及相关计算标准及时核发。
 
  6、经过上述调整,本示范合同将具有突出的制度创新意义,同时也能够较为稳妥地满足农村土地经营权流转过程中各方主体的利益平衡诉求,对农村的稳定与发展意义重大。 【作者简介】
田飞龙,系北京大学法学院宪法与行政专业博士研究生,北京大学公众参与研究与支持中心研究员。
 

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