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土地承包经营权市场化流转的思考与对策
2011-10-30 21:13:32 本文共阅读:[]


一、进一步提高对土地承包经营权市场化流转的认识  在稳定和完善农村基本经营制度的前提下,针对农民致富发展权能缺失的实际,着力改革与调整农村土地产权关系、实现还权赋能,是从根本上解决农民致富发展能力不足问题的正确路径。通过还权改革,依法完善包括农村土地(包括耕地、林地、草地)承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、农村房屋产权等在内的各类产权权能,并依法将这些权能全部真实地交还给农民,实现产权明晰、权责分明,保障农民依法享有占有、使用、收益、处置等权利。改变城乡二元结构的核心问题在于土地和社会保障,而在现有的农村集体所有制下,让农村土地承包经营权实现市场化流转,无疑是打破城乡二元经济结构的可能契机。  众所周知,城乡分割的二元经济结构的主要矛盾在于,广大农村存在的小生产方式与社会化大生产存在着尖锐的冲突。这种尖锐冲突的化解与协同,仅靠要素自身的积聚,无疑是力不从心和鞭长莫及的,必须通过对各种要素的重新捆绑,即通过要素的适度集中,提升要素力的社会化程度,以适应社会化大生产的生产、交换、分配与消费的需要。毋庸讳言,家庭承包经营极大地解放了农村生产力,但同时在广袤的农村形成了2.2亿个家庭经营经济。大部分农村地区根据集体土地的质量和数量,将土地按人口或按劳动力平均分配,这种生产组织形式使农地经营分散,难以形成规模效益。据测算,我国农村每户经营规模只有0.45公顷,是世界上最小的,不仅大大小于美洲、澳洲、欧洲的经营规模,也小于日本、韩国和中国台湾,这是制约 农业比较利益提高的重要原因。毛泽东同志曾说过,农业的根本出路在于机械化。没有农业机械化就没有农业现代化。然而,没有土地的适度规模经营,一系列的先进农机具和先进技术就没法施展,也就没有农业的机械化。  农业实行规模化、产业化经营,让部分不适合、不愿意从事农业生产的农民退出土地经营,让那些有资金、有技术、有市场头脑的农民或者城市居民成为农业专业户,这既是市场对土地和劳动力资源重新配置和优化配置的结果,又是我国加入WTO后增强农业市场竞争能力的必然要求。因此,通过土地承包经营权的市场化流转,有助于改革现行的人地固定的土地权利制度,顺应市场对土地和劳动力自由流动的要求,是当前农村土地权利制度改革的必然选择。  土地承包经营权的市场化流转有助于发现土地承包经营权的价格。有了土地承包经营权的价格,农民才能将土地承包经营权与其他生产要素实现对价,并通过以土地承包经营权的流转获取对价的货币资源,进行生产投资与生活消费,甚至用土地承包经营权置换被征地农民的失业保险、医疗保险和养老保险等。也就是说,土地承包经营权的市场化流转有助于使土地承包经营权的社会保障功能得以显性化。  土地承包经营权的市场化流转还有助于遏制农地转变为市地的过度化。因为土地承包经营权一旦可以市场化流转,农民便有了交易土地承包经营权的权利,那么农村土地转变为城市用途的土地价格就会上升。土地价格上升,转为非农用地的土地就会减少。这有助于遏制农地转为市地的冲动。目前,一些城市摊大饼式的扩张,与农地没有市场价格密切相关。城市政府现行的征地制度是建立在没有市场价格基础上的征地制度,农民在征地过程中往往处于信息不对称的境地。假如有充分市场化的土地价格信息,农民在征地过程中便可以与征地方讨价还价,从而就不可能有那么多农村土地变为城市土地。举例来说,如果农地的市场价格是80万元一亩,政府征收农地却只是4万元一亩,80万元可以征收20亩地,但按照市场价格却只能买l亩地。在土地承包经营权市场化流转的条件下,农地转化为非农建设用地就受到了高交易费用的约束,其征地冲动与偏好便受到了遏制。

  二、土地承包经营权市场化流转存在的问题与对策  党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。同时,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。土地承包经营权的市场化流转,确权发证是其规范运作的前提。  据调查,成都市在土地承包经营权的确权发证过程中,采取了一些卓有成效的做法:  第一,坚持农村基本经营制度不动摇,稳定农村土地承包关系,稳定承包经营权,继续保持和稳定现有的承包关系,不打乱重来;  第二,严格依法确权,严格执行《中华人民共和国农村土地承包法》、《四川省中华人民共和国农村土地承包法>实施办法》等法律法规;  第三,农村土地承包经营权确权登记以家庭承包户为基本单位,以第二轮承包时土地承包面积为基础;  第四,尊重农民主体地位,确权方案和具体问题的处理依法由三分之二以上村民或村民代表讨论通过,经公示无异议并上报乡镇政府批准后执行;  第五,不随意调整农村承包土地,符合《中华人民共和国农村土地承包法》重新调整承包土地的条件确需调整的,须按法律规定程序报批;  第六,在确权过程中,经通过社员大会表决方式确认的事项,按照《村民委员会组织法》中相关规定议定,但涉及到群众个人权益的事项,不得随意采取少数服从多数的简单形式进行表决。  截至200810月底,成都市共有225个乡镇(街办)1208个村(社区)13522个社()开展了农村土地承包经营权确权颁证工作,涉及农户71万余户。分别占全市乡镇(涉农街  办)、村(社区)、社()、农户家庭总数的85.39%,43.1%37.9%35.3%。全市现已新颁发农村土地承包经营权证10.98万份,确权登记的承包地总面积达到40.07万亩。除一圈层的青羊、金牛、武侯、成华区外,一圈层的锦江区和二、三圈层的全部区、市、县都实现了部分村组的确权颁证。而双流县兴隆镇在20088月份实现了整镇确权颁证,彭州市通济镇黄村也在20088月底实现了地震重灾区的率先颁证。随着土地承包经营权确权发证的大面积展开,接踵而至的就是土地承包经营权流转年期、流转价格形成机制,以及集体土地所有制如何在经济上实现等一系列问题的凸现。  首先,土地承包经营权作为农地的一种产权形态,必须有明确的最高流转年期。  产权对应的英文是Property Rights,所有权对应的英文是Ownership。在不严格的情况下,这两个词往往相互替换,可以通用。但是,在马克思主义经济学中,产权与所有权是有所区别的。农村集体土地所有权在处分权能上是决定性和终极性的,作为土地承包经营权的产权在处分权能上则是有限性和相对性的。因此,土地承包经营权的权能边界在时空上要明晰。比如,某位农产拥有某一宗地30年的土地承包经营权,在30年之内,该农产可以在法律法规的框架下,使用该宗地或者将其转包、出租、互换、转让、股份合作,甚至抵押。但30年后,其土地承包经营权或者展期、或者授予、或者收归农村集体土地所有者。就像大家买商品房,得到的不是国有土地永久的所有权,而是70年的国有土地使用权。国家可以将土地承包经营权界定为长期不变。但是,土地承包经营权的长期不变不等于无限期流转。即使将土地承包经营权界定为土地的永佃权,但其流转年期也应该有最高的限制。永久耕作使用是对于承包人而言的,它与永久流转不能同日而语。  土地承包经营权流转年期模糊表现为:一是导致在土地上的长期投资没有准确的回报预期,从而便会使土地经营者缺乏对农地进行长期投资的冲动,农地质量的可持续提高势必乏力;二是土地承包经营权虽然流转了,但是由于其流转年期模糊,导致土地承包经营权的拥有者不便对集中的农地进行整理后打通使用;三是由于其流转年期模糊,没法对其产权价格从年期角度定位,从而难以显示土地承包经营权转包、出租、互换、转让、股份合作的对价信息,更没法进行抵押融资;四是土地承包经营权流转年期的模糊极易导致其永久性的流转,而土地承包经营权的永久性流转,就等于事实上的土地所有权的流转,不得改变土地集体所有性质的禁止性规定就成为一纸空文,从坚持农村土地集体所有制的层面上思考,也应该界定土地承包经营权流转年期;五是土地承包经营权流转年期的模糊使农民对其土地产权在期限上心里没底,不如把其年期说断更加实在。  所以,土地承包经营权长期不变长期究竟是多长,是30年,是长于30年,甚至长于50年,甚至是70年或者更长,应该从法律层面与实践操作层面加以明确。同时,即使是土地承包经营权长期不变,也不等于土地承包经营权流转的无期限。例如,有关法律明确规定了我国城市土地使用权:商业用地的最高年期为40年,工业与综合用地的最高年期为50年,住宅用地的最高年期为70年。20087月公布的《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》已经明确规定,农村集体林地的承包经营权为70年。在我国农村实行了免去农业税政策的基本前提下,土地承包经营权应该失去了原有意义,因为以前土地承包之说是基于完成农业税即交国家公粮和购粮。现在,不存在农业税,土地承包经营制实际上可以说变成了土地使用权。因此,笔者建议,可以直接将农民的土地承包经营权直接变为土地使用权,取消土地承包经营权的称谓,真正让农民行使对土地的长期使用权,可以将农地使用权的最高年期确定为50年、70年,甚至确定为永佃制。因此,农户拥有初始土地承包经营权具体年期怎么界定,应该根据农民可以接受的程度,参考国内有关土地使用权的最高年期与惯例,尽快通过法律法规来明确和规范,以便为土地承包经营权的市场化流转扫清障碍。  其次,在土地承包经营权的流转过程中发现其价格形成机制。  以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,必然涉及到土地承包经营权的价格定位问题。有了一个土地承包经营权的单位价格基准,土地承包经营权的转让方与受让方才能根据土地承包经营权的供求关系,在其基准价格上下进行博弈。根据马克思主义经济学的地租地价理论,土地价格是地租的资本化,一般用收益现值法来确定土地价格。许多学者认为,我国农村土地承包经营权的影子价格很低。如姚洋(200019―26)估计,在落后地区,农地年亩均纯收益为200300元,据此按6%的资本化率,以土地价格:土地纯收益/资本化率的公式计算,目前我国土地的影子价格大约是每亩3300―5000元。这还是农地的所有权价格。如果将其折算成农地承包经营权的价格,其价位还要低一些。不过,在土地承包经营权足够长的情况下,土地承包经营权的价格基本接近土地所有权价格。值得注意的是,土地是一种安全资产,在用收益现值法计算其价值时,适用的资本化率可以稍稍高于债券利率(无风险利率)。如果按4%的资本化率来计算,落后地区农地承包经营权的价格应在50007500/亩,中等程度地区的农地承包经营权价格,每亩可以达到10000元以上,这还不包括农地承包经营权的级差地价。笔者以为,随着农业生产绩效的提高,农地资源的减少,人口的增加,农地承包经营权的单位价格还将进一步上扬。  农地流转价格的形成机制与发现机制,离不开市场平台。因此,构建规范化的农地产权有形市场是至关重要的。20081013日,经成都市政府批准的全市农村产权综合性市场平台一一成都农村产权交易所正式揭牌。在揭牌仪式上,成都市委、市政府高层表示,成都市推进农村产权制度改革的安排部署完全符合党的十七届三中全会精神、符合国家关于统筹城乡综合改革试验区建设的基本要求。在成都农村产权交易所,可以从事林权土地承包经营权农村集体建设用地使用权农村经济组织股权的交易。在成都农村产权交易所揭牌的当天还举行了农村产权流转项目签约仪式。据了解,本次共有12个项目签约,涉及 土地承包经营权流转的项目有6个,流转面积达1.66万卤;涉及集体建设用地使用权流转的项目有3个,流转面积约150;涉及集体林权流转的项目有3个,流转面积达2888(何忠平,20082)。成都市还建立了注册资本3亿元的全国首个农村产权流转担保股份有限公司,主要为农村产权流转提供行为担保信用担保。担保制度的建立,赋予了过去不能用于抵押担保的宅基地使用权、农村房屋产权、土地承包经营权等农村产权的融资功能,农村资源要素被有效激活。成都政界高层表示,农村产权交易所贯彻为广大农村服务的宗旨,不以盈利为目的一一对作为转让方的农户,不收取交易服务费用,对受让方只收取交易服务成本费用,以扶持农村产权的流转。通过这种规范化的农村产权市场,可以形成大量的土地承包经营权交易信息,包括土地承包经营权转包、出租、互换、转让、股份合作的不同对价信息,不同区位、不同质量、不同年期的土地承包经营权价格信息,从而可以建立大量的宗地流转的信息样本库。有了大量的农村宗地交易信息的积累,后来的土地承包经营权流转的当事人就会发现其价格的形成机制,形成农地流转的价格指数和农地流转指导价格体系,使农地流转的交易信息逐步形成对称性,从而使土地承包经营权转让双方当事人可以通过市场比较法发现土地承包经营权不同的价格基准,使农地流转的双方当事人能找到价格博弈的市场依据。  最后,集体土地所有权在承包经营权流转中应该有所体现。  在土地承包经营权的流转过程中,要防止其异化为实质上的所有权或者准所有权。目前,2007年制定的《物权法》第125128条已经明确规定,土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,并依照农村土地承包法的规定有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。这样一来,土地承包经营权似乎是一种有期限的所有权,而这里的期限还可以依法续展。相反,《物权法》第130131条关于承包期内不得调整、不得收回的规定,尽管对稳定承包经营权有好处,但极有可能使集体土地所有权被架空。  党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出:土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质。如何体现集体所有制在土地承包经营权流转中的权益?笔者以为,应该进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理主体,以及他们之间的关系,明确集体土地所有权主体在土地承包经营权流转中的地位、职责与作用。村组以及农村集体土地经济组织以农村集体土地所有权主体名义干预和插手土地承包经营权的流转固然不可取,但是,作为农村集体土地所有权的主体,如果对土地承包经营权的流转情况完全不知情,恐怕又走到了另外一个极端。废除土地承包经营权流转的批准制非常必要,而建立土地承包经营权流转的登记制则是十分有益的。为了促使土地承包经营权流转的登记制不被异化,可以考虑由国家统一制订和颁发土地承包经营权流转合同,土地承包经营权流转合同应纳入合同法范畴,使之升格为有名合同、定型化合同,且在性质、基本条款、程序方面定型化,土地承包经营权流转合同既要明确合同双方当事人的权利、义务,又要重点规定合同双方当事人的违约连带责任。另外,土地承包经营权交易价格市场化以后,集体土地所有权主体可以调节一部分过高的土地收益,以体现集体土地所有权在经济上的进一步的实现,以增强农村集体经济组织的经济实力。与此相适应,我们还要结合农村土地产权制度改革,积极引导发展以农村土地产权为纽带的农民专业合作社、农村股份合作社等新型农村集体经济组织,发展壮大农业产业化龙头企业,加快农村集体经济发展,培育农业农村市场主体。

  三、土地承包经营权市场化流转存在的风险与对策  在土地承包经营权市场化流转的过程中,倘若有关方面监管不力、制度设计有缺陷,便极有可能出现土地用途被改变、损害农民土地承包权益等现象的发生。所以,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出,土地承包经营权流转不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。因此,我们应该通过卓有成效的制度安排,防范可能出现的风险。  ()要防范土地承包经营权市场化流转后的用途改变风险  保护耕地不仅关系到个人家庭的利益,而且关系到整个国家子孙后代的利益。在目前的农地流转中,明目张胆地将农地改变为住宅用地、商业用地与工业用地是不多见的。但是,将流转而来的部分耕地甚至基本农田变成绿化用地、房地产配套用地、苗圃果园、旅游休闲项目用地的现象,却时有发生;不少城市郊区农家乐项目用地上出现了经营性建筑物,打农地使用的擦边球,使这些土地承包经营权流转后的耕地已经失去了产出粮食与农产品的基本功能。一些地方基层干部在利益驱动下,以多种方式强迫农民集中土地,将集中起来的土地粮改非。这种变相改变承包土地用途,将部分耕地甚至基本农田实质性地非农化使用或者劣用,势必严重影响到农副产品的有效供给与国家的粮食安全。  事实上,土地承包经营权的市场化流转与耕地被改变用途有一定的关联,但二者不存在必然的联系。因为我们所主张的土地承包经营权的市场化流转,主要是耕地在农地经营者之间的流转,是以不减少耕地为前提的。  国土管理部门、农业部门严守住18亿亩耕地红线不突破,从技术上讲,通过GPS全球定位系统天上看、地上查、网上管的有机结合,建立横向到边、纵向到底的执法监察网络,可以管住明目张胆改变承包土地用途的情况,但是要遏制变相改变承包土地用途、变相弃耕、劣耕等现象则必须建立规定承包土地特别是基本农田的具体用途的严格管制制度。市场化流转的承包耕地特别是基本农田的用途管制应该具体化与明细化,要类似于企业主营项目、兼营项目以文字形式载于企业营业执照之中那样,根据承包土地的质量与最佳用途属性,将承包土地的具体用途,包括种粮食、种油菜、种有关经济作物等的明细用途明确记载于颁发的土地承包经营权证之中。凡是超出该土地承包经营权证记载的用途范围的,只有通过国土管理部门审批后才能改变。这样就能有效防范变相改变承包土地用途,防范将耕地实质性地非农化使用,或者劣用。农民将承包土地抛荒三年以上的,视为自动放弃初始土地承包经营权,农村集体土地所有者可以对该承包土地无偿收回。同时,要通过财政杠杆、金融杠杆、收购价格杠杆调动农民种粮食的积极性,让农民种粮食、种农作物也能得到实实在在的好处,才能确保土地承包经营权流转后的用途不改变。例如,成都市建立了耕地分级保护制度,占用耕地必须开垦同等质量和数量的耕地,不能开垦的,按等级收取开垦费。  ()要防范土地承包经营权市场化流转后的农民失利、失地、失业与失所风险  在过去的征地过程中,由于制度安排的不配套,已经出现了征地后的一些农民失利、失地、失业与失所的风险。因此,笔者以为,在土地承包经营权的市场化流转过程中,如果我们的防范措施与相关配套举措不到位,类似征地过程中农民失利、失地、失业与失所问题照样会发生,而且由于土地承包经营权流转主体经济实力的不确定性,其后果可能更严重、风险更大。在土地承包经营权的市场化流转中,可能会受到资本利益与不当公权力的挤压:进人农村土地的资本,会以占有最大化的利润为根本出发点,很有可能忽视、伤害三农利益;少数地方政府可能因为政绩而盲动,甚至可能在土地承包经营权流转过程中发生权力寻租。面对资本、权利、自然灾害、人生困境,个体农民相当脆弱,他们容易在眼前难题的逼迫下盲目流转自己的土地承包经营权。即便没有这些困境,也有部分农民在进行农地承包经营时存在短视倾向。今年土地承包经营权流转时的高对价,若干年后可能成为超低价格,有些农民可能不会算也算不好这笔长期账。  事实上,作为土地承包经营权载体的土地,不仅是农民的基本生产资料,而且是农民的生存保障资料。在土地承包经营权的市场化流转中,如果农民的土地承包经营权由于各种原因而丢失,自身既没有新的就业渠道和其他生活资料来源,社会又没有相应的保障制度给予援助的话,就会导致在土地承包经营权流转中造成农民失地、失利、失业、失所,从而势必导致出现农民的绝对贫困现象,以致引发社会的不稳定。由于农业中存在较为严重的信息不对称,如果信贷及保险市场不健全、不完善,一旦遇到自然灾害,农民就有可能将土地承包经营权低价转让以度灾荒;而到了正常年份,土地承包经营权的转让价格可能会增高,这些农户很难将土地承包经营权回购。这必然会加剧土地兼并与集中,导致许多社会问题(张曙光、赵农,2007)。尤其是作为农民人口还占大多数且农村社会保障与医疗保障制度还不完善的我国,那是非常可怕的社会风险。正是基于可能出现的社会风险的防范,《中华人民共和国担保法》等法规规定,农民土地承包经营权不能抵押,但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。其原因在于,前者是农民生活的必需品,而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。实践证明,用土地承包经营权、宅基地和农民房产作抵押并不是有效规避银行贷款风险的方法。从我国国有银行剥离几万亿元不良贷款,到美国由不良贷款所引发的次贷危机,都证明了抵押并不能解决不良贷款问题。在推进土地承包经营权市场化的过程中,我们必须清醒地认识到:在我国广袤的农村,土地承包经营权、宅基地和房产是关系农民基本生存的基本资料,在社会保障体系没有健全与完善的情况下,把土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押品存在巨大的社会风险,因而是不现实的。也就是说,土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押品只能在农村社会保障制度和医疗保险制度比较健全的地区试行,否则会产生新失地农民,从而会影响社会的稳定。从这个意义上讲,土地承包经营权的市场化流转仍然要摸着石头过河  笔者以为,无论是社会商业占地、国家公益性征地,还是土地承包经营权的市场化流转,都要依市场价格与农民交易,使农民在丧失土地后有能力转业从事其他工作和成为社会保障的对象。许多国家的经验证明,只要有完善的配套制度,特别是有公正的法制环境、有效的社会保障制度和医疗保险制度等公共产品与公共服务供应制度,农民才不会因为有了明晰的土地财产权而大量地随意彻底转出承包土地。所以,我们要构建城乡一体的户籍制度、就业制度、教育制度以及各种公共产品与公共服务供应制度,在全面实施新型农村合作医疗制度的基础上,改革完善农民医疗保险统筹模式,提高保障水平,建立城市和农村政策统一、标准统一、管理统一的城乡居民基本医疗保险制度。扩大城乡社会保险覆盖面,探索建立城乡社会保险制度对接的机制,逐步建立制度统一、缴费和待遇多层次的城乡养老保险制度。加快建立进城务工农村劳动者养老、失业、工伤、医疗、生育保险制度,鼓励用人单位将稳定就业的进城务工农村劳动者纳入城镇基本社会保险,逐步实现应保尽保,为农民进入非农产业就业增加务工收入、加快推进城镇化创造有利条件。  在土地承包经营权市场化流转的过程中,政府及相关主体不仅要尊重农民的意愿和选择,而且要进一步细化农地合理流转的相应调控措施,避免出现新失地农民的社会风险,具体包括如下几个方面:  一一土地承包经营权的折价人股或长期租赁到公司进行产业化运作,应该与社会保障和医疗保险体系的年度缴费制度挂钩。因为企业难免在经营中出现这样或那样的风险,这样,入股或长期租赁到公司这部分农地就有可能出现被处置的风险;另外,鉴于目前相当部分的农户素质较低,一次性拿到长期租赁费之后急功近利,可能会导致今后的生活无着落,从而形成社会潜在的不稳定因素。公司应该将应付给农民的红利、租金等款项的一定比例,直接转入为其建立的社会保障与医疗保障账户,并将社会保障与医疗保障账户管理和户籍管理联系起来进行统筹。  一一土地承包经营权流转的直接收益必须由土地承包经营权流转出的农户享有,要防止变相摊派占有土地承包经营权流转的直接收益。从土地承包经营权流转的层面上讲,稳定和保护农户的土地承包经营权,必须落实到保障土地承包经营权流转的收益权上。  一一土地承包经营权流转的收益权应该是现实收益权。因此,要尽量鼓励土地承包经营权的年租和短期租赁制,使农户在土地承包经营权流转中得到现实的货币,而不是那些农民在近期拿不到的未来收益。  一一土地承包经营权流转要鼓励流转出土地承包经营权的农户继续在原来的土地上通过劳动投入获得收益的土地承包经营权流转模式。因为这些土地承包经营权流转模式使这些农户既获得土地承包经营权流转的收益,又使流出土地承包经营权的农户继续发挥劳动积累对资源和资金的部分替代作用,并从中获得一份作为农业工人的劳动收入。  一一初始土地承包经营权以最高年期一次性转出,应该以该初始土地承包经营权拥有者的农民已经进入社会保障与医疗保障系统为前提。同时,配套实施能够使农民获得劳动收入与其他多种收入的运作方式。比如,除了股金收入、租金收入、薪金收入之外,还有房屋资产、企业资产等方面的经营收入;如果出现生活困难,还有社会最低保障金的维持与援助。

  四、建立传统农民身份的退出制度与职业化农民的进入制度  随着农村土地承包经营权市场化流转的常态化,土地承包经营权的拥有者势必会发生一些新的变化与发展。那些有稳定收入而放弃初始土地承包经营权的传统农民已经没有与其农民身份相对应的职业,而土地承包经营权持有的非农户化则应运而生。因此,建立传统农民身份的退出制度与职业化农民的进入制度应该在一些发达地区和大中城市郊区进行探索与试验。  目前,我国已经出现了农民职业化和土地承包经营权持有的非农户化的问题。我们必须正视目前在一些发达地区和大中城市郊区出现的新农民现象:一是农场主,随着农业产业化和规模化的发展,一些种田大户或者非农民企业家通过拍卖集体或者国有四荒地使用权、国有农地使用权等途径,集中了一定规模的农业要素资源,从事农业产业化经营,从事鲜活食品、经济作物、创汇农业等附加值高的农产品的市场化经营,形成了规模化的农业企业投资经营者,他们其中的一部分人不具有农民身份,但从事的是农业产业化与市场化活动;二是专业农民,他们保留着农民的身份,主要直接从事农业种植、养殖,掌握了农业生产技术的专业化农民,在农业经济组织中专门从事技术与经营管理活动,获得相应的务工收入,也有的在农忙时节到农村劳力短缺的地区帮助播种、收割,获得务农工资的季节性的职业农民;三是名义农民,随着农业科技的广泛运用、农业劳动生产率普遍提高,逐步离开土地和农业,转变为从事二、三产业的非农劳动者,他们虽然具有农民的身份,但是,从事的是非农产业活动,是农民工农民商,有的已经是非农企业家;四是土地持有型农民,一些离乡不离土的农民工及其子女和自愿有偿原则下通过土地承包经营权价值化、资本化和股权化的方式组成合作社或公司后,脱离农业生产而作为社员或股东的农民;五是城镇型农民,一些城镇职工与城镇居民,放弃在城镇非农产业的发展,带资金、带企业、带项目、带技术,主动上山下乡,租赁、承包农村土地,或者与农户与农村集体经济组织合作,进行规模化、产业化与市场化经营,成为新型农民。  在大中城市郊区、农业产业化、规模化与市场化发达地区、农民工较多的地区、经济实力雄厚地区,根据土地承包经营权的流转需求、流转价格、流转频率、流转绩效等,政府相关部门应该逐步建立和健全有稳定收入而放弃初始土地承包经营权和宅基地使用权的传统农民身份的退出制度。  通过加速新型城镇化进程、户籍制度改革与农村土地制度改革的联动,为有条件的农村居民提供传统农民身份退出的自由选择权。在这些地区,有条件的农民可以自愿双放弃,即放弃初始土地承包经营权(含自留地,以下同)”放弃宅基地使用权,将其出售给国家(可以由市级政府代理),以获得现代社会保障体系中的社会保障账户。国家应该为这些非农居民在包括失业、医疗、住房等在内的现代社会保障体系中建立账户,将应付给这些非农居民的款项直接转入所建立的社会保障账户,并将社会保障账户和户籍联系起来管理;建立社会保障账户细水长流的定期支取制度,当他们在购买经济适用房时,可以从中支取一定的额度。  必须指出的是,农民持有的承包地和宅基地在数量、质量、区位等方面都存在明显差异。为了体现社会公平,在试行传统农民身份退出制度的过程中,政府相关部门必须均衡土地权益和社保权益。即不论土地存在何种差异,只要放弃土地承包权和宅基地使用权,就能享受同等的退出权益  传统农民身份退出权益包括:为进城农民提供社会保险、经济适用房,以及宅基地复垦和置换的全部支出,这是传统农民身份退出权益的底线。根据初步测算,四川省传统农民身份退出权益户均(每户按4人计算)大约为35万元,不同市()可能略高或略低于这个水平。按全省农民户均宅基地1亩计算,宅基地转为建设用地的价格底线应该在每亩35万元左右。如果户均宅基地不到或超过1亩,其价格底线则可相应提高或降低。在实际操作中,若能使宅基地转为建设用地的收入超过底线,就能减少置换建设用地占复垦宅基地的比例,相应增加宝贵的耕地资源。因此,可以考虑,将远离城市的宅基地复垦为耕地的同时,按照占补平衡的原则,相应增加城市郊区的建设用地。事实上,受经济发展水平和人口数量的影响,不同城市土地的供给与需求之间存在较大差异。通过宅基地复垦增加的建设用地,还可以进一步在城市之间组织异地置换。这样一来,在增加大中城市土地供应的同时,也相应提高了小城镇建设用地的收益。  可见,构建传统农民身份退出制度需要有较强的财力支撑。所以,每年传统农民身份退出的人数,应与地区经济发展水平和城市的承载能力相适应。因此,笔者以为,传统农民身份的退出制度目前只能在发达地区和大中城市的郊区根据工业化与城市化的进程、城市功能的变迁与基础设施的容量,逐步试点、梯度推进。同时,为了保障传统农民身份退出权益不打折扣,应该建立国有非农用地储备的抵押制度,向银行争取长期专项贷款,以满足传统农民身份退出制度的资金周转需要。笔者以为,随着工业化和城市化进程的加快,土地增值的潜力极大,从而可以确保专项贷款的按期还本付息。  与传统农民身份的退出制度相契合,我们随之要建立职业化农民的进入制度。职业化农民通过土地承包经营权的转包、出租、互换、转让、股份合作等方式,享有某个农村集体土地所有者范围内的土地承包经营权时,应该服从于初始土地承包经营权所规定的权利与义务,包括对集体土地所有者应该承担的合法义务。当土地承包经营权一次性彻底受让,原初始土地承包经营权拥有者退出传统农民身份后,原初始土地承包经营权拥有者应该承担的权利与义务则由作为土地承包经营权受让者的职业化农民来承担。在构建职业化农民的进入制度安排时,作为土地承包经营权受让者的职业化农民新人,可以适用老人老制度、新人新制度思路,与其集体土地所有制中的组织成员权完全脱钩,只是参照集体土地使用权长期转让合同的受让方那样,来承担转让合同中界定的权利与义务。  同时,还应该建立农村集体经济组织管理、农村集体经济组织成员确认、农村土地承包经营权登记管理、农村土地承包经营权流转管理、农村土地承包经营权抵押登记、农村土地承包土地流转纠纷仲裁等方面的管理制度(办法)以及《农业专业生产合作社章程》和《农村经济联合社和经济合作社示范章程》等,以此作为传统农民身份的退出制度与职业化农民的进入制度的配套措施。  参考文献:  何忠平,2008成都农村产权交易所正式揭牌每年新增流转耕地约50万亩,《二十一世纪经济报道》,2008―10―14  李国英、刘旺洪,2007论转型社会中的中国农村集体土地权利制度变革,《法律科学》,20074  姚洋,2000中国农地制度与农村社会保障,《中国社会科学季刊》,2000,秋季号。  张曙光、赵农,2007决策权的配置与决策方式的变迁一一关于中国农村问题的系统思考,北京天则经济研究所网站http//www.unirule.org.en/seeondweb/Artiele.asp?ArticleID1376.  周晓农、戴劲松,2008农地规模经营湖北实验’”,《�望》,200841  《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,北京:人民出版社,2008  《中华人民共和国物权法》,北京:法律出版社,2007

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