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土地制度对农村社会可持续转型的影响
2011-10-30 21:46:14 本文共阅读:[]


      从本质上看,农村城镇化是一个社会转型过程,一个由传统社会向现代社会的转变过程。农村社会转型是指农村地区社会经济结构和社会经济制度在一定时期内发生的根本性变化。历史是一个不断发展、自我更新的过程,社会是一个不断交融、相互影响的实体,因此,社会转型是一个普遍性现象。从1990年至2001年11年期间,中国地级城市数量由188个增加到269个,中国城市覆盖的面积达408.9万平方公里,比1990年增加了219.2万平方公里,占全国国土面积的比重由1990年的20%增加到42.6%。2001年市镇总人口占全国总人口比重达37.7%,比1990年提高了10.3个百分点(国家统计局,2002)。有专家预计,至2010年和本世纪中叶,将分别达到45%和65%(杨重光,2003)。可以这样认为,我国农村正面临大规模的社会转型,也可以这样预计,这种转型是持久而深远的。

  一、社会的可持续与非可持续转型   可持续概念大致形成于20世纪70年代,主要强调人与自然协调发展。社会转型中的可持续,涵义要广泛得多,除了生态的可持续外,还有经济可持续、文化可持续和政治可持续等等。经济的可持续是指实现经济长期、稳定、高效的增长,使经济发展既满足人们发展的需要,而又不对需求产生压力;文化的可持续是指文化的继承与发展,使文化的演进既保持文化的多样化,又促进社会的发展;生态的可持续是指自然资源与生态环境享用的代际公平,资源持续供给的规模与速度既适应现实发展要求,又不对以后的生存与发展构成威胁;政治的可持续是指行政治理结构稳定、合理、有序,既能有效抑制各种机会主义行为,又能充分保护个人的自由领域。生态可持续和政治可持续是社会转型的物质和制度两大约束性条件,经济可持续和文化可持续是人类物质享受与精神享受两大目标的最大化。   社会转型涉及生态平衡、经济发展、文化延续和政治治理等各个方面,原有社会格局必将打破,各种利益重新分割。现代社会从传统社会中分娩出来时,利益冲突、文化激荡、权力角逐、社会分层等等表现出来的是社会阵痛;生态环境日益恶化、农民贫困始终得不到有效解决、农村社会冲突日益尖锐和农村传统优良文化逐渐消亡,呈现出一种非可持续性社会转型。非可持续与可持续是一个相对立的范畴。社会非可持续转型从内容要素上看,是人口、经济、文化、资源、环境的某个单一要素孤立发展,而不是诸多要素的全方位协调发展,使客观上有内在联系的统一的整体处于紊乱的运行状态;从时间上看,社会非可持续转型的目标是短期的,而不是长期的,更不是恒久的;从范围上看,社会非可持续目标涉及的是个别的、局部问题,而不是整体的全局化问题;从空间上看,社会非可持续仅是一个地块或一个区域能否可持续发展,而不是众多区域、众多领域的可持续发展。

  二、农村社会转型必然涉及土地制度   农村城镇化是随着工业化而加速的。而工业化是生产要素的一种重新配置。生产要素除了劳动力和资本外,还有土地。农村最大资产就是土地,集体组织和农民参与工业化、城镇化的最大资本也自然就是土地。农村工业化、城镇化必然要涉及到土地制度,经济转型必然受产权制度演变的影响。因此,有必要从土地制度,即产权角度,探讨农村社会转型过程中暴露出来的问题。   1978年以前,农村土地采取的是“一大二公”人民公社所有制,在这种所有制下,农村工业化导致农村社会转型所产生的问题虽然与后来土地所有制下所产生的问题相同,甚至某些问题更为严重,但要看到人民公社土地所有制是隶属于计划经济体制,问题的根源要归结到计划体制,而不是土地所有制上。1978年以后的家庭联产承包责任制,农村土地承包到户,所有权属于村集体,经营权属于农户;土地用途严格管制,配置手段是土地用途管制和农地转用行政审批制度。这种新的土地制度是继土地改革集体化运动后我国土地制度的又一次重大变迁,成为市场经济调节的重要手段。这种土地产权安排,虽然相对人民公社土地制度来说,大大促进了生产效率,但并没有完全脱离计划体制的束缚,产权的初始界定并不清晰,不能充分发挥产权的激励功能和制约功能,不利于各种生产要素的最优结合,不利于农村城镇化和农村现代化,制约了农村社会可持续转型。   土地制度的同义语就是土地的产权安排。产权最重要的是所有权和经营权。由于现今的中国,土地所有权和经营权通过法律手段实现两权分离,所以我们从农村集体土地所有权和家庭承包经营权角度分别分析其对社会转型的影响。

  三、农村土地集体所有对社会转型的影响   农村土地集体所有制由于实行所有权和经营权的分离,因此形成了基层集体组织与所管辖的农户两个不同层次的利益主体,参与农村工业化竞争、城镇化的竞争。(乡)村集体组织作为利益主体参与工业化竞争、农村城镇化竞争有动力、有压力、也有能力。动力来自于政府要求和考核。由于政府的绩效考核集中在GDP的增长上,而农业经营效益相对低下,必然选择多年来各级政府工作力图有所突破的农村工业化、城镇化,(乡)村集体组织也就自然成为政府工作着力点和承担者。压力来自于农民摆脱贫穷的愿望和农村富余劳动力就业压力。随着改革开放进程的不断加快,农民收入和农村发展缓慢的问题逐渐显露出来,(乡)村集体组织所要解决的突出问题就是如何使农民获得更多农业以外的就业机会,加快发展农村经济。能力来自(乡)村集体组织的自有资源。由于土地资源稀缺,而用途被严格管制,导致农村工业化、城镇化最大的资源就是土地。土地既作为生产要素参与工业化、城镇化过程,又作为招商引资的重要手段解决资金瓶颈。   但是,要看到,(乡)村集体组织的土地所有权是充分的,受到制约。在土地一级市场,(乡)村集体的土地所有权不能转让。如果(乡)村集体的土地要进入土地一级市场,首先要征为国有才能转让。因此,与城市土地国有制相比,所有者的权力受到了限制,处于从属地位。有人将这种现象总结为土地制度的“二元结构”。另外,集体土地所有权的安排还导致了所有者的缺位。所有者主体表面上是(乡)村集体,但(乡)村集体基层组织的存在的重要原因,是解决政府与高度分散农户进行交易管理的困难,决定了它并不具备刚性约束条件关注自己的所有权,导致所有者缺位。由于土地所有权的不充分和所有者缺位,影响农村社会可持续转型。   1、影响了农村的经济可持续发展   土地用途管理制度排斥了农民参与工业化,(乡)村集体组织就自发创新土地流转模式,如建立土地股份公司,成立土地基金会等,或出租土地、或在自有土地上建标准化厂房出租,以地兴财、以地兴镇,以地招商引资。农村工业化都是从自身利益最大化出发,没有从宏观上统筹规划,对农村经济发展产生了一定的负面影响。由于都采取以“工业房地产”为主体的经济发展模式,过分依赖于“三来一补”的工业发展,使村镇建设各自为政、千篇一律,难以形成专业化工业基地,导致“产业结构趋同化”、“竞争手段趋同化”。而以(乡)村集体为单位参与工业化竞争、城镇化竞争的主体数量众多,又必然导致同时起步的农村工业化、城镇化竞争加剧,出现“过度竞争”。不仅如此,以村为主的工业开发,总体布局分散、规模小、聚集效益低,无法构建完整的基础设施,难以形成大规模、专业化协作配套的集聚工业区,导致了村镇建设的分散和粗放。总之,由于农村工业化过度依赖自有土地,而土地的集体所有又决定了土地资产的封闭性,农村工业化只能在狭小的属地范围内自主开发建设,从而影响了农村经济的可持续发展。   2、影响了农村的生态可持续发展   由于以农村集体经济组织为主的土地运作主体往往是追求局部经济效益最大化,而村镇发展目标应当是实现整体社会、经济的可持续发展。由于转变土地使用性质的规划审批时间较长、成本高,而农村工业化项目的时效性、机动性很强,政府难以及时制定出相应的土地管理政策。受经济利益驱动,农村集体经济组织通过各种手段拓展非农用地,村镇非农用地建设中违规现象普遍存在,形成了一次次开发区热,土地被过度滥用,“五小”企业也一次次死灰复燃,自然环境破坏严重。保护生态和自然环境的种种努力,都在追求经济增长的冲动面前显得软弱无力。   3、影响了农村的文化可持续演变   集体土地所有权使文化非可持续转型的影响主要体现在乡村传统文化和风貌景观受到破坏。由于农村集体经济实力不足,对外来文化的入侵抵抗力减弱。在乡村建筑方面,表现出一种对钢筋水泥的崇拜,传承传统文化和历史文脉的地方民居被所谓的洋楼别墅所替代,加之农村宅基地使用的硬性规定,农民不得不在原有的地基上更新自己的住房,更加速了居民古建筑的消失。原有乡村古建筑也由于缺乏足够的保护力度,逐渐颓败。在乡村规划方面,在交通条件比较好的地方,受所谓公路经济的影响,沿着交通要道新建了千篇一律的房屋,形成所谓“肠道式”城镇化。在农村城镇化过程,有一些有实力的地区,乡村内部规划井井有条,而村与村缺乏有机的联系,区域的城镇规划和建设杂乱无章。在乡村自然景观方面,由于工业化遍地开花,工厂烟丛林立,既污染了生态环境,又破坏了农村自然生态景观的和谐。        

  四、集体土地家庭承包经营权对社会转型的影响   按照家庭联产承包责任制规定,取得土地使用权的依据不是某人对土地使用的效率,而是他在该行政村或自然村中的户口(本村户口还是外来户口)和身份(劳力还是非劳力)。由于土地经营权被细化到个人,并被赋予了农民的社会保障功能,在一定程度上解决了公平问题。但是,由于土地用途被严格管制,难以真正自主经营发展;集体组织的集体利益得到了来自行政权力的保障却没有相应的利益边界的约束,集体组织应有的服务功能也缺乏根本保障,导致农户的经营权不断受到侵蚀。因此,农户所获得的土地经营权并不充分,同样影响到了农村社会的可持续转型。   1、影响了农村经济可持续发展   由于土地经营权被极度细化,经营主体众多,造成土地经营权流转交易成本提高,难以进行规模化经营,农业现代化停滞不前。又由于边际土地生产率和农业劳动生产率低,而参与农业经营收益的农村人口众多,使农民在经济上成为弱势群体。另外,由于农村土地用途被严格管制,固化了土地的经营方式,不能流转的土地资产无法转化为带来未来收益的资本,难以实现土地经营的级差收益。正是由于农户经营权没有充分得到保障,出现了国家所有权侵蚀集体所有权、集体所有权侵蚀农户经营权局面,引发了利益不合理分配,压抑了农民的生产积极性。   2、影响了农村政治可持续转型   农村集体土地经营权的不充分,还延伸到了政治领域��农民“压力集团”难以形成。由于农民收益低,且权益相当分散,在既有的体制结构内,难以自发产生“政治代言人”。(乡)村集体组织的存在的深层原因,并不是为了解决集体土地所有权,而是为缓解政府对高度分散农户的行政管理的矛盾,在组织结构、组织职能和产权安排上赋予它们行使对土地的所有权职能、对农村的管理职能和社会经济发展职能,并直接受乡镇政府的领导,从而使代表农民利益的职能被挤压和弱化了。农民已成为几乎没有任何组织依托的个体,既没有传统社会中的社会组织(如家族)可以利用,也没有形成现代意义上的自治社团,农民的利益难以通过自治组织得以保障。农民在获得有限的公平的前提下,由于丧失了组织保护,使农民在政治上也成为了弱势群体。在农村社会处于转型的关键时刻,面对自己的切身利益,农民丧失了基本的话语权,在政府决策中听不到强大的公平地反映农民利益和诉求的声音,农民经济利益进一步受到侵独,农民的社会地位进一步“边缘化”。   3、影响了农村文化的可持续演替   在农村城镇化过程中,文化转型既有现代文明取代传统愚昧习俗,但也出现了传统优秀文化的湮灭。由于集体土地产权的制约,导致农村经济长期裹足不前,而家庭支出持续上升,生存的压力使农村劳动力不得不放弃传统的职业,而加入到制造业的专业化配套体系中去。农村工业化的产业方向是劳动密集型产业,而细化的劳动分工对农民的技能要求并不高,甚至有所降低,从而使农民愿意放弃传统职业并导致一些传统职业和生活方式在消亡。传统职业和生活方式的消亡,意味着农村文化多样性丧失了基础。以土地作为招商引资重要手段的农村工业化进程,是一种外生性的城镇化过程、嵌入性的城镇化过程,传统的社会生活正在丧失其人文基础,一些传统乡村文化就必然消亡。

  五、结论与前景   土地制度变革与建设是我国农村改革的核心。土地的稀缺性自古以来就为人们所认识。在目前生产技术条件下,土地仍然是农民最根本的、最最重要的生产资料,是农民社会保障的重要支柱。因此,土地制度是整个农村经济制度的基础。中国农村经济政策变革也一直是以变革土地制度、重构农村发展的微观基础为主线,来谋求农村经济的不断发展。现行的集体土地制度还不完善,很多农村地区创新了土地利用模式以弥补缺陷,对于这些创新,应当充分尊重、认真总结。集体土地与国有土地要有同样的权力,享受同样的利益,并且利益的分配要做到尽量的公平。农民缺的不是资产,而是将资产转化为资本的条件,农民的土地使用权要充分尊重。如广东南海等地的土地股份制,实质上是以村委会为单位享有土地经营权替代了以家庭为单位的土地承包权,土地使用者的角色转换,使农村土地由过去的集体所有、农户家庭分散承包变成了集体所有、集体经营,是对过去体制的否定,反映了现实的需求。只有土地制度得到有效调整,才能保障经济的可持续转型。也只有实现经济可持续转型,才具备生态可持续发展、文化可持续演替和政治可持续发展的基础。   土地制度只是一个基本制度,并不是万能的,更不能靠土地制度来解决所有的问题。完善土地制度,只是为解决农村社会转型中的问题创造较好的条件。比如,生态的可持续发展,除了要有经济发展作为保障,还要有科学合理的农村城镇化规划作为保障。再比如,政治的可持续,除了革新政府绩效考核指标引导(乡)村集体组织提高服务水平,还要加强村民自治,规范集体土地流转机构的治理结构。还有,要使农村文化实现可持续演替,除了要发挥农村城镇化规划的积极作用外,更重要的是国家要组织抢救,特别是开发性抢救,才能真正收到实效。   现行土地制度的存在有其合理性,我们需要的是完善,而不是推倒重来。对策的着力点应当放在,以科学合理的土地利用规划完善土地用途管制制度,以确权认证,真正贯彻30年不变的土地承包政策,弥补土地所有权的缺陷;以引导土地合法有序流转,完善土地经营权。只有在完善土地制度的基础上,采取综合性措施,才能实现农村社会的可持续转型。

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