【裁判要点】
《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”根据上述规定，宅基地的所有权属于农村集体所有。宅基地是为了满足农村村民居住建房需要，其取得需经依法审批。对于宅基地的使用权，我国法律并未规定属于依法可以单独继承的财产范围。对于村民个人建造房屋使用的宅基地被依法征收后如何安置补偿的问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条有关“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。……”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条有关“涉及村民利益的下列事项，经村民会议决定方可办理……（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用，分配方案；……”的规定，土地补偿费应当归属村集体经济组织所有，如何分配该补偿费用亦由被征地村集体经济组织讨论决定。农村集体经济组织成员因宅基地上房屋被征收，需另行安排宅基地的，可依法向该村集体另行申请。本案中，涉案《集体土地建设用地使用证》的持证人即四位上诉人的父亲已去世，而四位上诉人均非该集体经济组织成员。因此，非本村村民继承的农村住宅被征收后，其有权主张地上附着物补偿，无权主张宅基地使用权补偿。
【裁判文书】
广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）粤行终395号
上诉人(原审原告):朱冲，男，汉族，1953年8月10日出生。
上诉人(原审原告):朱凌，女，汉族，1954年8月24日出生。
上诉人(原审原告):朱冰，女，汉族，1956年2月1日出生。
上诉人(原审原告):朱况，男，汉族，1958年4月16日出生。
以上四上诉人的共同委托代理人：彭亚、杨征远，均为广东法制盛邦律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区太和镇府前路3号。
法定代表人：张仁建，职务：区长。
委托代理人：黄卫国，广东明典律师事务所律师。
上诉人朱冲、朱凌、朱冰、朱况因诉清远市清新区人民政府征地补偿行政纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2018）粤18行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告朱冲、朱凌、朱冰、朱况的父亲朱志明原祖籍在清远市清新区太和镇乐园村委会芽英岗村，一九四二年原告祖父在芽英岗村建有祖屋8间共有672平方米。原告父亲朱志明解放前参加革命后一直在外地工作，户口已迁出为城镇居民户口。原告的祖屋在解放后分给住房困难的社员居住，后由居住人拆旧建新。1988年，因当地政府落实政策的原因，芽英岗村民小组为原告父亲朱志明、二叔朱刚、姑姑朱沛兰各分配150平方米的土地进行建房予以补偿8间祖屋。1993年8月20日，朱志明领取了清新县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》，其持有的《集体土地建设用地使用证》（清新府集建字[1993]第010205661号）四至为：东至村路，南至水利坑，西至朱刚，北至村路，建筑占地面积150平方米，土地用途为住宅，该证盖有原清新县人民政府公章。原告称其父亲朱志明在该宅基地上修建了房屋基础并建起了围墙。
为加快清新县城市化建设，原清新县（现清远市清新区）土地储备中心对太和镇乐园村委会芽英岗村民小组的土地进行依法征收。2007年6月1日，太和镇乐园村委会芽英岗村民小组召开村民大会，18周岁以上成年村民超过80%签字并盖手印同意本村实行自行改造并与经济发展商签订改造协议。2007年6月4日，原清新县土地储备中心、太和镇乐园村委会芽英岗村民小组及清新合创泰富房地产开发有限公司共同签订《乐园芽英岗村自行建设协议书》，约定返还的“三地”（留成用地、宅基地、经济发展用地）芽英岗村民小组自行改造开发，具体分配按照村民自治的有关规定进行。2008年5月12日，广东省国土资源厅批复了《关于清新县2007年度第二批次城镇建设用地的复函》（粤国土资（建）字[2008]250号），同意清远市人民政府上报的农用地转用和征收土地方案，其中包括朱志明拥有《集体土地建设用地使用证》所在的原清新县太和镇乐园村委会芽英岗村民小组土地。2011年8月22日，原清新县人民政府发布了《清新县人民政府征收土地公告》（清新府[2011]40号），对2007年第二批次城镇建设用地进行了为期30天的公示，公示期满无人提出异议。原清新县土地储备中心将补偿款已全部兑现村集体，由芽英岗村民小组统一分配，地上附着物和青苗补偿根据征地、拆迁工作人员对征地范围的地上物进行登记、丈量核实已全部支付个人，但未包含朱志明宅基地的地上附着物。征地留用地已返还村集体，分配方案由村民大会讨论决定按照本村现有户籍人口进行分配。
另查明：朱志明与黄杰为夫妻关系，两人共生育有四个子女，即本案原告朱冲、朱凌、朱冰、朱况，黄杰于2005年去世，朱志明于2017年12月30日去世。
以上事实，有原、被告的诉讼状及提交的证据副本，原审法院的庭审笔录等予以证实。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，根据原审法院查明的事实，结合原告的诉请、被告的答辩，本案的争议焦点为：1、被告征收朱志明宅基地的行为是否违反法定程序；2、被告是否应对朱志明的宅基地进行置换或赔偿经济损失；3、原告朱冲、朱凌、朱冰、朱况是否能够继承朱志明宅基地使用权和宅基地上附着物补偿。
关于被告征收朱志明宅基地的行为是否违反法定程序的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”本案中，被告征收宅基地的使用权人是四原告的父亲朱志明，征收行为的跨度从2007年6月芽英岗村民小组召开村民大会同意与开发商签订《乐园芽英岗村自行建设协议书》，到2008年5月广东省国土资源厅下发征地批文和2011年8月被告发布征收土地公告止，在此征收土地房屋期间，四原告的父亲朱志明仍在世。被告涉案征收土地的行为虽然经过广东省国土资源厅的批复，也与原告祖籍所在地的村民小组签订了相关的征收土地协议，并给村民小组支付了土地补偿款。但四原告的父亲作为领取了《集体土地建设用地使用证》的宅基地使用权人，被告征收其宅基地、拆除其地上附着物未经原告的父亲同意，未与原告父亲签订宅基地征收拆迁补偿协议，也未对原告父亲进行任何补偿安置，显然违反了上述法律规定，属于程序违法。
关于被告应否对朱志明的宅基地进行置换或赔偿经济损失的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，对朱志明的宅基地应否进行置换的问题，因朱志明已于2017年12月30日去世，根据法律规定宅基地的所有权属于农民集体所有，使用权不能继承，原告现要求被告置换宅基地属使用权主体不适格，不能对宅基地进行置换。关于经济损失赔偿的问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。……”的规定，涉案宅基地的所有权属于芽英岗村民小组，朱志明享有的是宅基地的使用权，即征地宅基地补偿村集体分配款及地上附着物及青苗补偿款，从本案查明的事实看，原清新县土地储备中心已将补偿款全部兑现村集体，其将土地补偿费支付给被征土地的所有权人芽英岗村民小组，符合上述法律法规的规定，即被告已履行了支付朱志明宅基地土地补偿费的职责。地上附着物及青苗补偿费。对朱志明的宅基地是否有零星建筑等地上附着物，因现宅基地所在地样貌已变化，双方亦无法就各自主张进行举证证明，庭审中原告陈述在宅基地处有打地基，建了1.5米高的围墙，再结合朱志明领取了宅基地的《集体土地建设用地使用证》这一事实，原审法院采纳原告的意见，认定朱志明宅基地上建有零星建筑及辅助设施。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”及《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》第四十三条：“对被征收集体土地上非住宅房屋，原则上实行货币方式补偿。对被征收集体土地上临时建（构）筑物、附着物、零星建筑及辅助设施参照本办法附件6《临时建（构）筑物补偿标准》及附件9《零星建筑物及辅助设施补偿标准》，依法制定具体征收项目的临时建（构）筑物、附着物、零星建筑及辅助设施补偿方案。”的规定，被告应当支付拆除朱志明宅基地地上附着物补偿款。被告未向朱志明支付拆除宅基地地上附着物补偿款的行为，显然违反上述法律规定。
关于原告朱冲、朱凌、朱冰、朱况是否能够继承朱志明宅基地使用权和宅基地上附着物补偿款的问题。本案中，被告征收宅基地的使用权人是朱志明，而朱志明于2017年12月30日去世，朱志明之妻黄杰先于2005年去世，原告朱冲、朱凌、朱冰、朱况以朱志明继承人的身份起诉被告的上述请求，根据《中华人民共和国继承法》第三条：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产。”及《中华人民共和国土地管理法》第八条“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，宅基地的所有权属于农民集体所有，个人只享有宅基地的使用权，宅基地使用权不能作为遗产继承。而对朱志明应得的宅基地地上附着物补偿费，依法应由其第一顺序继承人即本案原告朱冲、朱凌、朱冰、朱况继承，被告应向原告朱冲、朱凌、朱冰、朱况支付朱志明宅基地地上附着物补偿款。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告清远市清新区人民政府拆除朱志明宅基地地上附着物未对朱志明进行补偿的行政行为违法；二、限被告清远市清新区人民政府于本判决发生法律效力之日起90日内向朱志明的继承人即原告朱冲、朱凌、朱冰、朱况支付朱志明宅基地地上附着物补偿费；三、驳回原告朱冲、朱凌、朱冰、朱况的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告清远市清新区人民政府负担。
朱冲、朱凌、朱冰、朱况不服一审判决向本院提起上诉称：一、本案是特殊的侵犯宅基地使用权案件。1、上诉人父亲150平方米宅基地使用权的取得，具有特定的财产价值。本案上诉人父亲朱志明兄妹三人的祖屋位于广东省清远市清新区太和镇芽英岗村，原有祖屋8间共672平方米。后祖屋分给芽英岗村有困难的其他村民居住，后居住人拆旧建新。改革开放后人民政府于1988年落实了祖屋政策，芽英岗村村民为了补偿上诉人父亲兄妹三人被拆除的672平方米的祖屋，经政府职能部门逐级审批每人分得150平方米的宅基地合计450平方米。若被上诉人或芽英岗村不愿支付450平方米宅基地使用权的经济价值，那么就应该支付被拆除的672平方米祖屋的拆迁补偿，因为672平方米的土地上有上诉人客观存在的祖屋。所以，此时450平方米宅基地使用权的属性，是基于被拆除的672平方米祖屋的兑价，因而具有特定的财产价值。2、上诉人父亲宅基地使用权的取得，是继承672平方米祖屋所有权后物的转换形式，芽英岗村赋予该宅基地使用权具有财产性的权利。芽英岗村民是本案宅基地的所有人，其享有占有、使用、收益和处分的权利。作为宅基地的所有人，依法有权决定和处分宅基地的使用人及宅基地的财产性权益。既然芽英岗村民已经处分和赋予450平方米宅基地使用权具有财产性的权利，该450平方米的宅基地使用权亦具有了有别于其它宅基地性质的新的财产性权益，被上诉人作为征地主体就应该尊重历史和依法给予经济补偿。综上，如果上诉人父亲朱志明兄妹三人的祖屋没有被当地群众拆旧建新，拆迁征用时是不是应该有672平方米祖屋的补偿；如果上诉人父亲朱志明兄妹三人的祖屋获得拆迁补偿，上诉人是不是就可以依法继承。故本案是特殊的侵犯宅基地使用权案件，是特殊历史条件下形成的特殊产物。本案不能抛开历史机械的、片面的理解和照搬现行法律有关宅基地的规定来处理本案。二、被上诉人征收朱志明宅基地的行为违反了法定程序和法律规定。1、上诉人于2007年6月4日开始征收土地，征收土地完成后，2008年5月12日，广东省国土资源厅才批准同意被上诉人“农用地转用和征收土地方案”，故被上诉人未批先征违反了法定程序。2、被上诉人于2007年6月4日开始征收土地时，上诉人的父亲朱志明还在世，上诉人父亲作为领取了《集体土地建设用地使用证》的宅基地使用权人，被上诉人征收其宅基地、拆除其地上附着物未经上诉人父亲的同意，未与上诉人父亲签订宅基地征收拆迁补偿协议，也未对上诉人父亲进行任何补偿安置，违反了物权法42条等相关法律的规定。三、原判事实不清、适用法律错误依法应予以撤销和改判。原判事实不清是指没有厘清上诉人父亲朱志明兄妹三人672平方米祖屋和450平方米宅基地使用权之间物的转换形式和转换关系，而是片面和机械的理解和照搬现行法律有关宅基地的规定来认定事实，其结果必然导致处理本案适用法律错误。综上，因原判事实不清、适用法律错误，上诉人特提出上诉，请求依法撤销原判，改判被上诉人赔偿违法征收上诉人父亲150平方米宅基地造成的经济损失或在相同地段另行给付150平方米宅基地使用权或相应的经济补偿。
被上诉人清远市清新区人民政府二审辩称：原审法院认定事实清楚、适用法律正确依法应予以维持，具体理由如下：第一，上诉人认为其父亲对150平方米的宅基地使用权，是属于特定的财产价值，没有法律和事实依据。首先，依照《国土法》和《物权法》的规定，农村的土地所有权是属于集体的，上诉人认为其父亲对该宅基地土地使用权可以转换成特定财产价值，是超法律规定之外，毫无依据。其次，依照《继承法》第三条规定，宅基地的使用权不属遗产，依法无权继承，只能继承宅基地上物，而该宅基地上并没有房屋，上诉人请求赔偿虚拟设定的祖屋，没有事实依据。第二，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条规定，“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用宅基地，不确定土地使用权……”之规定，上诉人的宅基地不能确定为上诉人使用，并且上诉人是城市居民，依法无权取得农村宅基地。因此，其要求置换亦是无法律和事实依据。第三，依照《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议决定方可办理……（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用，分配方案”之规定，置换宅基地及补偿款的使用分配是农村集体组织的决定权，行政机关无权代为行使，征地单位已将补偿用地及补偿款全部划给了土地的所有权人芽英岗村民小组，上诉人要求对其重新补偿其父亲的宅基地或者祖屋，无事实和法律依据。综上，上诉人的诉讼请求，缺乏充分的事实和法律依据，原审法院认定事实和适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案为征地补偿纠纷。因原审判决已经确认清远市清新区人民政府拆除朱志明宅基地地上附着物未对朱志明进行补偿的行为违法，清远市清新区人民政府并未提出上诉，因此本案二审争议焦点为上诉人所主张的要求被上诉人赔偿违法征收上诉人父亲150平方米宅基地造成的经济损失或在相同地段另行给付150平方米宅基地使用权或相应的经济补偿的诉讼请求依法应否予以支持。
上诉人主张其父亲原有的150平方米宅基地使用权，是因芽英岗村村民为了补偿其父亲兄妹三人被拆除的672平方米的祖屋，经政府职能部门逐级审批获得的，是基于被拆除的672平方米祖屋的兑价，因而具有特定的财产价值，因此被上诉人作为征地主体就应该尊重历史和依法予以经济补偿。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”根据上述规定，宅基地的所有权属于农村集体所有。宅基地是为了满足农村村民居住建房需要，其取得需经依法审批。对于宅基地的使用权，我国法律并未规定属于依法可以单独继承的财产范围。对于村民个人建造房屋使用的宅基地被依法征收后如何安置补偿的问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条有关“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。……”以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条有关“涉及村民利益的下列事项，经村民会议决定方可办理……（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用，分配方案；……”的规定，土地补偿费应当归属村集体经济组织所有，如何分配该补偿费用亦由被征地村集体经济组织讨论决定。农村集体经济组织成员因宅基地上房屋被征收，需另行安排宅基地的，可依法向该村集体另行申请。但涉案《集体土地建设用地使用证》的持证人朱志明已于2017年去世，而上诉人朱冲、朱凌、朱冰、朱况四人均非该集体经济组织成员，故上诉人以其父亲朱志明的宅基地系来源于被拆除的672平方米的祖屋为由，于2018年2月8日起诉要求被上诉人赔偿违法征收其父亲150平方米宅基地造成的经济损失或在相同地段另行给付150平方米宅基地使用权或相应的经济补偿的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，原审判决对上诉人该项诉讼请求不予支持，并无不当。但是，作为朱志明第一顺序继承人的上诉人有权要求获得朱志明宅基地地上附着物的相应补偿费，原审判决清远市清新区人民政府向上诉人支付朱志明宅基地地上附着物补偿款，亦无不妥。根据上述理由，原审法院判决清远市清新区人民政府限期向朱志明的继承人即朱冲、朱凌、朱冰、朱况支付朱志明宅基地地上附着物补偿费，并驳回上诉人其他诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，原审判决认定事实不清、适用法律错误，上诉请求撤销原判，改判被上诉人赔偿违法征收上诉人父亲150平方米宅基地造成的经济损失或在相同地段另行给付150平方米宅基地使用权或相应的经济补偿，因理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人朱冲、朱凌、朱冰、朱况四人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇二〇年十二月十六日
书记员 赖心仪
