【要点提示】

本案农业承包合同虽然未报乡（镇）人民政府批准，但根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条保护承包人之精神及“举重以明轻”之解释规则，本案农业承包经营合同的签订已经集体经济组织2／3以上村民同意，且承包人已对土地进行承包达两年，作了大量投入，应认定为有效。

《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（法释[1999]15号）第二十五条明确规定该条的适用范围是依该司法解释第二条所起诉的案件，即以村民为原告、以发包方为被告、以承包方为第三人而诉讼请求是要求确认承包合同无效的案件。本案是发包方以原告身份起诉承包方要求确认承包合同无效，因其所涉法律关系与该司法解释第二条所规定的案件的性质相同，故可以将该司法解释第二十五条作扩张解释，认定本案也可适用该司法解释第二十五条。

【案情】

原告：广州市萝岗区某镇某村第一经济合作社。

原告：广州市萝岗区某镇某村第二经济合作社。

被告：吴某、覃某、覃某某、宁某。

2004年6月，增城市中新镇旺村第一、第二经济合作社（以下分别简称旺村一社、旺村二社）村委欲将所属的农田向外发包，即向农户征求意见，一社共有26户，其中有25户签名同意，二社共29户，其中28户签名同意。同年6月29日，增城市中新镇旺村第一、第二、第三、第四、第七、第八经济合作社与被告吴某、覃某、覃某某、宁某共同签订《水田承包合同》一份，合同以中新镇旺村第一、第二、第三、第四、第七、第八经济合作社为甲方，以四被告为乙方，约定经甲方群众讨论同意将坐落于旺村村叶田段的314亩水田，发包给乙方承包经营；发包水田面积为旺村一社50亩，旺村二社50亩，旺村三社35亩，旺村四社39亩，旺村七社70亩，旺村八社70亩，总数为314亩，实际面积以红线图测量为准；承包期限为20年，从2005年1月1日起至2025年1月1日止；乙方承包用途为用于种植蔬菜，短期生经济作物，附带饲养生猪、家禽，不准挖鱼塘、构造土石建筑物等，不准改变水田耕作用途；承包款在承包期的前三年，每亩每年承包款300元，从2008年起直到合同期届满，每亩每年承包款以二类优质谷600市斤计算，谷价按当地找3间粮食加工厂当年公历7月30日的同类谷购进价格的平均价格计算；付款方法为乙方在签订合同之日支付定金30000元、押金100000元给甲方，合同期满定金抵作清场费，押金抵作承包期最后一年的承包款，多除少补。每年承包款一次性交清，交款时间在当年的公历8月1日至10日，过期不交作违约处理；合同还对双方的权利义务及违约责任等作了详细约定。合同签订后，经增城市中新镇法律服务所见证。

之后，被告依合同约定交纳了30000元定金给旺树第三经济合作社，并于2004年12月31日交纳了10万元押金。其中，旺村一社收17720元，旺村二社收18331元，旺树三社收10479元，旺村四社收11946元，旺村七社收20760元；旺村八社收20760元。原告旺村一社、旺村二社交付合同约定土地给被告耕种，被告也按合同约定支付了2005年度的土地租金给原告。被告承包到原告水田后主要用于种植各类蔬菜。

2006年，广州市区所属区县行政区域规划调整，增城市中新镇旺村第一、第二、第三、第四、第七、第八经济合作社划归广州市萝岗区，更名为广州市萝岗区某镇某村第一、第二、第三、第四、第七、第八经济合作社。2006年6月29日，原告以其与被告方签订的承包合同违反法律的强制性规定无效为由，向法院提起诉讼，要求确认双方签订的农业承包合同应为无效合同，四被告交还水田。诉讼期间，被告于2006年8月向原告交纳土地租金时，原告拒绝收取。

在一审诉讼中，被告吴某、覃某、覃某某、宁某答辩称，旺村近年大力发展第三产业，村内绝大部分劳动力外出打工及从事其他行业，造成土地荒芜，为此，村内的土地统一由村委及各社统一经营管理，村民根据自己股份从村委收取土地经营的收益。在发包给被告之前，该土地一直由村委对外发包。在2004年6月29日签订合同之前，原告的村委干部已向村内每家每户征求意见，签名同意的人数达99％，远远超过了村内的2／3户，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定。另据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条的规定，被告在签订承包合同后实施耕种也超过了一年，不能确认合同无效。并且，该合同经增城市中新镇法律服务所见证，通过了合法审查，应为有效合同。

【审判】

一审法院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2／3以上成员或者村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，被告吴某、覃某、覃某某、宁某是广东信宜人，不属原告旺村一社、旺村二社成员，被告也未举证证实其个人承包已经过村民会议三分之二以上的成员或村民代表同意，并报中新镇人民政府批准，故原告与被告的承包合同因违反法律的强制性规定而无效。被告辩称：根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条的规定，其与原告签订的合同也因超过一年，且已作了大量投入而不应被法院确认为无效，一审法院认为该条规定是针对人民法院在审理依《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二条所起诉的案件中适用的，与本案发包方起诉确认无效的情形不同，所以一审法院对被告的此项抗辩不予采纳。

对于本案的处理，一审法院认为：造成合同无效，双方均有过错，由此造成的损失由当事人各自负担。故原告旺村一社基于无效合同收取的押金17720元，原告旺村二社基于无效合同收取的押金18331元，应当返还给被告。因被告实际耕种了原告出租的土地，其理应支付2005年度的土地租金，原告收取的2005年度的土地租金无须退还给被告。被告交纳的30000元合同定金因收取人为旺村三社，不是本案当事人，与本案不属同一法律关系，所以本案不作处理。因原告未对2006年度的土地租金或费用主张权利，本案不作调处，原告可另行主张权利。为此，一审法院判决如下：一、被告与原告于2004年6月29日签订的《水田承包合同》无效，终止履行；二、被告应于本判决生效之日起十日内向两原告各返还占用的水田50亩；三、原告旺村一社应于本判决生效之日起十日内返还人民币17720元给原告，逾期履行的，加倍支付迟延履行期间的债务利息；四、原告旺村二社应于本判决生效之日起十日内返还人民币18331元给原告，逾期履行的，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费50元，由原告承担25元，被告承担25元。

被告不服一审判决，提出上诉，上诉意见与一审答辩意见一致。

二审法院审理后认为：旺村一社、旺村二社在与被告签订承包合同前，已就发包事项征求了社员的意见，其中一社26农户中有25户签名同意，二社29农户中有28户签名同意，因此，发包事项已经集体经济组织2／3以上村民代表同意，符合我国农村土地承包法的规定。在签订承包合同以后，发包方也实际交付了水田给被告承包经营，因此，可推定各农户对此知情并同意。对于发包水田所得收益，原告在诉讼中也承认是按农户使用面积的比例分配，故发包行为亦符合集体经济组织成员的利益。据此，虽然承包合同未报镇政府审批，但是并未违反村民的意志，侵犯村民的利益，故应认定承包合同有效。

依《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条的规定，在审理本规定第二条所起诉的案件中，对于发包方违背集体经济组织成员意志，越权发包的，应当确认合同无效；但如果承包合同签订超过一年，或虽未超过一年，但承包人实际做了大量投入的，也不能确认合同无效。依该条司法解释保护承包人之精神，及“举重以明轻”之解释规则，本案发包方并无越权发包，且承包人承包经营已达两年，则更不应该确认合同无效。至于该司法解释所述的“在审理本规定第二条所起诉的案件中”，不应当理解为“以村民为原告起诉发包方”这一特定形式的案件才适用该司法解释。一审法院对此理解有误，应予纠正。依照《中华人民共和国合同法》第六条的规定、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州市萝岗区人民法院（2006）萝法萝民二初字第74号民事判决；二、驳回原告旺村一社、旺村二社的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由原告旺村一社、旺村二社负担。

【评析】

农村土地承包方式有两种，一是家庭承包；二是以招标、拍卖、公开协商等方式的其他承包。第二种方式可能涉及集体组织成员以外的个人承包，即对外发包。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条对集体经济组织的对外发包作了规定，一是要事先经本集体经济组织成员的村民会议2／3以上成员或2／3以上村民代表同意；二是报乡（镇）人民政府批准。本案当事人订立的合同不符合第二个条件，违反了强行性的规定，依照该法律规定，应当认定为无效。但问题在于，本案的发包行为本身已向村民征求意见，几乎获全体经济组织成员的同意；承包人已对土地进行承包达两年，作了大量投入，而司法解释对此情形下的承包合同认定为有效；经济合作社改选后，更换了村干部，在看到行政区域规划调整带来土地升值后，意欲撕毁合同，收回重新使用。在此情况下，如果认定无效，无疑会背离民法的诚实信用原则，导致法律上的不正义。

因此，本案应对法律的适用及其内涵作出解释，以维护承包人的合法权益，同时对原告的不诚信行为予以纠正，起到教育作用。

首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定的两个条件，前一个是集体经济组织成员行使其土地承包经营权的实质性的条件，必须满足；而后一个是需经政府批准的程序性要件。本案中，在超过2／3以上的集体经济组织成员代表同意，并签订对外发包合同以后，已经符合了前一条件。因此，本案承包合同并未违反对外发包的实质性要件，争议的是程序性要件问题。其次，对于承包合同未经政府审批是否必然无效，需要寻找相关的法律依据。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定〈试行〉》第二十五条规定：人民法院在审理本规定第二条所起诉的对外发包案件（注：半数以上村民以发包方未经民主议定程序对外发包提起的诉讼）中，如果发包方越权发包的，应当确认合同无效，但如果承包合同签订超过一年，或虽未超过一年，承包人作了大量投入的，不应确认为无效。依此规定之情形，由于发包方未经民主议定对外发包，其当然不可能将该对外发包合同报政府批准。可见，该司法解释对合同效力的确认，并无以政府批准为生效要件，而是以实质性的权利保护为效力认定的内容。虽然该司法解释明确了是在处理第二条规定的起诉案件中才适用，但第二条规定的只是一种起诉形式，即以村民为原告、以发包方为被告、以承包方为第三人的这种结构的诉讼，但司法解释本身并不是仅指这样一种诉讼结构的案件才适用，当发包方主动以原告的身份起诉，但争议的是同一法律关系时，也符合上述司法解释的本意。因此，可对司法解释的适用范围作扩张的解释，应当是指在对外发包的纠纷中适用。

但在进一步的适用中，发现该司法解释第二十五条规定的内容，并不完全适用于本案，因为司法解释规定的是越权发包时的情形，本案不存在越权发包。此时，可对该司法解释作当然解释，即依“举重以明轻”的规则，既然在越权发包情形下，承包人承包经营超过一年尚不能认定为无效，则本案承包合同符合对外发包的实质要件，则更不能认定为无效了。据此，驳回原告的诉讼请求，维护承包人的合法利益。