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湖北省宜昌市农村土地承包经营权流转及土地规模经营现状问题及对策
2010-07-12 20:01:34 本文共阅读:[]


       党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”最近,我们就农村土地承包经营权流转(简称土地流转)及土地规模经营情况开展了专题调研。
  一、农村土地流转现状
  (一)基本情况  全市共99个乡镇,1444个村,8369个村民小组,84.9万农户、其中家庭承包经营的75万户,273.4万农业人口,农村劳力162.2万人,其中从事第一产业劳力78.3万人,耕地面积374万亩,园地面积108万亩,户均农地(耕地+园地)6.4亩,人均农地1.76亩,全市第一产业劳力平均经营农地6.2亩。2005年依法完善农村土地二轮延包以来,全市累计登记土地流转业务2万宗,登记农村土地流转面积14.6万亩万亩,占全市农地面积的3.0%。
  (二)全市农村土地流转方式与特点  近年来,我市在稳固农村土地承包关系的基础上,坚持“依法、自愿、有偿”的原则,大力推广夷陵区黄花乡建立农村土地流转市场规范农村土地流转的作法,取得了阶段性成效。目前,全市农村土地承包经营权流转方式主要有四种:
  目前我市农村土地流转方式主要有以下几类:
  一是转包。农户将承包土地交给村组织内的其他农户生产经营,但仍保留转出土地承包权的流转方式。土地转包后,转出农户与发包方(村组织)原签订的承包合同依然有效。这种方式目前较为普遍,2005年以来,全市累计转包土地面积0.65万亩,占登记流转面积的4.5%。  二是出租。农户将承包土地交给村组织以外的业主生产经营,但仍保留租出土地承包权的流转方式。土地出组后,农户与发包方(村组织)原签订的承包合同依然有效。2005年以来,全市累计登记出租土地面积11万亩,         占登记流转面积的75%。  三是转让。承包农户将家庭承包土地的承包经营权,经发包方许可后,以一定的方式和条件让渡给他人的一种行为。土地转让后,原承包农户不再拥有转让土地的承包经营权。2005年以来,全市累计转让土地面积1.5万亩,占登记流转面积的10.3%。  四是互换。农户为方便耕种或流转,与村集体组织内其他农户在自愿互利的基础上,对各自的土地承包经营权进行交换。2005年以来,全市累计互换土地面积0.2万亩,占登记流转面积的1.4%。  此外,我市还有代耕、股份合作等土地流转形式。  目前我市农村土地流转主要呈现以下几个特点:
  一是农民自发流转为主。农村土地流转的途径主要有农民自发流转和乡村集体委托组织土地流转两种。根据典型调查推算,我市农民自发流转的占85%以上,农户委托乡村组织流转的土地不足15%,且农村土地流转行为多发生在村组内亲朋好友之间。
  二是农村土地转包和出租的多。由于转包或出租土地不需办理《农村土地承包经营权证》过户手续,大多数农民转包和出租承包地的过程中图省事,没有依法在村组织备案,也没有在乡镇经管站办理合同鉴证手续,所以由基层逐级汇总的农村土地转包、出租面积仅占全市实际流转面积的少部分。椐典型调查,90%以上的转包土地和近60%出租土地没有在乡镇农经部门备案。由此推算,2005年以来全市实际累计转包面积约6.5万亩。转包、出租实际上是当前农村土地流转的主要方式。
  三是土地流转以短期为主。通过典型调查发现,除转让和互换土地以外,全市土地流转期限85%以上在2年以内,有的地方土地出租合同还一季一签。
  四是土地零星流转和集中流转并存。我市土地流转目前虽然以农民自发的零星流转为主,但也不乏一些有组织集中土地进行流转的典型。如夷陵区黄花乡黄花场村五组有一块近50亩的坡耕地,原由51个农户承包,因户均耕地较少,地理条件差,耕作极不方便,造成大部分土地荒芜,黄花乡农村土地流转服务中心采集到这一信息后,及时向社会公开发布,外村农户郭某得知后有意承包该块土地,土地流转中心积极”做媒”,为流转双方妥善办理了土地流转手续。  五是土地流转收益差别大。据典型户调查,土地流转费(转包、出租)主要以实物支付或以实物折价支付租金为主,山区以实物支付土地使用费的多,平原地区多以现金支付。流转价格高低,视当地经济发展水平等因素确定,低的每亩数十元,一般在200元左右,高的承包一季就达700元。
  二、目前农村土地流转存在的主要问题
  从对重点乡镇的调研和全市总体情况的分析看,我市土地流转已形成了一定规模,经营主体更加多元化,引导和促进土地流转和规模经营的工作机制初步形成,在实现农业增效、农民增收上开始发挥积极的作用。但同时还存在着不少问题和制约因素:
  1、社会化农村土地流转服务缺位。目前,全市各乡镇依法提供的变更服务,仅能满足农户在土地转让和互换时办理过户手续的基本要求,但农村土地流转最主要的方式是转包和出租,由于多数乡镇还没有建立起农村土地流转市场,导致农村土地流转信息渠道不畅,普遍存在“要转的,转不出;要租的,租不到”,在很大程度上延缓了土地流转的进程。
  2、土地资源配置效率不高,影响土地产出效益。一是部分承包地使用效率低。有的农户因担心风险而不愿意流转土地,部分已经转移出去的农村劳动力由于无法获得与城镇居民同等的公共服务也不肯放弃土地承包经营权,因而形成了生产业余化、农村“空心化”、劳动力老龄化和土地丢荒现象。二是存在规模不经济现象。由于在建立家庭联产承包责任制过程中,田地不断零分细划,特别是有的农户在心理上与承包大户对立等原因,导致流转不连片,农户分散经营土地插花其间,除了承包山场、水体的大户,以及城郊建设小区的规模经营外,不少经营大户的土地不连片,防虫治病、机械操作十分不便,以致规模不经济,达不到降低成本、提高效率的应有效果。
  3、农村土地流转手续不规范,存在大量纠纷隐患。一是流转合同不规范,纠纷隐患多。当前农村土地流转普遍存在“三多三少”现象,即私下流转的多,组织委托服务流转的少;转包、出租或代耕的多,转让的少;口头协商多,文字协议少。自发流转的农户大部分是在亲戚、朋友范围内流转,流转规模较小,许多只是口头协议,即使私下有文字协议也不规范,双方的权利义务不明确,容易发生纠纷且难以解决。秭归县反映,农户自发流转没签书面协议的面积占实际流转面积的47%,农户间签了书面协议但不规范的占实际流转面积的17%。二是土地流转合同主体错位。一些地方的村组织由于推进规模经营心切,越俎代庖,以村组名义直接与外来业主签订土地流转合同,将农户的承包地出租,相关法律手续不完备,一旦发生自然或市场风险,很容易产生纠纷。
  4、土地纠纷调处体系不完善,难以保护农民合法权益。当前,化解农村土地承包纠纷主要有自行协商、人民调解、仲裁和诉讼四种方式。农村承包土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强、时期性鲜明等特点,由于土地纠纷调处体系有漏洞,目前普遍存在土地纠纷村组织难以调解,仲裁机构无力裁决,法院不解决和成本高的现象。农民的合法权益往往难以得到保护。一是村组织居中调解难。由于农村土地承包基本制度的特点,大量的农村土地承包纠纷虽发生于农户(承包方)之间,但村组织(发包方)往往是关联方(当事人),导致村干部难以居中调解。二是多数农村土地纠纷仲裁机构不能运行。全市15个县市区中,农村土地纠纷仲裁机构实际运行过的有宜都、枝江、长阳、秭归、五峰、夷陵、伍家岗等7个县市区,而目前实际运行只有夷陵区、五峰自治县和枝江市3家农村土地纠纷仲裁委员会,其中枝江市刚起步。三是诉讼程序成本高,农民难以承受。大量的农村土地纠纷案由法院受理后不作实体性裁决,而要求政府确权,农民往往不服进而反复上诉,花费了大量的人力财力而无结论。为此许多农民感到投诉无门,只得通过信访渠道求助。
  产生上述问题的原因主要有三点:
  1、认识上有偏差。对于土地流转问题,有的地方比较关注,出台了一些政策措施,土地流转和土地集中规范进行,规模经营发展顺畅。但从全市来看,大多数地方重视不够,对土地流转缺乏正确的认识。乡村干部认为,确权到了户,三十年不变,认为土地流转是农户自己的事,与集体没有多大的关系,该讲的政策没向群众讲明白,该做的服务工作没有做到位,对之采取听之任之的态度,疏于引导,吝于扶持,以致土地流转呈自发、放任状态,随意性大,导致大量的土地纠纷;部分群众对经营权流转的法律定义不清楚,把流转与“失地”相混同,担心土地流转了,今后无着落,宁可抛荒,不愿流转。这些认识上的偏差,给土地的合理流转造成了一定的影响和困扰。
  2、行政资源配置不到位。一是多数县市和乡镇没有建立农村土地流转市场。有的即使建立了农村土地流转服务中心,由于相应的人财物没有配置到位,作用并没有完全发挥,土地流转机制尚未真正建立。在几轮机构改革中,主管农村土地流转的农经部门职能不断弱化,权重下降,大部分乡镇农经队伍力量不强、工作繁杂等问题还未引起足够重视,在编不在岗、混岗使用等现象相当普遍。二是多数农村土地纠纷仲裁机构虚置。由于没有最基本的人员和资金保障,多数农村土地纠纷仲裁机构是“章子”机构、“牌子”单位。农村土地纠纷仲裁本身就具有行政裁决的属性,实质上是政府依法用专业机构的专业人员解决专业问题最简便最有效最经济的方式。遗憾的是多年来,许多地方领导不能认识到这一点,宁愿花大量的人力物力去堵信访渠道滚滚而来的上访“洪流”,宁愿冒着当被告的风险直接以政府的名义作出书面决定,就是不愿将行政资源合理配置到农村土地纠纷仲裁机构。有的地方仅几个涉及土地纠纷上访案件就要花费近十万元,而没有最基本的农村土地纠纷仲裁机构运行经费。
  3、现行农村土地流转的政策法规不配套。比如农村土地承包纠纷仲裁法和湖北省实施《农村土地承包法》办法等配套法规至今没有出台。
  三、对策建议
  农村土地是农村百业之基,是农民生存发展之本,是加快发展现代农业和社会主义新农村建设的重要物质基础。农村土地流转是一项复杂的系统工程,涉及面广,政策性强,必须积极稳妥地推进。做好农村土地流转工作,必须充分尊重农民的主体地位,以市场为导向,深化认识,积极引导,加强服务,力求创新,不断推动农村经济社会又好又快发展。
  1、深化农村土地流转认识,坚持土地流转的基本原则。一是充分认识农村土地流转是加快发展现代农业的客观需要。农民是农村土地流转的主体,让农民意识到土地流转的重要性,是稳步推进农村土地流转的前提。土地流转是农村产业结构调整的重点内容,是实现规模农业、效益农业,推动农业产化经营的前提和基础。建立正常的农村土地流转次序不仅有利于农村社会的稳定,而且影响到农业产业化进程。要大力宣传《土地承包法》、《合同法》以及中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》精神以及相关的政策法规,教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法。要通过典型示范,让他们看到土地流转可以提高农产品质量和农业效益,可以不断增加农民收入,用实实在在的实际利益,帮助农民转变思想观念,加快土地流转。二是充分认识农村土地流转是农村经济发展的手段而非目的。要防止农民走向另一个极端,引导农民充分认识农村经济发展是多方面因素共同作用的结果,不是只进行了土地流转,经济就会发展,农民就会增收。坚持因地制宜原则,在形式上不搞“一刀切”,在规模上不下硬指标,一切按市场规律和自然规律办事。三是充分认识土地流转必须坚持的基本原则。坚持“稳制、分权、搞活”的原则,在稳定农户家庭承包责任制的前提下,搞活土地使用权,迅速形成土地要素市场;坚持“自愿、依法、有偿”的原则,尊重农户意愿,严格按照法定程序操作,不搞强迫、命令等违反农民意愿的硬性流转行为;坚持“集中、连片、规模”的原则,发挥集中连片,规模开发,集约经营的作用,产生规模效应;坚持“指导、管理、规范”的原则,土地流转前中后必须加强管理和指导。
  2、加强土地流转服务平台建设,规范土地流转的运作和管理。要探索建立县乡土地流转体系,加快构建自下而上的土地信息共享平台、土地使用权价格评估中心和土地使用权交易市场,为土地流转提供有效服务。大力推行土地委托转让服务。建立健全土地纠纷调处和仲裁机构,合理配备人财物等资源,确保土地纠纷调处和仲裁机构正常运转,以及时解决土地流转过程中的各种矛盾和问题。要规范土地流转行为。一是规范土地流转政策。严格坚持土地承包30年不变的政策,不得改变承包土地的农业用途,不得超过流转承包期的剩余期限,切实维护农民的经营自主权。一切以农民增收、农业发展为主线,流转收益归原承包农户所有,不得擅自截留、扣缴,采取有效措施解除农民后顾之忧。二是规范土地流转服务。建立开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场,着力培育县、乡而级土地流转服务组织,积极开展土地评定、评估、登记等工作,充分发挥中介服务组织在土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用。切实抓好农村土地流转交易信息网络建设,建立流转土地信息库,为土地流转搭建畅通的交易平台。同时,充分发挥土地流转调解处理机构的作用,妥善处理土地流转纠纷,切实维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益。三是规范土地流转手续。在平等互利、协商一致的基础上,土地流转双方签订书面流转合同,明确流转土地的面积、期限、用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等。四是加强土地流转档案的监管。建立土地流转备案、登记和档案管理制度,及时办理申请、登记、备案等相关手续,落实专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作,对每块土地进行“身份”管理,防止土地在流转过程中遗漏、流失,促进土地流转规范有序发展。同时,加强对土地使用权流转的具体业务范围、流转形式、操作程序等进行监察,对违规失范行为进行严肃查处。
  3、加快培育农村市场主体,增强对流转土地的承接能力。一是培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为契机,通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法,将农户经营的地块互换集中,发展规模特色农业。鼓励采取土地流转的方式把土地向种田能收集中,逐步培养种植专业大户大户。二是大力扶持农村专业合作组织,探索“专业合作组织+农户”的产业经营模式。要制定更加优惠的政策,加大引导扶持力度,不断提高农民组织化程度,加快农村土地流转步伐。积极引导农技人员和供销社创办各类专业合作组织,既发展在专业合作社基础上组建的松散型的专业协会,又鼓励发展经济利益紧密联结的专业合作社;既发展生产服务型的专业合作组织,又鼓励发展产销结合型和产加销一体化的专业合作组织。三是鼓励城市和外来人才、资本、技术等资源要素向农村流动,参与农村土地流转。
  4、加强农村土地流转问题的研究,制定支持土地流转的政策措施。推进农村土地流转需要有一系列的政策支持。建议一是出台补贴政策激励土地流转,可以从粮食直补、粮种补贴、综合补贴、农机具补贴等惠农政策中增加对土地流转的补贴项目,也可以单设一项土地流转补贴。二是从银行贷款、财政支持、项目支持、税收优惠、工商登记等方面支持土地流转。银信部门要启动对土地规模经营业主的贷款业务,满足农业投入大、周期长、见效慢的发展需求;财政部门要增加对土地流转和土地规模经营业主的转移支付;农业和发改委等部门对土地流转和土地规模经营做得好的地方,要从项目上给予必要支持。三是解决部分经营主体有限建设用地需求。对特殊经营主体在较长流转期限内按比例给予一定的临时建设用地审批政策,使经营主体安心经营。四是出台鼓励引导城市人才、资本、技术投身新农村建设的优惠政策,放开有些限制。
  5、完善农村社会化服务保障机制,创造农村土地流转有利条件。一是健全农村社会保障机制。采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则,多渠道、多层次、多方式加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设,逐步弱化土地的福利性和社会保障功能,减少农民对土地的直接依赖,最大限度地发挥土地的经济功能。二是建立农村劳动力向非农稳定转移机制。积极引导农民发展投资少、见效快、就业容量大的二、三产业项目,以产业的集聚带动人口的集聚,促进农村劳动力向非农产业、向小城镇转移,为土地流转拓展新的空间。加快建立城乡统一的劳动力市场,同时把劳动力市场与土地流转市场结合起来,以劳动力的有序转移、流动,促进土地使用权的合理流转,进而建立稳定的农地流转市场。三是建立农业风险保障机制。制定土地流转风险扶持政策,积极支持建立灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等。探索实施互保合作方式,组建“农业生产者互助合作保险组织”,本着自愿原则,实行会员缴费、财政补助,自我管理、合作共享,专户监管、滚动发展的农业保险运作模式,为促进土地流转和规模经营提供有力保障,最大限度地降低土地流转带来的风险。四是完善资金政策扶持机制。加大投入力度,主要用于鼓励农民积极进行土地流转、培育规模经营主体、建设镇村土地流转服务组织。不断加大信贷扶持力度,解决规模经营大户季节性、临时性所需资金手续。
  6、加大农业基础设施建设,加快发展农业产业化。加强农业基础设施建设,特别是小型农田水利建设,是基层干部和老百姓反映最强烈最突出的问题,同样是农村土地流转最基础的问题。这个问题不能很好地解决,直接制约土地流转的推进。要加大投入力度,加快农业基础设施建设步伐。解决这个问题并不是太难,真正拿在手上作为重中之重的工作抓五到十年时间可以初见成效。要把推进土地流转与促进农业产业化结合起来。当前很大一部分土地流转游离在产业化之外,继续重复着“独打鼓各划船、你种粮我种棉”的小农故事。要用农业产业化的规划去引导土地流转,打破村与村、乡与乡,甚至县与县的界限,跨地域发展大规模的农业产业,引导土地规模经营业主互相联手,形成最大化的规模效应,打造跨县跨市的农业经济更大优势板块,增强农产品的市场竞争力。
 

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