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关于《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)》的修改建议
2009-10-28 21:01:23 本文共阅读:[]


关于《中华人民共和国农村土地承包经营

纠纷仲裁法(草案)》的修改建议

 

 

 

中南财经政法大学法学院课题组

负责人:陈小君  民法学教授  博导

 蔡    民诉法教授

  员:高    法学副教授  法学博士

    法学副教授  法学博士

邓晓静  法学讲师

韩清怀  法学讲师  博士研究生

伦海波  博士研究生

戴俊英  法官  博士研究生

    法官  博士研究生

 

一、关于具体条文的修改意见

中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)

第一章 

第一条  为了公正、及时解决农村土地承包经营纠纷,维护当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,制定本法。

第二条  因农村土地承包经营发生纠纷,当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁的,适用本法。

农村土地承包经营纠纷包括:

()因确认土地承包关系发生的纠纷;

()因履行、变更、解除和终止土地承包合同发生的纠纷;

()因土地承包经营权流转发生的纠纷;

()因收回、调整承包土地发生的纠纷;

()因侵害土地承包经营权发生的纠纷;

()法律、法规规定的其他土地承包经营纠纷。

分析意见:(1)本条规定有几点不明晰之处:①什么是第二款第一项所谓“土地承包关系”?从上下文来看,此处似乎指“土地承包经营权”,故建议直接将“土地承包关系”改为“土地承包经营权”。② 第二款第五项是否包含行政机关侵害土地承包经营权的问题?我们认为应当明确将行政机关的侵权行为排除在本法适用范围之外。③第二款第六项“法律、法规规定的其他土地承包经营纠纷”是否包含非民事性纠纷?我们认为,该法应当仅适用于民事方面的纠纷,非民事方面的纠纷应由农业行政主管部门以行政执法的方式解决。

2)承包土地征收征用补偿费分配争议应当纳入受理范围,因为土地征收与否是行政权的决策范围,而在政府决定征收后,如何赔偿则是一个民事问题,这与上述将受理范围限定在民事纠纷领域不违背。而且,《物权法》第一百三十二条明确规定:“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”这也是本条将承包土地征收征用补偿费分配争议列入受理范围的一个依据。

第三条  农村土地承包经营纠纷仲裁应当坚持公开、公正、高效、便捷的原则,以事实为根据,尊重社会公德。

第四条  县级以上人民政府应当加强对农村土地承包经营纠纷仲裁工作的指导。

县级以上人民政府农村土地承包管理部门及其他有关部门应当依照职责分工,支持农村土地承包仲裁机构依法开展工作。

分析意见:鉴于农村土地承包经营纠纷仲裁工作在我国刚刚起步,既缺乏资金,又缺少人员,而且实践中,各地政府都致力于提高农业行政主管部门及有关部门依法解决农村土地承包经营纠纷的能力,因此,政府部门对农村土地承包经营纠纷仲裁工作的支持既是该项仲裁在当前能否顺利推进的重要因素,又能够在一定程度上减轻农业行政主管部门及有关部门在处理农村土地承包经营纠纷方面的负担,故明确县级以上人民政府有关部门应当依照职责分工支持农村土地承包仲裁机构依法开展工作是必要的。但是,如果本法不能明确政府及相关部门对农村土地承包仲裁工作指导和支持的限度,则极有可能导致破坏仲裁的独立性原则,因此,我们认为本条应进一步明晰政府及相关部门对农村土地承包仲裁工作指导和支持的范围及手段。

第五条  因农村土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求乡()人民政府、村民委员会等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直向人民法院起诉。

第六条  ()人民政府、村民委员会应当加强农村土地承包经营纠纷调解工作,帮助当事人解决纠纷。调解不得侵害国家利益和社会公共利益,不得损害他人合法利益,不得违反法律、法规。

第七条  在农村土地承包经营纠纷仲裁工作中做出突出成绩的组织和个人,依照国家有关规定予以表彰和奖励。

第二章  仲裁机构和仲裁员

第八条  县级人民政府根据当地农村土地承包经营纠纷实际情况组织成立农村土地承包仲裁委员会。

分析意见:建议将“县级人民政府”改为“县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府”。理由如下:

1)“县级人民政府”的提法不符合《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条第二款;

2)从现实的情况看,“县级人民政府”只能包含同级的市、区,而涵盖不了直辖市和副省级的市下设的区,比如北京市的顺义、武汉市的蔡甸等区。从行政级别上讲,这些区显然高于县级,所以“县级人民政府”的表述把这些区排除掉了。这也就是为什么《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》不使用“县级人民政府”的原因之一。

3)直辖市和副省级的市下设的很多区农村土地承包经营纠纷很多,因此这一级政府也应当成立农村土地承包仲裁委员会。

第九条  农村土地承包仲裁委员会由县级人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农民代表以及法律、经济等相关专业人员组成,其中农民代表以及法律、经济等相关专业人员不得少于总数的二分之一。

农村土地承包仲裁委员会设主任一人,由全体组成人员选举产生。

第十条  农村土地承包仲裁委员会依法履行下列职责:

()聘任、解聘仲裁员;

()受理案件;

()监督仲裁活动。

农村土地承包仲裁委员会应当制定章程,对其组成人员任期及产生方式、议事规则等作出规定。

第十一条  农村土地承包仲裁委员会日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。

分析意见:本条与第九条的规定在立法精神上存在冲突。第九条既然规定农村土地承包仲裁委员会主任由全体组成人员选举产生,则充分体现了仲裁委员会的独立性和自治性特质,在此情况下规定“日常工作由当地农村土地承包管理部门承担”显然会造成操作上的混乱。因第九条第二款在仲裁制度的基本理念上具有合理性,故建议删除本条规定。

第十二条  农村土地承包仲裁委员会应当聘任公道正派的人员为仲裁员,并定期组织仲裁员进行农村土地承包等相关法律和政策培训。

省、自治区、直辖市人民政府农村土地承包管理部门应当制定仲裁员培训计划,编制仲裁员培训教材,加强对仲裁员培训工作的组织和指导。

分析意见:本条第一款规定“农村土地承包仲裁委员会应当聘任公道正派的人员为仲裁员”,过于抽象,在实践中难以操作,故极易成为具文。

第十三条  仲裁员应当从事农村土地承包管理工作、法律工作等满5年以上。

熟悉农村土地承包法律和政策,且威信较高的当地农村居民,也可以聘任为仲裁员。

分析意见:(1)建议将第一款规定的“仲裁员应当从事农村土地承包管理工作、法律工作等满五年以上”中的“等”删除,如果不去掉“等”,就会使“等”字以前的规定失去意义,给人以从事任何工作满五年都可的错觉,失之过泛。若觉得有必要留有余地,可加上“等相关工作满五年”做适当限制。

2)本条第二款的规定在实践中不具有可操作性,建议进一步明确担任仲裁员的农民的具体条件。

第十四条  农村土地承包仲裁委员会组成人员、仲裁员应当依法履行职责,遵守仲裁规则和章程,不得徇私舞弊,不得侵害当事人的合法权益。

仲裁员有徇私舞弊、枉法裁决以及接受当事人礼品、宴请等违法违纪行为的,农村土地承包仲裁委员会应当将其解聘,且不得再聘任为仲裁员;构成犯罪的,依法承担刑事责任。

县级以上地方人民政府及有关部门应当受理对仲裁员违法违纪行为的投诉和举报,并依法组织查处。

第三章  申请和受理

第十五条  农村土地承包经营纠纷由纠纷涉及的土地所在地农村土地承包仲裁委员会负责仲裁。

分析意见:建议将“负责”二字删除,因为仲裁属于自愿,并不属于仲裁机构的法定义务。

第十六条  农村土地承包经营纠纷仲裁的申请人、被申请人为仲裁双方当事人。家庭承包的,可以由家庭代表人作为当事人参加仲裁。

与案件处理结果有利害关系的,可以申请作为第三人参加仲裁,或者由农村土地承包仲裁委员会告知其作为第三人参加仲裁。

当事人、第三人可以委托代理人参加仲裁。

分析意见:本条第二款关于“第三人参加仲裁”的规定不妥。草案称“与案件处理结果有利害关系的,可以申请作为第三人参加仲裁,或者由农村土地承包仲裁委员会告知其作为第三人参加仲裁。”这里有两个问题:①是否与案件处理结果由利害关系,只有等裁决后才能知晓,而第三人此时参加仲裁,是自己认为其与已受理的纠纷存在利害关系,故而申请参加仲裁。但如像草案这样表述“与案件处理结果有利害关系的”,似乎不是第三人自己的主观判断,而是实际上必须要有这种利害关系,这显然不符合逻辑。因为很多第三人可能最后经过审理并不与案件的实体处理有利害关系,但其参加诉讼又有利于案件事实的查明。②申请作为第三人参加诉讼,是否同意应由仲裁委员会决定。在“受理”这部分的条文中,并无对第三人申请的受理规定,因此,此处也应加上仲裁委员会对第三人申请的受理职权。

建议此条修改为 “认为与案件处理结果有利害关系的,可以申请作为第三人参加仲裁,是否准许,由农村土地承包仲裁委员会决定;农村土地承包仲裁委员会认为案外人与案件处理结果有利害关系的,告知其作为第三人参加仲裁。”

第十七条  申请农村土地承包经营纠纷仲裁应当符合下列条件:

()申请人和纠纷有直接的利害关系;

()有明确的被申请人;

()有具体的仲裁请求和事实、理由。

申请农村土地承包经营纠纷仲裁可以向受农村土地承包仲裁委员会委托的乡()人民政府或者有关组织、个人提出,也可以直接向农村土地承包仲裁委员会提出。受委托接受申请的乡()人民政府或者有关组织、个人,应当在收到申请之日起3个工作日内将申请转送农村土地承包仲裁委员会。

第十八条  申请仲裁应当提交仲裁申请书,载明申请人、被申请人基本情况、仲裁请求和所根据的事实、理由,并提供相应的证据或者证据来源。

书面申请确有困难的,可以口头申请,由农村土地承包仲裁委员会记入笔录,并交申请人签名、盖章或者捺印。

第十九条  农村土地承包仲裁委员会应当在收到仲裁申请之日起5个工作日内完成受理审查。

有下列情形之一的,农村土地承包仲裁委员会不予受理仲裁申请;受理之后发现的,应当终止仲裁:

()不符合申请条件的;

()当事人就该纠纷向人民法院起诉,人民法院已经受理的;

()法律规定该纠纷应当由其他机构处理的;

()该纠纷已经生效的判决、裁定、仲裁裁决、行政处理决定等处理完毕的。

分析意见:建议将第一款中的“完成受理审查”改为“决定是否受理”。因为受理与否是不确定的,故“完成受理审查”表述不太妥当。

第二十条  农村土地承包仲裁委员会决定受理仲裁申请的,应当通知申请人;决定不予受理或者终止仲裁的,应当书面通知当事人并说明理由。

分析意见:(1)建议删除“或者终止仲裁”,因为:①本章是“申请和受理”,本条是规定受理程序的,“终止”放在此处不妥,与章名也不符;②从程序上讲,“终止”应首先规定引起终止的事由或条件,然后才是终止的处理,而此处并没有规定终止的条件,突然规定“书面通知当事人”等处理方式显然不妥。

2)建议将“说明理由”改为“告知理由”,“告知”用于法律文本中比“说明”显得正式。

第二十一条  农村土地承包仲裁委员会受理仲裁申请之日起5个工作日内,应当将仲裁通知、仲裁规则、仲裁员名册送达申请人,将仲裁通知、仲裁申请书副本、仲裁规则、仲裁员名册送达被申请人。

分析意见:(1)建议在“将仲裁通知、仲裁申请书副本、仲裁规则、仲裁员名册送达被申请人”,前面加一“并”字,这样表明该送达亦应在受理申请之日起五个工作日内完成。

2)本条规定应将“仲裁通知、仲裁申请书副本、仲裁规则、仲裁员名册”送达给被申请人,但在口头申请仲裁时,只有申请仲裁的笔录,无申请书副本,此时应向被申请人送达什么在条文中不明确。我们建议这种情形送达的应为“由申请人签名、盖章或捺印的申请仲裁笔录的复印件”,因为原件只有一份,不可能送达被申请人;而笔录也不可能制作成副本,故此时送达申请人签名、盖章或捺印的复印件最为合理。

因此,建议此条款后加上一句“口头申请仲裁的,应将申请人签名、盖章或捺印的申请仲裁的笔录复印件送达给被申请人。”

第二十二条  被申请人应当在收到仲裁申请书副本后10个工作日内向农村土地承包仲裁委员会提交答辩书;书面答辩确有困难的,可以口头答辩,由农村土地承包仲裁委员会记入笔录,并交被申请人签名、盖章或者捺印。被申请人未答辩的,不影响仲裁程序的进行。

被申请人可以在答辩中对申请人提出反请求。

分析意见:(1)建议将第一款规定“被申请人未答辩的,不影响仲裁程序的进行”,修改为“被申请人未提出答辩书的,不影响仲裁庭审理。”理由有三:其一,本条的意思主要侧重于要求当事人提交答辩书,而不是侧重于要求其答辩。其二,参照民事诉讼法第一百一十三条的规定,仲裁法没有理由不与其保持一致,再则,被申请人不答辩的,只是不影响审理,而不是不影响仲裁程序。

2)第二款关于“反请求”制度的规定也应当完善。整个草案只在申请和受理这章规定了反请求,在开庭和裁决这章并未规定。而且,在本章中规定的也很模糊,仅表述为“被申请人可以在答辩中对申请人提出反请求”,如果答辩时未提出反请求而在开庭时提出应如何处理?后章中并未涉及到。反请求是被申请人的一项基本权利,并不因被申请人在答辩时未提出而失权。草案规定可以在答辩时提出反请求,可视为一种倡导性条规,其目的在于方便仲裁,但在后续程序中被申请人提出反请求该如何处理,草案并没有规定。为方便处理,建议在此处作原则性规定,即在该条款后加上“被申请人在答辩期届满后提出反请求,是否受理,由仲裁委员会或仲裁庭决定。”

第四章  仲裁庭

第二十三条  农村土地承包经营纠纷仲裁庭由3名仲裁员组成,其中首席仲裁员由双方当事人共同选定,其余2名仲裁员由双方当事人分别选定;当事人不能选定的,由农村土地承包仲裁委员会指定。

事实清楚、案情简单、权利义务关系明确的农村土地承包经营纠纷,经双方当事人同意,可以由双方当事人共同选定或者由农村土地承包仲裁委员会指定一名仲裁员独任仲裁。

农村土地承包仲裁委员会应当在仲裁庭组成后2个工作日内将仲裁庭组成情况通知双方当事人。

分析意见:第一款、第二款应当规定选定或指定仲裁员的期限,理由在于:①期限对当事人的权利能否得到实现或维护影响重大;②对此问题不存在各地的差异性问题,因此不需要各地为区别对待,而应当统一规定;③从立法技术上来说完全可以在法律中作出规定,不存在障碍。

第二十四条  仲裁庭组成人员有下列情形之一的,应当自行回避,当事人也有权以口头或者书面方式申请其回避:

()是本案当事人、第三人、代理人及其近亲属的;

()与本案有利害关系的;

()与本案当事人、第三人、代理人有其他关系,可能影响公正裁决的。

当事人提出回避申请的,应当在首次开庭前提出,并说明理由。回避事由在首次开庭后知道的,可以在最后一次开庭终结前提出。

第二十五条  农村土地承包仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定,以口头或者书面方式通知当事人,并说明理由。

仲裁庭组成人员的回避由农村土地承包仲裁委员会主任决定;农村土地承包仲裁委员会主任担任仲裁员的,由农村土地承包仲裁委员会集体决定。

分析意见:本条应当规定仲裁庭作出回避决定的期限,理由同第二十三条。

第二十六条  仲裁庭依法独立履行职责,不受任何组织、个人的干涉。

分析:关于仲裁的独立性,可以从两个不同的角度加以规定,一是从行为角度规定仲裁活动的独立,二是从主体角度规定仲裁庭的独立。从理论上讲,行为立法较之于主体立法更为优越;从实践来看,无论是《仲裁法》对仲裁的规定还是《民事诉讼法》关于审判的规定均系从行为出发进行规制。另外,关于该规定在法律体系中的位置,也存在两种可能,一是规定于法律的总则一章,《仲裁法》、《民事诉讼法》以及81日的农地仲裁法草案均采此例,二是将其纳入法律的仲裁庭一章最新农地仲裁法草案采之。比较来看,前者更妥,不但是有立法例的支持,更在于仲裁的是否独立直接决定或影响了仲裁法具体制度的设计,是仲裁法中具有提纲挈领作用的条文。因此,本条的内容更宜规定于总则之中。

第二十七条  仲裁庭组成后,应当尽快审阅案件材料,了解纠纷的事实和情节,研究双方当事人的请求和理由。

仲裁庭可以调查取证,也可以委托人民法院代为调查取证。

分析意见:本条关于调查取证的规定属于证据内容,草案将其与第三十四条关于举证责任、第三十五条关于证据认定的规定分别规定不妥,宜将其与第三十四条、第三十五条一起规定于后者所在的“开庭和裁决”一章,或者直接用一章对证据加以规定。

第二十八条  经当事人申请,仲裁庭可以决定委托鉴定机构对与案件有关的专门性问题进行鉴定。

必要时,仲裁庭可以直接决定委托鉴定机构对与案件有关的专门性问题进行鉴定。

分析意见:本条关于鉴定的规定属于证据内容,处理方式同第二十七条建议。

第二十九条  对权利义务关系明确的纠纷,经当事人申请,仲裁庭可以先行裁定维持现状、恢复农业生产以及停止取土、占地等破坏性行为。

一方当事人不履行仲裁庭先行裁定的,另一方当事人可以申请人民法院强制执行,但应当提供担保。

分析意见:从《仲裁法》和以之为依据制定的各仲裁规则来看,财产保全均未规定于“仲裁庭(组成)”一章(节),而是规定于其前一章(节)“申请和受理”(名称首见于《仲裁法》)或“仲裁申请、答辩、反请求”(名称首见于《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则》),而证据保全则或者在单列证据一章时规定于该章(如《上海仲裁委员会仲裁规则》),或者没有单列证据一章时与财产保全规定在一起(分两条规定在一起的如《北京仲裁委员会仲裁规则》,规定于一条的如《武汉仲裁委员会仲裁规则》)。草案不但没有规定证据保全制度,而且将财产保全内容置于“仲裁庭”一章,实非妥当。

第三十条  仲裁庭认为案件事实基本清楚的,可以先行调解。经调解,双方当事人依法达成调解协议的,仲裁庭应当制作调解书。

调解书应当载明双方当事人基本情况、纠纷事由、协议内容和履行期限,经双方当事人签名、盖章或者捺印后即发生法律效力。

分析意见:从《仲裁法》和以之为依据制定的各仲裁规则来看,其均未单独规定“庭前调解”,而是规定仲裁庭可以在作出裁决前的任一时间进行调解。实际上,庭前调解与审理中调解虽有区分,但其意义并不大,将其规定在一起或对两者不予区分并无问题;退一步讲,即使区分两者而规定庭前调解,其也不宜不伦不类的规定于“仲裁庭”一章,而应当规定于“申请和受理”一章,毕竟从时间逻辑上来看,“申请和受理”与“开庭和裁决”一般性的可以代表开庭前与开庭后的活动。

第五章  开庭和裁决

第三十一条  农村土地承包经营纠纷仲裁应当开庭进行。

开庭在纠纷涉及的土地所在的乡()、村进行;经双方当事人同意,也可以在农村土地承包仲裁委员会所在地进行。

开庭应当公开,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及双方当事人约定不公开的除外。

分析意见:仲裁庭对农村土地承包经营纠纷的审理方式是指仲裁庭采取什么方式对仲裁案件进行审理。《仲裁法》第三十九条规定了仲裁庭开庭审理案件和不开庭审理案件的两种方式,体现了直接言辞原则与书面审理原则的结合。

开庭审理是仲裁审理的主要方式,而且开庭审理是原则,但以此同时应当以书面审理作为开庭审理的必要补充。一般情况下,根据直接审理原则,仲裁庭应当开庭审理。只有在以下情况下,可以不开庭审理:第一,当事人协议或申请不开庭的;第二,仲裁庭认为不必要开庭审理并征得双方当事人同意的。此时,仲裁庭可以进行书面审理并作出裁决。这样既充分尊重当事人的意思自治,又便于纠纷的迅速解决。

本草案第三十一条第一款规定,“仲裁应当开庭”,删除了200881草案中的第二款的规定,即“双方当事人约定不公开的,仲裁庭可以根据仲裁申请书、答辩书等材料作出裁决”。我们认为,为了节约司法资源和减轻当事人的负担,在双方当事人同意的基础上,应当赋予仲裁庭不开庭审理的自由裁量权,这也符合草案第三条规定的仲裁必须高效、便民的原则。因此,建议在第三十一条第二款中增加书面审理方式的规定。可表述为:

“当事人协议或申请不开庭的,或者仲裁庭认为不必要开庭审理并征得双方当事人同意的,仲裁庭可以书面审理并作出裁决。”

第三十二条  仲裁庭确定开庭时间、地点后,应当提前5个工作日通知当事人和其他仲裁参加人。

当事人有正当理由的,可以向仲裁庭请求变更开庭时间、地点。

第三十三条  当事人、第三人、代理人在开庭过程中有权发表意见、陈述事实和理由、提供证据、进行质证和辩论。对不通晓当地通用语言文字的少数民族当事人,农村土地承包仲裁委员会应当为其提供翻译。

代理人应当在代理权限范围内参加仲裁。

第三十四条  当事人应当对自己的主张提供证据,但法律、行政法规另有规定的除外。

与纠纷有关的证据由作为当事人一方的发包方掌握管理的,发包方应当提供;发包方不提供的,应当承担不利后果。

第三十五条  证据应当在开庭时出示,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据不得在公开开庭时出示。

仲裁庭应当依照仲裁规则的规定组织开庭,给予双方当事人平等陈述、辩论的机会,并组织当事人、第三人、代理人围绕纠纷进行质证。

经仲裁庭查证属实的证据,应当作为认定事实的根据。

第三十六条  开庭情况应当记入仲裁笔录,由仲裁庭组成人员、记录人员和到庭的当事人、第三人、代理人签名、盖章或者捺印。

当事人、第三人、代理人可以查阅仲裁笔录,认为仲裁笔录有差错或者遗漏的,有权申请补正。

分析意见:第一款关于仲裁笔录上签字的人员,应在“代理人”后面加上“等”。因为从本法的规定以及实践来看,参与仲裁的人除本条规定的人员外,还可能有证人、鉴定人、翻译人员等参加,他们也是需要签名、盖章或者捺印的。

第三十七条  仲裁庭作出裁决前,能够调解的,应当进行调解;调解不成的,应当及时裁决。

第三十八条  仲裁庭应当根据认定的事实和有关法律、政策的规定作出裁决并制作裁决书。

仲裁庭组成人员不能就裁决内容达成一致的,按照多数意见裁决;不能形成多数意见的,按照首席仲裁员的意见裁决。

仲裁员的不同意见及理由应当如实记入仲裁笔录。

分析意见:本条第一款规定:“仲裁庭应当根据认定的事实和有关法律、政策的规定作出裁决并制作裁决书。”我们认为,由于政策具有灵活性、多变性,且较少可操作性,故仲裁庭在仲裁中应当以法律为依据,故建议本条第一款删除“政策的规定”。如此修改,在内容上正好与第四十二条第二款第四项的规定相吻合,即仅在适用法律确有错误时,受申请的人民法院应当裁定不予执行裁决书,当事人可以重新申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。

第三十九条  裁决书应当载明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、裁决日期以及当事人不服仲裁裁决的起诉权利、期限,并加盖农村土地承包仲裁委员会印章。

农村土地承包仲裁委员会应当在3个工作日内将裁决书送达当事人,并告知当事人不服仲裁裁决的起诉权利、期限。

分析意见:在第一款“起诉权利、期限”后面,“并加盖农村土地承包仲裁委员会印章”前面,应加上“裁决书应由仲裁员、书记员署名”。因为法律文书的制作标准应当是审理人员等先署名,然后加盖机构的印章。不能只有机构印章而审理人员不署名。

第四十条  农村土地承包经营纠纷仲裁自受理之日起60日内结束;案情复杂需要延期的,经农村土地承包仲裁委员会主任批准可以延期,并书面通知当事人,但延长期限不得超过30日。

分析意见:以受理案件之日起算仲裁期限较为接近于民事诉讼法的规定,却与其他仲裁机构仲裁规则的规定相异。众多的仲裁规则皆以仲裁庭的组成作为计算仲裁期限的起点。仲裁庭才是真正审理与裁决案件以解决纠纷的主体,以仲裁庭组成之日为作出裁决的期限的起点,显然更为符合仲裁的实际需要。建议改为:

“农村土地承包经营纠纷仲裁自仲裁庭组成之日起60日内结束;案情复杂需要延期的,经农村土地承包仲裁委员会主任批准可以延期,并书面通知当事人,但是延长期限不得超过30日。”

第四十一条  当事人不服仲裁裁决的,可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。逾期不起诉的,裁决书即发生法律效力。

第四十二条  裁决书、调解书发生法律效力后,当事人应当履行。一方当事人不履行的,另一方当事人可以申请人民法院强制执行,受申请的人民法院应当执行。

当事人提供证据证明下列情形之一的,受申请的人民法院应当裁定不予执行裁决书,当事人可以重新申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉:

()未告知当事人不服仲裁裁决的起诉权利、期限的;

()仲裁机构无权仲裁的;

()裁决书认定主要事实的证据不足的;

()适用法律确有错误的;

()仲裁员在仲裁该案时有徇私舞弊、枉法裁决行为的。

第六章      

第四十三条  国务院农业、林业行政主管部门,依照本法规定共同制定农村土地承包经营纠纷仲裁规则和农村土地承包仲裁委员会示范章程。

第四十四条  农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用,仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。

分析意见:农村土地承包经营纠纷仲裁过程中会涉及如下费用:仲裁委员会日常工作费用、仲裁员合理的报酬、仲裁庭进行仲裁工作的费用,此外,源于案情的不同情况,还会有仲裁庭调查取证的费用、保全费用、当事人申请鉴定的费用和申请法院强制执行的费用等。审慎考量,上述因仲裁而产生的费用,并非全应归属为仲裁工作经费。这样,本条一方面规定“农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用”,另一方面又规定“仲裁工作经费纳入财政预算予以保障”,考察该条文行文的逻辑,在该法颁行后,对“仲裁工作经费”会出现理解和解释上的歧义:如果对“仲裁工作经费”不局限于文义而作扩张解释,那么“仲裁工作经费”与前文中的“费用”同义,就意味着源于农村土地承包经营纠纷仲裁而发生的任何费用,都不得向当事人收取。但是,如果对“仲裁工作经费”仅限于文义解释,那么对不属于“仲裁工作经费”的费用应由谁来承担,不无异议。如果财政预算仅保障文义上的仲裁工作经费,而其他费用又不能向当事人收取,那么最终会导致该仲裁法规定的保全、鉴定、申请法院强制执行等行为面临法适用中的困境。

此外,该仲裁法草案仅规定了仲裁工作经费纳入财政预算,但并没有明确哪一级政府财政应承担相应的义务,在实际执行中,难免会出现消极应付乃至扯皮的情况,因此,为避免此类现象的发生,该法应对仲裁工作经费的具体承担义务主体作出明确的规定。

综上所述,为避免给农民增加不必要的经济负担,该条立法的本意应是:仲裁工作经费由国家财政予以保障,而不属于仲裁工作经费的其他费用则仍然由当事人负担为宜,并非源于仲裁的一切费用皆由政府财政予以保障。因此,将以将本条修改为:

“农村土地承包经营纠纷仲裁工作经费纳入设立仲裁委员会的人民政府财政预算予以保障,不得向当事人收取。”

第四十五条  本法自        日起施行。

二、对其他问题的意见与建议

1、在第一章应当明确规定:“仲裁委员会独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系。”以体现仲裁委员会在宏观管理下的中立性和民间性,并彻底斩断行政机关对仲裁委员会工作加以干预的可能性。

2、建议在第二章增加农村土地承包仲裁委员会应当设仲裁员名册的规定,从而为后面法律中关于当事人选定仲裁员的规则做准备。同时,这种做法也是《劳动争议调解仲裁法》和《仲裁法》的共同模式。

3、缺乏对“仲裁员更换”制度的规定。

仲裁员在仲裁过程中常因客观或其主观上的原因而致其在事实上或法律上不能或不宜继续进行仲裁,非有“仲裁员更换”制度无以济其穷。从普通民商事仲裁来看,《国仲裁法》和以之为依据制定的仲裁规则如《杭州仲裁委员会仲裁规则》、《上海仲裁委员会仲裁规则》、《厦门仲裁委员会仲裁规则》、《武汉仲裁委员会仲裁规则》、《广州仲裁委员会仲裁规则》、《天津仲裁委员会仲裁规则》、《北京仲裁委员会仲裁规则》、《深圳仲裁委员会仲裁规则》、《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则》、国务院《仲裁委员会仲裁暂行规则示范文本》等均做了规定,因此本法中亦不能不涉及。

4、对某些制度的规定过于简单,缺乏可操作性。其具体者,比如选定或指定仲裁员的具体程序;秘书、翻译人员、鉴定人员是否适用回避制度;是否回避决定作出前仲裁员是否继续履行其职责等。这些事项规定显然应当在草案中明确规定。

5、建议增加有关当事人的出庭义务与缺席仲裁的规定。

在仲裁活动中,仲裁当事人享有相应的权利,同时也应当履行相应的义务。其中一项义务就是在仲裁庭在开庭审理案件时,当事人应当按照《出庭通知书》规定的时间、地点准时出庭,参加庭审,并向仲裁庭出示证据、进行质证和辩论,以便于仲裁庭查明案件事实并作出公正的裁决。

仲裁一般应在双方当事人的参加下进行,并作出对席裁决。但在仲裁进行过程中,可能发生当事人不到庭或者中途退庭的情况,这样将会影响到仲裁的顺利进行。为了维护庭审秩序,保证案件顺利审结,草案应当规定缺席裁决制度。

当事人缺席的情况分为申请人不到庭和被申请人不到庭两种情况,仲裁庭在作出缺席裁决时要严格按照规定,要在查清事实的基础上依法作出裁决,还应保护缺席一方当事人的合法权益,不得因其未到庭而损害其合法权益。因此,建议在第三十二条之后增设缺席裁决的规定。可表述为:

“当事人应当按照仲裁庭确定的开庭时间和地点按时出席庭审。申请人经书面通知,无正当理由开庭时不到庭的,或在开庭审理时未经仲裁庭许可中途退庭的,可以视为撤回仲裁申请;如果被申请人提出了反请求,不影响仲裁庭就反请求进行审理,并作出裁决。

被申请人经书面通知,无正当理由开庭时不到庭的,或在开庭审理时未经仲裁庭许可中途退庭的,仲裁庭可以进行缺席审理,并作出裁决;如果被申请人提出了反请求,可以视为撤回反请求。”

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