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农地征收的利益博弈
2012-11-06 00:00:00 本文共阅读:[]


【中国农地法律网编者按】一般来说,我们称中国为城乡二元结构。城乡二元结构,首先是二元经济结构,其次是二元社会结构,再次是二元利益结构。造成二元结构的主要原因是中国赶超型重化工业战略,其主要制度形式是户籍制度。户籍制度将中国人口区分为城市居民和农村居民,户籍制度不仅仅是人口管理制度,而且意味着城市人和农村人的两种不同身份。在户籍背后附着大量体制性的利益,比如就业、福利、商品粮供应等,城市户籍具有远高于农村户籍的利益含量。改革开放以后,城乡之间的交流越来越多,附着在户籍背后的体制利益越来越少,户籍越来越成为一种人口管理制度,附着在户籍上的身份限制大为减少。在体制限制减少的同时,城乡之间仍然存在差异。这一差异主要表现在经济发展水平的差异和居民收入水平的差异。农民只要有稳定的就业和收入,他们完全可以在城市过上体面生活,但从目前情况来看,全国绝大多数进城农民都只是进城务工经商,而难以在城市安家立业,原因不是体制性身份限制而是经济收入不稳定。

当前依然存在的城乡二元结构,对农民来讲,没有什么不好,因为这意味着他们进城务工经商失败,至少还可以返回村庄延续过去的生活。一方面,农民可以自由进城务工经商(这在之前的户籍管理制度下是不允许的),他们务工经商成功了,就完全可以在城市买房安居;另一方面,他们若不能在城市获得体面生活下去的就业和收入条件,还可以返回农村,维持温饱有余且往往是熟人社会的生活。

当前中国农村,一般农民家计模式是以代际分工为基础的半工半耕模式,即年老父母在家务农,获取务农收入;年轻子女外出务工,获取务工收入。一个家庭可以同时获取务工和务农的两笔收入,则这个家庭就可以维持相对体面的生活条件。从农民个体来讲,他们年轻时可以进城,年老时可以返乡。返乡是农民可能的选择,选择即权利,当农民还可以选择返乡时,这个制度其实是增加了农民的权利而不是剥夺了农民的权利。这个意义上讲,当前仍然存在的城乡二元结构并非是对农民歧视的结构,而可能是对农民有利的制度安排。一方面,我们应该清理城市对农民歧视性制度安排;另一方面,我们应当在相当长一个时期保留农民可以自由返乡的制度安排。

农民可以自由返乡,既为进城失败农民提供了出路,又为国家应对危机提供了调控的余地。经济形势高涨时,更多农民进城。经济形势不好,进城农民可以返乡。这样一来,农村就成为了中国现代化的稳定器和蓄水池,中国在现代化进程中也有更强应对危机的能力。

城乡二元结构,我们一般是指城市和乡村两个经济上差异很大的部分,这种差异既表现为产业结构上(二三产业和农业),又表现在所有制上(国有企事业单位和集体个体农业),还表现在经济发展水平上(现代工业和传统农业),当然也还表现在体制安排上。1970年代中期开始,自苏南开始发展出集体所有制的现代工业特征明显的乡镇企业,并很快在1980年代三分天下有其一,乡镇企业这一不同于传统城乡二元中任何一元的经济,就成为了中国经济结构中的第三元。所以在1990年代出现了中国三元经济结构的提法,与之相匹配的还有中国三元社会。进入1990年代以来,集体所有制的乡镇企业改制不复存在,且传统意义上的中国城乡二元经济结构的含义也发生巨大变化,中国三元经济结构因此不复存在,之前含义上的中国三元社会结构亦不复存在。

到目前,我们仍然可以清晰区分出来的是户籍差异,比如当前中国十三点四亿人口中,农村户籍人口为九点五亿,农村户籍人口占全国人口的比重竟然仍高达百分之七十。不过,户籍制度在当前更多是一项人口管理制度,农村户籍进城,只要有稳定工作,完全可以比城市人生活得更好,考上大学的农村户籍学生因此并不一定要转户籍到城市。从经济发展水平上讲,沿海农村经济已经高度工业化,从所有制上讲,随着集体所有制乡镇企业的改制,在城乡之间很难再找到因所有制差异而可以区分出的结构。

因此,在户籍以外,还有一个区分城乡结构的办法是产业区分,即从事二三产业者和从事农业者。当前中国城市化率,即以居住地来统计,从而将大约两点四亿进城务工经商的农民统计为城市人口,这样就得出中国城市化率已过百分之五十,这个城市化率竟比按户籍统计的城市化率高出将近二十个百分点。

这样一来,在当前中国城乡几乎不再存在制度性区分,城乡人口、经济高度流动的背景下,作城乡结构划分并非一件容易的事情。

我们只能从容易着手的地方开始分析。当前关于城乡结构的讨论中,最容易发生误会的是对农民的理解。什么是农民,农民这个群体有没有差异,他们的利益诉求是相同的还是矛盾的,这些都很值得进一步深入讨论。

从与土地有联系的农民来看,至少可以区分出两种极为不同的与土地相联系的农民,一种是土地主要用于农业生产的广大中西部农村地区的农民,一种是土地已经或可能用于工商业用途的沿海发达地区和城郊农村的农民。土地主要用于农业生产的农民要占中国农民的百分之九十以上,因为中国土地绝大多数必须用于农业生产,以保证粮食安全,只有少数可以用于工商业建设。当前国家每年年度用地计划约为六百万亩,其中耕地三百万亩,三百万亩耕地就只占中国现有十八亿两千六百万亩耕地的百分之零点一七。按这样的征收农地的速度,再过三十年,也只有百分之五的耕地被征收转用为建设用地。百分之五的可以被征收为建设用地的农村耕地及具有这部分耕地承包经营权的农民,相对百分之九十五的在未来三十年都不可能被征收为建设用地的农村耕地及具有这部分耕地承包经营权的农民,当然只是极少数。

问题恰是,当前具有这个可能被征收耕地承包经营权的农民,因为土地正在或即将被征收,引发了因征地而起的激烈利益博弈。

之所以发生激烈的利益博弈,是因为其中有巨大的利益空间。农地一旦被征收为建设用地,就可能产生巨额的增值收益,地方政府正是以此增值收益(所谓卖地收入)形成了庞大的土地财政,失地农民期待有更多的失地补偿,因此展开了激烈的围绕土地利益的博弈。

当前土地征收制度中,给失地农民的补偿大致有两个标准,一是按农民从事农业生产所获收益给予补偿,按《土地管理法》,一般按土地年产值的六至十倍给予村集体土地补偿,按土地年产值的四至六倍给予农民劳力安置补助费,另外支付青苗和附作物补偿费。加起来,地方政府给农民每亩的补偿在数万元不等。

从农民角度来看,国家征收土地,让土地利益变现,从而可以在短时间内拿到过去不敢想象的现金,这无疑是对农民有吸引力的事情,因此,农民盼征地盼拆迁,这是一个常识。另一方面,当农民拿到巨额现金后,消费欲望几乎是一定会很快提升,到手的土地补偿款很快即消费一空,而失地后转变生产方式是要付出心理代价和经济成本的,因此全国普遍出现了农民失地后生活水平下降的问题。

因此,当前在补偿失地农民的政策上提出让失地农民生活水平不下降,主要不是补农民现金而是为农民买社会保障和提供就业。还有一些地区在探索所谓留地安置,即将征收的部分土地返还失地农民,让失地农民可以以此搞经营,等等。

无论用何种方式补偿失地农民,以及无论是否应该提高给失地农民的征地补偿,当前所有具体探索都是在现行土地制度安排尤其是在当前中国土地制度的宪法秩序内进行的,即给农民的土地补偿是按土地农业用途所给予而非按农地征收为建设用地的市场价值给予补偿。简单地说,中国当前征地是在现行宪法秩序内进行的。

因为存在巨大利益空间,及当前全国在如何补偿失地农民的方式上存在巨大差异,而导致农民为了争取更多土地利益补偿而抗争:闹事、上访,甚至出现剧烈对抗事件。失地农民为争取更多土地利益而激烈博弈的征地现象引发大量的社会关注。只占极少数量的失地农民却占据了整个农民上访总量的一半以上,且引起巨大社会关注。这些社会关注又反过来极大地影响了国家政策的制定和舆论的态度。

在舆论态度中,最为重要的是,社会主义建设时期已经剥夺农民几十年,正是通过工农产品价格剪刀差,从农民那里拿走几千亿元利益,而为中国工业化提供了原始资本积累。改革开放以后,国家又进一步拿走农民的土地利益。甚至有人计算,改革开放三十年,国家通过征收农民土地,从农民那里拿走了二十万亿元的土地利益。农民之所以贫穷,就是因为自建国以来,国家持续地获取土地利益。现在已经到了还账的时候,应该让农民自己去经营土地,让农民从经营土地中获取他们的利益,也是因此,国家今后应该大幅度减少征地数量,实行征转分离,允许集体性质土地直接进入二级土地市场从而实现其建设用地的价值。

总之一句话,当前中国主要舆论(无论左右)似乎都认为,目前中国土地制度的宪法秩序不尽合理,中国土地制度必须彻底改变,其方向就是应该取消土地用途管制,让农民土地自由实现其市场价值。在符合规划的情况下,农民可以自由决定自己土地的用途和有自由买卖土地的权利。从而,农民因为有了自由使用土地的权利而很快富裕起来。

以上不分左右的主要舆论显然存在一个巨大的论证缝隙,即当前可以自由进入建设用地市场从而可以获取巨额土地利益的土地承包经营者,只是中国农民中的极少数。按以上计算,未来三十年,中国十八亿亩耕地中,只有大约百分之五的耕地及其承包经营农户有机会将农地变为建设用地,从而获取巨额土地增值收益,而全国百分之九十五以上农民却无法分享到农地征收为建设用地所形成的巨额增值收益。如果土地征收中的巨额利益不是在全体农民中平均分配,而只是分配给恰好在特定位置承包经营土地的城郊农民,则这部分城郊农民将因为可以获得的巨额土地利益,而足以形成一个庞大的土地利益集团。这部分城郊农民的确是很富裕了,但全国百分之九十五的农民却因此更加难以获得国家的财政转移支付。

有人说,可以对城郊征地暴富的农民征税,然后以此税收来补贴全国农民。问题是,将所有农地征收为建设用地的增值收益都给到失地农民,则失地农民可以获得的土地补偿款可以达到千万元,即使征百分之五十的累进税,失地农民的土地补偿也是数百万元,而拿征税的部分去补偿全国百分之九十五的农民,补到每个农民的就只可能是小数。

因此,按当前主要舆论让农民自主开发土地的意见,并不是提高农民的收入,增加农民的机会,而只是让少数城郊农村的农民有了一夜暴富的机会,但全国绝大多数农民却更难得到公共财政阳光普照的机会。因为失去土地财政,公共财政能力就一定会极大地降低。

当前中国实际上已经形成三元利益结构,核心是,在城市以外的农村又分为有征地机会的城郊农民和无征地机会的广大中西部农村的农民。前者只是农民中的极少数,后者才是农民中的大多数。在城市和农村,市民和农民的二元划分视野下面,我们期待通过改变土地制度建立更有利于资源输入农村反哺农村的制度来补偿农村补贴农民,却可能只是补偿了本来就机会更多生活条件更好的强势的城郊农民,广大中西部地区农民却因此更加失去了获得国家财政转移支付的机会。

在中国三元利益结构的视野下面,我们可以更加理性地认识城郊失地农民的抗争、上访等等利益博弈行为,更加理性地认识到中国现在土地制度的合理性,从而可以更加理性地在目前中国土地宪法秩序框架下调整完善土地征收、土地补偿和其他各项具体土地制度安排的细节。

延伸阅读

《地权的逻辑:中国农村土地制度向何处去》

贺雪峰著,中国政法大学出版社,201010月第一版

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