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现行土地制度到底是中国发展的优势还是劣势?
2015-06-16 00:00:00 本文共阅读:[]


周其仁教授在最近一系列演讲中发表了关于土地制度与中国城市化战略的若干有趣观点,以下简单评论周其仁教授的关于中国土地制度的观点。

  据第一财经网站的报道,2015321日,周其仁教授在中国发展高层论坛“新常态下论改革”分会场发表演讲,批评土地制度造成我国土地成本高,演讲中说到:“我请教过一些在世界各地做房地产投资的人,中国一线城市,一个建筑,土地成本70%以上,全国平均大概是50%左右,去发达国家来看,像澳大利亚有中国的厂商去投资,土地成本占建筑的比例13%。现在很多中国公司跑到纽约去投资,觉得挺开心,为什么?他的土地成本没有那么高”。

  在417~18日在北京大学国家发展研究院举办的“全球创新论坛2015年会:创新驱动未来”,周其仁在演讲中再次说:“我最近做一个研究,不管你去天南海北,你把当地的参数报过来,地是什么价,人是什么价,税是什么价,政府办事容易不容易。我们一线城市一个建筑土地成本70%,去澳大利亚投资,同样一个建筑,土地建筑到最后卖价成本的17%”。

  周其仁教授的以上演讲的意思很清楚,就是中国城市土地成本太高了,过高的土地成本会影响中国经济的国际竞争力。的确,在当前中国快速进行的城市化过程中,为了防止耕地浪费,国家对农地非农使用进行了比较严格的控制,国家根据地方每年经济社会发展的需要下达建设用地指标。而地方政府掌握的建设用地中的商住用地,必须通过“招拍挂”程序在建设用地一级市场上出让,从而形成市场性的建设用地价格。通过招拍挂,开发商获取建设用地进行商住开发。

  应该说,通过国家垄断城市建设用地一级市场,而放开建设用地二级市场,国家相对偏紧地供给城市建设用地,从而在城市建设用地供给中形成卖方市场,会提高城市建设用地的成本,从而推高房价。但总体来讲,当前中国每年有数百万亩农地非农使用,城市建设用地增加很快,周其仁教授本人也曾批评说当前中国土地城市化快于人口城市化,这就说明,中国城市建设用地市场中的卖方市场最多只是弱卖方市场,建设用地出让价格可能只是略高于其价值。这样一种偏紧的城市建设用地供给,目的是为了保护耕地,是为了相对集约节约地利用城市建设用地。这应该没有什么错误。

  中国城市土地的成本为什么会特别高?周其仁教授的意思是,大陆学习香港土地批租制度,人为推高了土地价格。但香港土地制度的问题是刻意减少建设用地的供给,从而形成一个极度稀缺的城市建设用地市场,而大陆的城市建设用地包括商住用地的供给最多只是偏紧,而不是极度稀缺,甚至在全国大多数中小城市,城市建设用地供给过剩,从而出现了普遍的鬼城。在城市建设用地供求市场上,供给只是偏紧而不是极度稀缺,则城市建设用地市场上的招拍挂所形成的市场价就接近均衡市场价,而与香港土地供给缺乏弹性有本质的不同。

  更进一步讲,与香港只有特区政府单一土地供给主体不同,大陆各级地方政府都可能成为供给主体,且因为任期制,每一届政府都希望在本届政府任期内多“卖地”以更多获得土地出让金,正是因此,虽然中央采取偏紧的建设用地供给,地方却往往违反计划多供地。从央地关系角度看,根据城镇化和经济发展速度,通过国土资源部下达建设用地指标,相当于给予地方政府土地供给配额,不仅是保护耕地,也是为了实现土地供给与土地需求相对平衡,防止地方政府之间出现过度横向竞争,造成土地供过于求。

  土地市场均衡价格形成于土地供给与需求,进一步言,是取决于土地供给量与城镇化和经济发展速度。那么,通过招拍挂所形成的城市建设用出让价格到底高不高呢?在一般中西部县城,城市建设用地(商住用地)市场价也就在一百万元/亩,甚至低于一百万元/亩,而在大城市近郊,招拍挂的价格大约为几百万元/亩,而在一线城市的黄金地段,地价可能超过千万元/亩。可见,城市建设用地价格是与城市规模及其发展程度有关的。即使在同一个城市,不同区段土地价格也完全不同,在城市的中心,地价可能数倍于城市边缘地区,比如武汉黄金地段最高地价达到每亩三千万元,而郊区地价每亩只有大约一百多万元。

  在同一个城市不同地段的地价不同,原因很好理解,因为不同地段上建筑商住楼的楼价不同。在北京二环以内有的楼价10万元/m2。到了远郊,比如昌平区有的楼价就只有1万元/m2多一点了。因为交通便利程度和经济重心的差异,同一个城市会有相当不同的区位,会有区位优势与劣势,具有区位优势的地段方便做生意、办公和居住,就有更多人愿意高价在具有区位优势的地段买房居住、建办公楼以及商用,这个地段房价就高,这个地段的地价就贵。这是城市空间再生产的基本原理,体现土地级差地租规律。或者说,在同一个城市,不同区位的土地具有不同价格,这是城市空间生产内生逻辑的必然结果。这个结果通过招拍挂的城市建设用地出让价格呈现出来,形成了市场均衡,可以说是具有相当合理性。

  同理,在不同城市,地价不同也完全合理。一线城市商业机会多,地价当然高,三线四线城市商业机会少,地价也就比较低。在中国,地价的高低,首先不是因为政府有意控制城市建设用地供给从而导致城市建设用地极度稀缺来抬高的地价,而是经济发展到一定阶段,城市化到一定程度,就会形成一定的经济人口规模,就会有聚集效应,就会有经济密度,也就会有城市不同区位以及不同城市建设用地的级差地租。这个级差地租是客观存在的,是与特定区位土地上因为经济发展和城市扩张所附着于其上的增值收益(或获利机会)相关的。比如具有区位优势地段的商场,租金要高于不具有区位优势地段的商场,就是这个道理。中国城市土地价格一路上涨,说明我们经济在不断发展,城镇化在不断推进,是市场供求关系变化自然而然的结果,与香港作为发展成熟城市人为控制土地供给的批租制度有本质不同。

  建设用地招拍挂制度通过市场手段形成的均衡价来完成建设用地的落地。开发商以市场价获得建设用地,进行土地开发,国家(通过地方政府)出让建设用地使用权获得土地出让金收入,并以此土地出让金收入来建设城市基础设施。城市建设用地自然增值来自于政府基础设施投资后的集聚效应,土地出让收入相当于政府成本回收,并在回收后用于新一轮公共投资建设。这个过程十分完美,既符合中国土地制度的宪法秩序,又真正做到了土地“涨价归公”和“地利共享”。

  现在的问题是,同很多人一样,周其仁教授将当前中国城市建设用地招拍挂制度与香港的批租制度混淆,认为是人为推高了城市土地的价格,从而导致土地成本在城市建筑中过高的成本,并进一步导致中国产业难以在国内立足,而不得不“开心”地到纽约拿地建房。

  但是,周其仁教授在他的演讲中所列举的数据甚为可疑。他说中国一线城市土地成本占到建筑总成本的70%以上,这完全可能,因为周其仁所讲一线城市建筑总成本是指商住用地上的商业和住宅建筑成本,商住建筑都是在具有优势区位地段通过招拍挂来拿地的,区位对于商住建筑来讲意义极为重大,表现出来就是不同区位房价的惊人差异。一般来讲,在同一个城市,无论是在什么区域,商住楼的建筑成本都相差不大,比如北京商住楼的建筑成本为5000/m2,而北京二环内,房价10万元/m2,则建筑成本只占到全部房价的5%。北京远郊房价是1万元/m2,建筑成本就要占到房价的50%。既然二环内的房价这么高,而建筑成本相差不大,二环内的地价当然就要远远高于北京远郊。同样道理就是,一线城市地价高于二线城市,二线城市地价高于三线四线城市。也是因此,在一线城市,商住建筑中土地成本占到70%应该没有什么不正常。而全国平均,土地成本占到商住建筑的50%也是正常的。

  土地区位差异,及城市空间再生产造成的城市不同区位的房价不同,不是中国如此,全世界也是如此。级差地租规律是普遍的,纽约黄金地段的房价可能比边缘地区的房价要高五倍,东京也差不多,但这并不是说,在纽约黄金地段和边缘地区商住楼的建筑成本就有这么大的差别,其差异主要来自地价,这个道理普通买房市民都懂得。在建筑成本相差不大的情况下面,如果房价差五倍,纽约黄金地段的商住建筑成本中,土地成本所占比重不会比中国的低。

  如果美国和澳大利亚,不同城市或城市的不同区位,商住建筑的市场价有数倍的差异,而建筑成本却相差不多时,就一定存在因为区位带来的土地级差地租,及因此而来的土地成本占较高商住建设成本的结果。举例来说,如果美国商住建筑成本为5000美元/m2,纽约最高房价为10万美元/m2,而最低房价为1万美元/m2,则在纽约最高房价地段,土地成本要占到建筑成本的90%甚至更高。澳大利亚也同样如此。如果周其仁的朋友在澳大利亚投资,土地成本只占建筑成本的17%,就只能说明,他的朋友是在美国或澳大利亚完全没有区位优势的地段进行建筑的,或者就不是在搞商住开发。而且他的朋友是“厂商”,是自建工厂?在中国以及在全世界,建工厂与商住的土地成本都是有差别的,土地用途也是分类管理的。

  此外要有一点要注意,澳大利亚和美国若是商住用途,澳大利亚和美国与中国有个显著的在住房政策上的差异,即中国现在并不征收房产税,而澳大利亚和美国是要对房地产征年率最高可达3%的房地产税的,高昂的房地产税相当于向所有购买房地产者分次收取土地费用。或者说,中国通过收取土地出让金是一定意义上折抵房地产税。

  因为高昂的房产税,美国人买房就必须支付更大代价,因就更没有动力和积极性投资买大房子。中国因为没有房产税,且城镇化预期带来房价上涨趋势,房产升值会刺激中国人买更大房产需求。

  以上讨论中有三点特别重要,一是城市建设用地的地价是城市空间生产的结果,不同区位的土地价格相差巨大,这是级差地租规律使然;二是由国家垄断建设用地一级市场,放开建设用地二级市场的城市建设用地制度,因为参照人城镇化速度看,土地供求基本保持平衡,从而没有恶性获取土地出让金,与香港批租制度本质不同。地方政府在城市建设用地市场上的招拍挂只是将城市空间生产形成的土地级差地租“涨价归公”而已。第三,中国土地制度是中国社会主义制度性质决定的。正是“涨价归公”的土地制度使中国城市可以用土地财政建设完善的基础设施。中国土地制度是创造中国经济发展奇迹的重要的“制度红利”。周其仁认为是中国土地制度导致了中国发展缓慢,经济没有竞争力。在我看来,他的观点以及论证完全错了。反过来,正是中国土地制度使中国保持了持续快速的经济发展,并保证了中国经济的国际竞争力。难道这不是显而易见的事实吗?!

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