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中国农村土地制度变迁30年:回眸与瞻望
2008-08-23 00:00:00 本文共阅读:[]



  摘要:本文回顾了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度创立和完善的历程。对农民自发制度创新与国家强力推行相结合的制度变迁方式,以及“明确所有权,稳定承包权,放活使用权,保障收益权、尊重处分权”的制度变迁路径进行了较系统总结;对中国农村土地制度运行态势及其效率进行了评价。在此基础上,提出了农村土地制度深化改革的思路和政策建议。认为应该用多元产权模式和制度安排,实现并保障农民土地财产权。即家庭承包土地集体所有、农民永佃、完善财产权;农村建设用地登记发证、允许入市,保障交易权;农民宅基地实行多元产权、有偿供给,无期限使用;最严格的耕地保护,尝试购买农地开发权;涉及农民土地收益的征用制度,应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革。
关键词:农村土地  制度变迁  深化改革 一、农村土地制度变革历程和新框架
站在中国农村改革30年的历史关节点上反观,我们能更加清晰看到它的起点、路径、制度框架、运行状况及其深化改革的需求。按照温家宝总理署名文章的思路,“农村改革近30年来,我们迈出了三大步”:“第一步,实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革”;“第二步,实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革”;“第三步,实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革” 。在这个过程中,农村土地制度变迁与之紧密关联,按自己的轨迹运行,经历了两个时期六个阶段。
第一个时期(1978-1999),通过恢复和拓展农业生产责任制,逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。
1、恢复和拓展农业生产责任制,创立集体土地家庭承包经营制度。党的十一届三中全会是在党内激烈的政治、思想和组织路线斗争的背景下召开的,因此全会原则通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》和《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》仍然具有“左”倾错误的痕迹,都规定“不许分田单干”,“不准包产到户”。谁也没有想到,这两个旨在维护和完善人民公社体制的文件,事实上却成为打破人民公社体制、创立集体土地家庭承包经营制度的发端。毕竟,党的十一届三中全会完成了思想和政治路线的拨乱反正,带来了社会思想大解放和党的工作重心的转移,多年的禁锢开始被打破了,这才最具决定意义。农业生产责任制恢复和发展的过程,实质上是农村土地制度改革的过程。这一阶段,农业生产责任制经过了“小段包工――联产承包――大包干”等不同过程,最终以“集体土地家庭承包经营”的形式定格。
2、自1982至1986年,我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施 ,初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。第一个中央一号文件指出,“截至目前,全国农村已有百分之九十以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制;大规模的变动已经过去,现在,已经转入了总结、完善、稳定阶段”。这个文件肯定了双包(包产到户、包干到户)制,说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分”。第二个中央一号文件从理论上说明家庭联产承包责任制“以农户或小组为承包单位,扩大了农民的自主权,发挥了小规模经营的长处,克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病,又继承了以往合作化的积极成果,坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能,使多年来新形成的生产力更好地发挥作用”;初步论证了这种新型的家庭经济,“具有广泛的适应性,既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点,又能适应农业现代化进程中生产力发展的需要”。第三个中央一号文件规定:“土地承包期限一般应在15年以上,生产周期长的和开发性项目,如树、林木、荒山、荒地等,承包期应该更长一些”。第四个中央一号文件的中心内容是调整农村产业结构,取消30年来农副产品统购派购的制度。但仍然强调“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。第五个中央一号文件在肯定我国农村“在改革农产品统派购制度、调整产业结构方面迈出了重大的一步”的同时,“鼓励耕地向种田能手集中,发展适度规模的种植专业户”,启动了承包土地流转的制度建设。尔后,1988年的《宪法》修正案规定,“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,为承包土地流转从理论走进实践奠定了法律依据。
3、农村改革试验区,把承包土地制度改革引入到试验探索、普遍推广和完善阶段。1987年1月22日,中共中央政治局会议通过《把农村改革引向深入的决议》,提出有计划地建立农村改革试验区,其主要目的是在试验的基础上制定相应的章程和法规,使党和政府的政策具体化、完善化。以后,农村改革试验区迅速发展到30个 ,其中土地制度改革是主要试验项目。比如:贵州湄潭以“增人不增地、减人不减地”为中心的土地制度改革和农村税费制度改革试验;山东平度“以两田”分离为主要内容,完善和发展家庭承包制的试验;北京顺义县土地适度规模经营的试验;苏南土地适度规模经营和农业现代化建设的试验;广东南海农村土地股份合作制以及粮食规模经营的试验;湖南怀化长期租赁开发山地的试验;陕西延安“四荒”地使用权拍卖与小流域治理的试验;安徽阜阳土地制度与农村税费制度改革试验”等 。这种做法,把农村土地制度改革引入到试验探索、普遍推广和完善阶段。邓小平南巡讲话和党的十四大以后,稳定和深化家庭承包经营制度成为这一时期农村土地政策的主题。1993年的《宪法》修正案将“家庭承包经营”写入,使其成为我国一项基本经济制度。1995年3月,国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》,对土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等方面做出了规定,集体土地、家庭承包经营制度的基本框架已经形成。
4、开展第二轮土地承包,农村土地制度改革深入到全面完善、系统的制度性安排和规范的新阶段。早在第一轮土地承包到期之前,《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发[1993]11号文件)提出,“在原定耕地承包期到期之后,再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的,承包期可以更长”。随后,开始第二轮土地承包试点工作,但进展不快。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997] 16号文件)对第二轮土地承包工作进行了具体的部署,由此展开了全国范围内大规模的延长土地承包期限的工作。16号文件的主要内容是“大稳定、小调整”,“不能将原来的承包地打乱重新发包,更不能随意打破原生产队土地所有权的界限,在全村范围内平均承包”;要求及时向农户颁发土地承包经营权证书;整顿“两田制”,严格控制和管理“机动地”,并对土地使用权的流转制度做出了具体规定。1998年8月修订的《土地管理法》第十四条规定,“土地承包经营期限为三十年”。同年10月,中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明,“要坚定不移地贯彻土地承包期延长三十年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”。至此,农民长期而有保障土地使用权得到了政策和法律的认可。1999年底,全国农村第二轮土地承包工作基本完成,土地承包合同书与土地承包经营权证基本签发到户,实行规范管理,确保农村土地承包关系长期稳定。
第二个时期(2000~2008),农村土地制度改革有两条主线:一是继续完善并立法规范承包土地制度;二是探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革。
5、农村土地承包法的立法、颁布和实施,标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。农村土地制度的法制化一直伴随土地制度改革的全过程。如1984年的《森林法》 ,1985年的《民法通则》,1988的《宪法》修正案和《土地管理法》等分别对林地和耕地承包经营做出相应规定,但这一时期的法律建设是不系统的。1999年,《农村土地承包法》纳入立法计划;2000年,中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出要加快农村土地制度法制化建设,长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。此后,农村土地政策的法制化建设进入了快车道。2001年12月30日,中共中央发布了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发 [2001]18号),翌年11月5日,《人民日报》在头版刊登了该《通知》,中央文件在报纸上公开是少有的,该文件是我国最完整提出土地流转的规范性文件,其主要精神和原则后来成为《农村土地承包法》关于土地流转法条的主要内容。
2002年8月29日,全国人大常委会以罕见高票通过的《农村土地承包法》,翌年3月1日正式实施。此后,我国农村承包土地的法律法规进一步完善,2004年颁布《农村土地承包经营权证管理办法》和修改《农业法》,2005年颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》等。一系列相关法律法规公布实施,表明了是我国政府长期坚持家庭承包经营制度、建立“世界上最严格的土地管理和耕地保护制度”的目标追求。
《农村土地承包法》颁布实施,标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。新型农村土地制度的基本精神是充分实现集体土地所有权利益的同时,赋予农民长期而有保障的土地使用权。基本政策包括:坚持农村土地集体所有长期不变;集体土地家庭承包经营长期不变;允许农户在承包期内依法、自愿、有偿转让土地经营权;允许集体经济组织拍卖荒山、荒地、荒坡、荒滩的经营权;在具备条件的地方可以通过有偿转让,集中土地的经营权来实行适度的规模经营。这些精神和政策以法律形式凝固在《农村土地承包法》中,该法“无疑是一部深刻影响农民心理预期和行为方式的重大法令”,“是继新中国的土改法之后,另一部让农民改善经济地位的好法律” 。
6、2004~2008年,我国农村改革史上第二轮“五个一号文件”出台和实施 ,土地征用制度、农村建设用地制度的改革推向前台。从2000年开始,我国农村进入到“实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革”和“实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革”阶段。这一时期,我国农村土地制度改革分两条主线向纵深推进:其一,继续完善和规范承包土地制度;其二,探索土地征用制度改革,推进农村建设用地制度改革。
2000年的《宪法》修正案对土地征用制度进行了重大改革,明确了土地征用可以采用征用和征收两种方式,为后来的土地征用制度改革提供了依据。2004年的一号文件要求“加快土地征用制度改革”,指示“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度,按照保障农民权益、控制征地规模的原则,严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序,严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地,明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制,提高补偿标准,改进分配办法,妥善安置失地农民,并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。
2005年的一号文件继续强调“坚决实行最严格的耕地保护制度”,“加快推进农村土地征收、征用制度改革”;同时要求“认真落实农村土地承包政策”,“妥善处理土地承包纠纷”,“尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利,尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”,“各省、自治区、直辖市要尽快制定农村土地承包法实施办法”。
2006年的一号文件强调按照“缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序”的要求,进一步探索征地制度改革经验。同时要求“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制,有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”;还提出了“加快集体林权制度改革,推进小型农田水利设施产权制度改革”的要求。
2007年的一号文件继续强调“坚持农村基本经营制度,稳定土地承包关系,规范土地承包经营权流转,加快征地制度改革”,同时提出“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”,“加快推进农村集体林权制度改革,明晰林地使用权和林木所有权,放活经营权,落实处置权,继续搞好国有林区林权制度改革试点”。
2008年的一号文件要求“加快建立土地承包经营权登记制度”,并且对农村土地制度改革中的新问题提出了要求,比如“严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点……依法规范农民宅基地整理工作”等新内容。
二、农村土地制度变迁方式和路径
1、农村土地制度变革的动力,来自农民的生存压力与执政党和政府顺民意的强力推动
农村土地制度变革的第一推动力量,来自农民生存压力。人民公社体制的弊端,加上十年“文革”的破坏,农村经济发展迟缓,农民普遍贫穷,吃饭成为最紧迫的大事。这是改革起步时期的最重要的基本国情。1957年,我国人均占有粮、棉、油分别为318.7、2.3和5.1公斤,到20年后的1978年,人均占有粮食只增加了12.7公斤,人均占有的棉花和油料反到分别减少了11.5%和16.6%;人均收入由1957年的40.5元,增加到1978年为73.8元,20年间,来自集体分配的人均收入只增加了33.3元,年均只增加1.17元。其时,农村还有2.5亿人吃不饱肚子,处在绝对贫困线以下,农民再也无法忍受贫穷的煎熬。另一方面,执政党和政府关注民生、尊重农民的选择、重视农村经济发展和社会稳定的强烈意愿。农村土地制度改革不可避免。
2.政治权衡、改革结果不确定性和人民公社体制遗留等约束条件,决定着农村土地制度变迁的方式和路径
农村土地制度变迁的方式和路径是理性选择与路径依赖相结合的产物。任何一项制度变迁都是在一定的制度环境之下发生,一定的制度环境和利益主体的目标追求构成了制度变迁的路径依赖 。从我国农村30年变迁的历程可以清晰看出,政治权衡、改革结果不确定性以及人民公社体制因素对农村土地制度变革的强大约束力,农民自发的制度创新必然遇到极大阻力和风险,此时,执政党解放思想和国家强力推行就显得十分必要。安徽小岗村和一些贫困地区的农民,冒着风险私自“分田单干”的行为,最好的诠释了农民自发的制度创新方式;而改革初期“五个一号文件”的产生和贯彻,则是执政党思想解放和“国家强力推行”的最好证明;“上面放,下面望,中间有根顶门杠”的时政民谣,以及“辛辛苦苦几十年,一夜回到解放前”的抱怨,反映了当时的社会阻力和国家强力推行的必要性。
我国农村土地制度变迁的路径依赖特征显著。首先,政治权衡和改革结果的不确定性,决定了农村土地制度改革的起点只能是恢复生产责任制,从土地经营方式的变革起步。改革之初,社会主义意识形态在改革之初的约束是强有力的,农村土地集体所有的信念不能动摇念。要规避改革的政治风险,必须保持土地集体所有制,因此“两权分离”的理论和“联产承包”的实践应运而生。土地制度改革存在结果不确定性风险,如“分田单干”能不能冲破传统社会主义意识形态的阻力,是否会出现“私有化”之类难于控制的局面,落下复辟“资本主义”的罪名?改革后对农村经济发展和社会稳定到底产生什么影响?这些不确定因素,在很大程度上干扰了改革者的决心。
其次,土地承包经营的发包方式,必须公平优先、兼顾效率。我国农村土地经济理论和政策思想遗产中:“耕者有其田”是历代农民的理想追求,满足农民的土地欲望不仅是经济发展之必须,而且是民心趋从的重要条件,因此历代统治者都必须重视农村土地问题对国家经济发展及政权巩固的重大作用;“均贫富”反应在土地占有关系上就是“均田地”,封建王朝更替及社会治乱,总是循着土地“强制掠夺”与“抑制兼并”的轨迹运行。处理今日中国农民土地权利仍然是“公平”比“效率”更重要。但是,土地制度改革从恢复农业生产责任制起步,联产承包经营的最初含义是将农产品生产任务按田亩分解“包产到户”,因此“按劳动力分配责任田”理所当然,同时必须照顾人口对土地的平均需要。这样一来,“按人劳比例”分配责任田 就成为农村土地制度变革起步阶段的最好选择。当土地承包期限不断延长,且与粮食等必需农产品的生产任务脱钩以后,集体成员平均分配集体土地才成为必然。
第三,人民公社所有制关系最后过渡到“三级所有,以生产队所有为基础”,构成了我国农村土地制度变迁的重要路径依赖。1960年代初形成的《农村人民公社工作条例》(俗称人民公社六十条),不仅是改革初期而且是当前是确认农村土地所有权、发包权、承包权的重要依据。土地所有权人民公社、生产大队、生产队三级所有,以生产队为基础,分配核算单位也以生产队为基础。所以,只能将生产队的农业用地分配或发包给生产队全体成员,并且“不能打破生产队边界”发包土地。当人民公社解体以及恢复和重建乡(镇)人民政府以后,土地“三级所有”分别对应为乡(镇)农民集体所有,村农民集体和村民小组农民集体所有,并被相关法律予以固定。
3、农村承包土地制度变迁,分成家庭承包的耕地和其他方式承包的非耕地两大类别,循着“明确所有权,稳定承包权,放活使用权,保障收益权、尊重处分权”的路径展开
――明确所有权。(1)按乡、村、组三级分享的框架,重塑农村集体土地产权主体。目前《土地管理法》及相关法律都有这样的规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会经营管理”;“两个以上农村集体经济组织的农民集体所有,由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理”;“已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。农村土地三种所有权主体并存的法律框架,显然受到原人民公社“三级所有”法律框架的束缚,照顾了人民公社所有制关系的贯性。(2)界定和确认农村土地所有者的权益。现实农村集体土地所有者的权利是法律上的最终归属权,所有者拥有发包权,土地管理权(如培肥地力、改良土壤、保护环境等方面的经营管理),规划、利用和管制权(不改变土地使用性质),合法收益权(土地地租或承包费用)。在界定农村集体的土地所有权的同时,按权利和义务对等的原则,用制度和法律规定产权主体的相关义务。
――稳定承包权。稳定承包权有两项重要的内容:其一,使农民有足够长的土地承包期限。1984年的中央一号文件规定“土地承包期限一般应在15年以上”。在第一轮承包土地逐步到期之际,1993年中发11号文件规定“在原定耕地承包期到期之后,再延长30年不变”。1998年9月25日,江泽民总书记讲话强调“三十年以后也没有必要再变”。其二,限制承包土地周期性的行政调整。承包土地随人口增减变化进行周期性调整是改革早期的通常做法,贵州湄潭“增人不增地、减人不减地”的试验被推广以后,开始从制度上割断新增人口与土地的联系,《农村土地承包法》规定,“承包期内,发包方不得收回承包地”,“不得调整承包地”,“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。至此,农民获得了长期且较稳定的土地承包权。
――放活流转权。放活使用权是为了解决现实中的两对矛盾,即集体组织中人口和劳动力不断增加和耕地不断减少的矛盾,社会化大生产与分散经营的矛盾。集体组织中新增人口和新增劳动力都有资格获得平均份额的土地,如果照顾这一需要,土地就得在农户之间不断调整,稳定承包权就是一句空话;而且土地分割会越来越零碎,影响经营规模。但又必须解决新增人口与新增劳动力的生活来源,于是允许土地使用权依法、自愿、有偿转让,试图用市场调解的办法取代行政调整 ,同时出台配套政策,如有计划地开发“四荒”地等非耕地资源,发展非农产业等,试图通过“市场调济+配套政策”的途径化解矛盾。
――保障收益权。改革之初,农民创造了“交够集体的,留足国家的,剩余全是自己的”经营分配方式。随着农产品供给由严重不足,逐渐转向结构性供给过剩,我国取消了农民联产承包土地中最重要的一项内容,即粮食等大宗农产品的定购合同;在调整国民收入分配关系的农村第二步改革中,又取消了农业税及其附加,至2006年,农民承包土地的收益全部归了农户。不仅如此,还实施了粮食直补、良种补贴等直接与承包土地相关的扶持政策,部分解决了农村承包土地的收益权问题,极大提高了农民土地收益预期。但国家征用农民土地、农村建设用地、农民宅基地的收益大量流失问题,还远未解决。
――尊重处分权。最初,农户承包土地只有耕作权,其余如有偿转让、作价入股、继承等被认为是承包权对所有权的侵犯而严加禁止。随着改革的深入,延长土地承包期限和稳定承包权,农民土地承包权内涵不断扩张。农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》(1994.12.30)规定:“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包标的,依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护,但严禁擅自将耕地转为非耕地”。又规定 “承包人以个人名义承包的土地(包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等),山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等,如果承包人在承包期内死亡,该承包人的继承人可以继承,承包合同由继承人继续履行,直至承包合同到期”。政策演变充分显露出农民土地使用权内涵的扩展。目前,农民土地承包权的继承权打了折扣,抵押权一直未赋予农民,法律规定的部分处置权包括转让权、收益继承权、互换和入股权。
――非耕地的制度安排。概括地说,农村非耕地包括农村除耕地以外的一切土地,除去道路、绿化带、民居、学校、医院、交通、建筑等公用设施占地外,其余可供开发利用的一切土地都是农用非耕地。农用非耕地制度改革,主要指采取非家庭承包形式承包的“四荒地”(即荒山、荒坡、荒沟、荒滩)和林地及林权制度改革。由于农用非耕地开发投资周期长,投资风险大,必须给农民一个更加稳定的预期,必须实行规模开发。这是土地制度改革试验区提供的经验。现实中,农用非耕地制度安排与耕地制度安排的最大差异表现在三个方面:其一,耕地承包强调“公平”,并采取家庭承包方式;非耕地资源配置强调“效率”,采取租赁、竞标承包等非家庭承包方式。其二,耕地承包权经营权30年不变;非耕地承包期限更长、更稳定。其三,耕地承包经营权有收益继承权但不能抵押;非家庭承包的土地经营权可以继承、可以抵押。
三、农村土地制度运行态势及其评价
现行土地制度伴随并推动了中国农村改革开放30年的历史进程,对农村经济社会发展,乃至对中国经济快速、持续、稳定增长和中华民族的伟大复兴,都发挥了重大作用。但现行农村土地家庭承包经营制度确实存在着历史局限性,深化改革势在必行。
第一,农村土地第二轮承包工作,按照中央要求于1999年12月底已顺利完成,“两证”到户率逐年提高,但仍有极少数村没有认真执行第二轮土地承包政策。2003-2005年,作者应邀参加国务院发展研究中心农村经济部“中国农村土地制度改革与完善”课题组,承担安徽、江西、湖北、河南四省的农村土地承包制度建设即运行状况的调查。调查证实:安徽1999年12月底检查,已完成二轮承包的乡镇占全省乡镇总数的95.6%。全省1219万农户中,1157万农户与集体签订了30年不变的承包合同,签约率达到94.9%。当年土地承包经营权证书到户率已达35.6%,到调查日(2003,10),《农村集体土地经营权证书》或者《集体土地使用证书》的发放率达到了98.8%。江西调查(2003.11)样本全部完成了第二轮土地承包任务,“两证”发放到户,高安、上高、分宜、渝水等4县(市、区)分别为100%、97.6%、100%、99.5%,绝大部分村庄没有“机动地”。湖北调查(2004.8)反映,“两证”发放到户比例100%。河南调查(2005.2底3月初)样本鹤壁市,至2000年底全部完成土地延包工作,其中淇县和浚县两县土地承包经营合同签订比例100%,土地承包经营权证书发放比例97.5%。但从全国看,到2006年底,极少数人地矛盾突出、干群关系紧张的村仍然没有完成第二轮土地承包,亟需化解矛盾、稳定秩序。
第二,家庭承包制度的具体安排省际差距大,农民承包土地面临调整压力。(1)土地分配起点不公平引发调整。第二轮承包限制土地调整和土地征用,造成了现实农村一个非常庞大的“无地农民”群体。第一轮土地承包是总结安徽等地农民自发承包经验的基础上迅速在全国推广的,各地发包土地有很大差别:有的按人口平均分配;有的按“人劳比列”分配,其中一些地方女劳动力按半个劳动力计算;有的采用“两田制”;有的按人劳比例分田外,还按大牲畜分饲料田。第一轮土地发包分地的差异,造成了耕地占有差距。第二轮土地承包,中央[1997]17号文件又过于强调“大稳定、小调整”,基层为规避矛盾,也大多(全国至少有超过60%的行政村)采取“顺延”承包方式,这就失去了化解人地矛盾的最佳机遇,“顺延”了矛盾,导致土地承包“起点”不公平,加上土地征用,造成了大量“无地农民”。我们入户问卷调查表明,目前全国至少有10%的农村人口没有承包土地,好在“家庭功能”掩盖着矛盾尚未激化。(2)国家征地或农村建设用地引发调整。土地征用或乡村非农化利用以后,“失地农民”非农就业困难,因此,大多数村庄采用集体成员平均分配土地补偿,同时重新调整承包土地的办法平衡各种利益矛盾。(3)土地整理和农田标准化建设引发调整。农田整理和标准化建设的任务越来越大,它需要打破家庭承包土地边界,而导致重新发包。(4)新农村建设中的一系列建设活动,农地大量非农化利用,不可避免地引发承包土地调整。(5)公社体制残留和干部配置资源的欲望催生土地调整。我们结论:集体土地总量减少的过程,是农民承包土地调整的过程;“赋予农民长期而稳定的土地使用权”远未落实,农民土地权利事实上短期而不稳定。
第三,“四荒地”占有不公平、林地和林权矛盾突出,反过来影响耕地承包制度运行。改革之初,为加快“四荒地”开发,采用“谁开发、谁使用”的鼓励政策,在大多数农民还没认识土地价值的情况下,一些聪明、头脑灵活的人大量圈占“四荒地”。某省有的农户占有了几百亩甚至上千亩“四荒地”,经过二十多年的开发,这些土地逐渐变成了熟地,土地价值显现,成为引发土地矛盾冲突重要因素。林地承包和林权制度改革有类似的情况,某省森林覆盖率62.96%,林业用地面积1.36亿亩,占陆域总面积74.7%,其中80%以上属集体所有,全省人均林地面积近4亩,约为耕地的8倍。该省2003年开始推进集体林权制度改革,有一定的效果,竹业、花卉、名特优经济林、速生丰产用材林建设及森林旅游等快速发展,对山区经济发展和农民增收发挥了作用,山区农民从林业中获得的收入约占其家庭收入的一半。但同时,林地收益凸显,过去潜在的“干部林”、“大户林”等问题浮出水面,不仅导致了复杂尖锐的山林权属争斗,而且对林木的破坏也相当严重。作者曾经(2005.11)应农民邀请,到某省上坪村为其发展合作社培训,到那里后才知道,当地农民为林地和林木权占有不公平长期上访维权,土地矛盾异常尖锐,第二轮土地承包迟迟没有进行。解决上述矛盾是一个两难选择:如果按起点公平的原则,重新分配已开发“四荒地”,违背了当年鼓励政策的承诺;如果保护开发者的既得利益,维持现有“圈占”格局,占有较少“四荒地”的农民又意见特别大,以致上访不断。
第四,农村土地流转制度极易受到政策调整的影响,没有达到预期的政策目标。我们曾希望依靠土地承包经营权流转制度、通过市场的办法来化解人地矛盾、稳定土地承包关系、发展适度规模经营。但从这几年的实践看,土地流转政策目标并没有实现。我国农村土地流转在2002-2003年达到高潮,据我们在长三角的调查,至2002年末,江苏全省土地流转面积占农户承包面积12.5%。分地区看,土地流转最高的苏州市,流转面积95.2万亩,占农户承包面积的30%,无锡市流转面积17.5万亩,占10.7%。浙江省到2003年6月,流转463.76万亩,占农户承包面积22.8%。其中,湖州市德青县流转17.3万亩,占30.7%;吴兴区流转9.1万亩,占32.2%;台州市流转51.53万亩,占23.8%;临海市流转8.85万亩,占20.5%;义乌市流转土地占承包面积31.8%。自2004年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后,转出土地大面积回流。2005年,我们回访苏中某县,该县于2004年流转面积已达8.77万亩,但到2005年6月底又回落到6.94万亩,流转面积减少了20.9%。在一些地方,为了农业开发或招商引资,农民非自愿的土地流转大量发生,工商资本大量进入农村直接占有土地,引发各种矛盾。
第五,农村经济关系加速转型,家庭经营的社会化趋势越来越明显,长期坚持家庭承包这一基本经济制度,需要长远的制度安排。调研证明,我国农村土地占有格局、农户收入结构乃至整个生产关系都发生了新变化。(1)农业内部的土地流转表现出向本地种植养殖业大户、非农村住户(民间、工商资本和外资)等三种主体迅速集中,从而带来两种逆向发展趋势:其一,种植业农户的经营规模越来越小,农民兼业化现象越来越普遍,与此相联系,种植业中的劳动密集型产品(如江南棉花)快速消失了;其二,蔬菜瓜果、苗木花卉、水果等经济作物生产的专业户以及养殖业专业户,已经摆脱了耕地的束缚,主要依靠劳动、依赖技术和信息的投入以及市场和行业组织获取利润。(2)我国“双层经营体制”始终没有形成,从所有制结构、产业结构,还是劳动力从业结构看,已经形成农户经济、村集体经济和新经济体(合作经济、工商业主经济)三足鼎立的格局。(3)家庭经营性收入不断降低,而工资性收入的比重越来越高,家庭经营的社会化趋势明显,家庭经营体制可能在长三角率先解体。2004年,苏、浙、沪三地农民家庭经营性(包括经营第一、二、三产业的)收入分别为42%、43%和12%,而农户的工资性收入比重大幅度上升,分别为52%、48%和78%。(4)外来民工不断增加,成为村域内地位最低的社会阶层,而农村管理体制基本上属于公社体制遗留,即便是改革后形成的“乡镇村治”治理格局,亦不能适应现实需要。 四、农村土地制度深化改革的思路及政策选择 我们认为,未来农村土地制度改革的方向,必须考虑现有的约束条件,避开集体土地所有权“公有或私有”的陷阱。将赋予农民长期而有保障的“土地使用权”的阶段目标,拓展为赋予农民长期而有保障的“土地财产权利”终极目标。继续沿着“明确所有权,稳定承包权,放活使用权,保障收益权、尊重处分权”的路径向纵深发展。
农村土地制度深化改革的思路应该是,用多元产权模式和制度安排,实现并保障农民土地财产权:家庭承包土地集体所有、农民永佃、完善财产权;农村建设用地登记发证、允许入市,保障交易权;农民宅基地实行多元产权,有偿供给,无期限使用;最严格的耕地保护,尝试购买农地开发权;涉及农民土地财产及收益的征用制度,应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革。
1、家庭承包土地:集体所有、农民永佃、完善财产权。在我国未来土地制度改革的方向性选择上,出现了“公有”与“私有”的争论(樊纲,2007)。主要有两派观点:一种观点认为,如果不从《宪法》上修改基本土地制度,其它技术性改革都不会有理想的效果;另一种观点认为,土地是否私有并不重要,在国有和集体所有的大框架下,我们仍能做出很多改进,达到自由交易的有益效果 。具体到农村承包土地,有人说家庭承包经营制度适合中国国情,要长期坚持;有人说家庭承包经营制度是一项没有完成的改革的“半拉子”工程;有人说“中国现行的土地制度本来只是临时用来替代公社解散后的制度真空,在一些边远、穷困省份偷偷试验的基础上,到1984年通过全面解散公社而正式登上历史舞台的……”,接着尖锐批评“有些人无视这种土地制度于市场经济内在要求的冲突,一厢情愿地希望将这种历史性制度永久化” 。
我们认为比较稳妥的办法是:用农民集体成员“按份共有”的实现形式,改造农村土地集体所有制度,使其所有权主体具体化、人格化;同时将承包土地抵押权赋予农民,把“30年不变”“土地承包经营权”拓展为“永佃土地使权”,法律将其界定为“农民私有财产权”,纳入私有财产保护范畴。国内外的历史经验教训都告诉我们,这样做,既可以充分实现和保障农民集体土地所有权,又尽可能减少土地私有化的“结果不确定性”风险。俄罗斯、匈牙利农村土地私有化对农村经济衰退的严重影响以及社会震荡历历在目。历史上,我国江南地区曾经流行的清田、民田和客田“三权分离”,权利边界清晰且都能入市交易的土地制度(注释专栏3),为我们探索农村土地所有者、承包者和耕作者的权利提供了有价值的历史经验。
                                                                              
注释专栏2:明清时期,江南农村 清田、民田、客田“三制分立”的土地制度
我们在“古村落经济社会变系列研究”中发展,清代,浙江兰溪诸葛村的土地买卖契约中有清田、民田、客田之分。据《兰溪市土地志》载,至元22年(1285),豪强权贵侵夺民田、民怨极大,元世祖曾五次禁令“擅举江南民田者有罪,勒令诸权贵所夺其田还其主”。至元27年(1290),“募民耕江南旷土,户不过5顷”。咸丰年间的太平天国战争使江南人口锐减,土地荒芜,战后清政府为增加赋税,准许外地农民来兰溪垦荒,但垦荒落户者只有田面权,而当地地主拥有田底权,由此产生了大皮田、小皮田的区别,并逐渐形成了一套完整的土地制度。大皮即土地所有权,称民田或田底;小皮即土地使用权,称客田、小佃田或田面;“大小两皮”属一人的土地称清田。在普通情形之下,清田拥有者的数量受到严格限制,大多限于山地和坟地;民田(所有但不占有即大皮田)属于地主,有承粮管业权、买卖权,但无耕种权利;客田(占有耕种但无所有权)属于耕种者,有世袭耕种的权利,通称永佃权,永佃权可以自由买卖、抵押和转租,但需要向大皮所有者纳租,大皮所有者须负担完粮纳税以及被摊牌积谷各种杂捐。上述三种土地权利都可以买卖,而且所交易的都限于自己的那一份权利而不能影响去他权利认得权利。因此,许多在城地主经常买卖自己的土地所有权,而永佃者浑然不知,仍然继续耕种自己的土地,只不过到年终变换交租对象。诸葛村乃至江南农村土地“三制分离”的土地制度安排,对当前我国完善土地承包经营制度有重要借鉴意义。
――资料来源:王景新《诸葛古村落》研究书稿。
                                                                              
2、农村建设用地登记发证、允许入市,保障交易权
农村建设用地是指源于农村土地用于农村建设或农地非农化利用(比如农民住宅、乡村企业、乡村道路等占地的土地,不包括间接用于农业、或产业结构调整、或者属于生态环境建设的土地。
农村建设用地入市的必要性有三。,第一,农村集体土地非农利用的市场价值显现,加上农民对平等土地权利(同地、同价、同权)的追求,构成了农村建设用地进入市场的推动力量。我们在长三角典型村落调查发现,凡是村集体年可支配收入和农民收入稳定的村落,大多依靠修建标准厂房、打工楼、商铺、停车场出租,或不通过土地一级市场直接租赁土地使用权,与法人企业和个体经营户分享工业和商业利润。一般而言,在成熟工业化区域,一个行政村如果有50亩土地用于非农建设,村级集体年可支配收入基本维持在200万元左右。第二,国家建设用地需求量急剧增长,“地荒”已成为制约区域经济发展的瓶颈,开辟农村建设用地市场,可以缓解土地供给紧张的矛盾。国土部数据显示,“农村集体建设用地的数量约相当于城市建设用地的2.5倍。扣除交通、水利等无法进入市场流通的土地之后,农村建设用地与城市建设用地分别为约1700万公顷和700万公顷” 。第三土地“隐形市场”大量存在,通过隐形市场转变用途而成为农村非农建设用地的数量惊人 。土地隐形市场客观上促进了农村社区经济发展、集体财富积累及稳定农民收入,但这种流转缺乏合理规制,滋生土地纠纷,影响农村社会稳定,农村建设用地市场化改革迫在眉睫。
从可行性上看,一方面,国家法律空间为其进入市场准备了“准生证”。如《土地管理法》第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡镇村公共设施和公共事业建设批准使用农民集体所有的土地的除外。”新颁布的《物权法》“没有将土地管理法中只容许国有建设用地流转的规定写进去,这是实际上为下一步改革留下了空间”(王卫国,2007) 。另一方面,地方政府率先试验和农民的探索,为农村建设用地入市储备了政策。如1999年以来,国土资源部在全国范围内较大规模安排了30处集体建设用地流转试点,如安徽芜湖、广东顺德、浙江湖州等地。2005年,广东省政府第100号令颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(当年10月1日起施行),规定:“集体建设用地流转方式与国有土地一样,可以出让、出租、转让、转租和抵押”;“可以使用集体建设用地兴办各类工商企业、外资投资企业、股份制联营企业;兴办公共设施和公益事业;兴建农村村民住宅”。类似的还有:《中共云南省委云南省人民政府关于发展壮大农村集体经济的意见》“积极鼓励农村集体经济组织按规划整理农用地和建设用地,允许用新增有效耕地折抵建设用地指标,……其收入全额返还农村集体经济组织”。“若农村集体土地被征用,可以按批准征用地面积预留10―15%,作为失地农民的安置用地,用于发展二、三产业”。苏州市委《关于促进农民收入持续增长的意见》要求,“认真落实村集体建设留用地政策,在规划时留出10%左右作为农村集体建设用地”;同时“加大宅基地置换力度,置换后增加的土地,原则上20-40%作为集体建设用地”。
农村建设用地入市,需要借鉴实践经验,研究解决一些重要问题:(1)对进入市场流转的农村建设用地的边界、来源进行比较明确的规定。比如限定集体建设用地要符合国家产业政策及当地土地利用总规划、城市和村庄规划,落实土地利用年度计划指标等。(2)规定农村建设用地进入市场的用途和方式,比如入市非农建设用地限定用于兴办各类企业、公共设施、公益事业、农民住宅,禁止用于商品房开发;集体建设用地流转基本形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。(3)对农村建设用地进入市场的主体和程序做出规定。如本集体经济组织2/3以上成员同意,要签订书面流转合同并申办登记确认手续。(4)对农村建设用地流转收益分配做出规定。如广东的《办法》规定,出让、出租集体建设用地使用权所得收益应纳入农村集体财产统一管理,其中50%以上应当存入银行(农村信用社)专户,专款用于本集体经济组织成员的社会保障,依法缴纳税费和增值收益。
3、农民宅基地产权应按照“尊重历史,照顾现实”的原则,实行多元产权。
农民宅基地是农村建设用地中的一个特殊的门类。现行法律和政策规定的农民宅基地与房产权利大致包含:(1)村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租房屋后,再申请宅基地的,不予批准。(2)宅基地集体所有,农民无偿使用(但需要支付一定的手续费),使用权无期限,可以继承。(3)宅基地使用权不得单独抵押。(4)房屋产权农民私有,建筑物可以单独抵押,在实现抵押权而导致建筑物所有权转移时,抵押权人一同取得宅基地使用权。现行宅基地制度,已与市场化、城乡一体化的发展趋势相背离,严重侵害农民的财产权利,影响社会和谐与进步,改革势在必行。
解决农民宅基地产权归属,必须尊重历史和现实两个方面。1982年宪法颁布以后,农民新增的宅基地是通过农户申请,集体无偿提供给的,其所有权属于集体,这是比较明确的,这一部分宅基地应执行现行“宅基地集体所有,农民无偿、无期限使用,可以继承”的制度,同时,增加农民宅基地抵押权。
那些祖传的农民宅基地,经过新中国土地改革分配和重新确认,由县人民政府颁发过《土地房产所有证》的农民宅基地,应还权与农民,实行宅基地农民所有。因为土地改革分配给农民宅基地是私有的,在社会主义生产资料的改造中,农民宅基地属于生活资料,它既不在“赎买”之列,也不在“改造”之列。1956年《高级农业生产合作社示范章程》还明确规定,“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。直到1961《农村人民公社工作条例(修正草案)》才无理由的将“全大队范围内的土地,都归生产大队所有”。1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案 》进一步强调“宅基地等,一律不准出租和买卖”  。这件事引起了农民抵触,1963年3月20日,《中共中央关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知》讲了四条 ,其中特别强调“社员的宅基地,……都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。但仍旧归农户长期使用,长期不变”;“社员需要建新房又没有宅基地时,由本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,帮助解决……社员新建住宅占地无论是否耕地,一律不收地价”。这样,以农民宅基地获得不收费、使用无期限换取了宅基地私有产权的集体化。1982年宪法在这个基础上将农民宅基地明确规定为集体所有。
农民宅基地制度的这种安排,致使宅基地占地面积不断扩大,占去大量农用地。于是又导致了另一不合理的“一户一宅”制度出台,至今仍然严重影响城乡居民公平的房地产权利。出现了所谓“小产权”和“大产权”的差别。从趋势上看,农民宅基地越来越需要市场化配置,需要在明晰产权的基础上,将农民宅基地获取逐渐从无偿转变有偿,农民住宅也逐渐商品化。我们认为,宅基地属于农民生活用地,马列主义历来认为生活资料应该私有或个人所有;同时,农民房产是私有的,可以代际传承,宅基地使用权无期限,等于私有,应该把无期限的使用权改成所有权,并允许买卖。
4、最严格的耕地保护,应尝试通过购买农地开发权的方式,完善基本农田保护制度
我国“最严格的耕地保护制度”并没有建立起来 ,基本农田数据虚假成份较多,原因在于:把保障粮食安全的公共责任转嫁给农民承担,而未照顾农民土地收益损失,农民和农民集体没有保护的积极性;地方政府具有转用农地的利益激励和操作便利;中央政府监督这一制度运行成本过高而无效效率。美国政府通过购买农地永久开发权、建立“保留农田”制度的经验(注释专栏1)值得借鉴。我们建议,随着中国经济发展、中央和地方政府财政实力空前增长,有条件尝试购买基本农田永久开发权,完善基本农田保护制度。
                                                                             
注释专栏1美国King县政府购买农地的永久开发制有效控制耕地减少
作者曾于1998、1999和2002年三次考察美国农村土地制度,曾经访问过华盛顿州King县土地政策与规划办公室、县农业委员会和Thurston县奥林匹亚市kirsop农场等地。其中,美国King县政府购买农地的永久开发权的做法给我流线深刻印象。
在现代化进程中,农用土地大量减少是世界性问题,美国也不例外。但是,尽管美国政府采取了许多措施,农地减少的趋势一直没有真正控制住。King县土地政策与规划办公室Lori Grant女士介绍说:如果从1945年算起,全县农业用地只有约1/3得以保留。20世纪60年代初,全县有农地约10万英亩,从60年代初至90年代30余年间,全县减少农地约5―6万英亩,90年代初农地约有4.2万英亩。直到实行政府购买农地开发权并于1994年制定了土地分区法,农村农地减少的势头才得到了根本控制。�
1979年,该县采取选民公决的方式,选民同意多缴税赋以支付5000万美元,从农场主手中买下了12800英亩土地的永久开发权。这些被买断了永久开发权的土地叫“保留农田”。在1980年代,King县还建立了许多类似的农业生产区,其中有两个产区的永久开发权已被按照农田保护计划购买。这几年,King县政府试图扩大“保留农田”的面积,同时使分散的“保留农田”连成片。但是,土地价格上涨,购买土地的经费有限,使县政府购买土地开发权的机会越来越少。2001年,King县花费了150万美元仅买了25英亩土地的永久开发权。
按照法律规定,“保留农田”的所有权属于农场主,但所有者必须用于种地,必须保证它不转为非农业用地,所有权不能卖给耕作者以外的任何人做任何事。但是,所有者可以抛荒农地。由于法律鼓励农地退耕、休耕,所以抛荒农地为合法。因此,目前King县面临的另一个问题就是如何保证一定数量的耕地。据介绍,全县4.2万英亩土地只有40%在耕种。农民种地不赚钱,于是有的家庭农场卖掉土地开发权后外出打工,因此土地被抛荒。抛荒的土地如果不注意排水,久之将变成湿地或不能耕作的土地。所以县政府的一项重要工作就是支持和帮助农民在抛荒地上排水,以防止耕地退化。
――资料来源:王景新.中国农村土地制度世纪变革[M].第390页;《美国的农地保护及农业支持政策》考察报告文稿,2002年。
                                                                             
5、涉及农民土地财产及收益权的土地征用制度,应按打破垄断、卖方决定、增值分成纳税的思路深化改革
土地征用制度改革,唤醒了农民保护土地收益权的意识,土地利益纠纷空前增多,“三农”新政与农村土地制度配套联动问题显得突出起来。
首先,从观念上突破。在中国的传统文化和政府管理理念深处,并没有把农村集体土地看成“最基本生产资料”和农民土地财产。在社会革命时期把土地当成发动农民和争取支持的筹码;在经济建设时期又把农民土地当成获取工业化、城镇化原是资本积累的源泉。当工业化、城市化用需求与保护农民土地权益冲突时,只能牺牲农民土地权益而服从“国家建设大局”,在新圈地运动中,政府、基层组织、民间权势和工商资本都是强者,只有农民集体和土地承包人是弱者。征地制度改革的根本出发点,应该转变观念,把管制农民、便利资本的征地制度改变成保护农民、限制资本的征地制度。
其次,通过立法完善具体制度。征地作为国家的强制性权力,应严格限制于“公共利益需要”;经营性用地,不能动用国家的强制性的征地权。无论公益型用地还是经营性用地的征用,都要尊重农民集体土地所有者的谈判权,并且保障其土地所有权转移的收益分配权。一些地方探索了征用土地制度补偿分成比例,比如:山西规定征地补偿集体得20%,失地农民得80%;福建规定征地补偿大多数归失地农民(李平,2007)。下一步立法应当确定土地所有权转移和用途改变后的增值收益,在农民集体和承包土地农户之间按比例分成,国家则通过土地增值税的方式参与分配。 参考文献:
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