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坚持农村土地集体所有权
2015-04-22 00:00:00 本文共阅读:[]


党的第十八届三中全会《决定》在关于农村土地制度的改革中明确提出要坚持农村土地集体所有权。这表明农村土地制度改革是在坚持农村土地集体所有权前提下的改革不是土地私有化改革而是集体土地所有权制度的完善改革是为了更好地实现农村土地集体所有权的目的。因此,如何在新的农村土地制度改革中既坚持土地集体所有权又能够建立更好地实现集体土地所有权目的的机制颇值研究。

一、农村土地制度改革必须符合农村土地集体所有权的本质

在农村土地制度改革中坚持土地集体所有权要求农村土地制度的具体改革措施必须符合集体所有权的本质不得改变集体所有权的性质。所有权反映和实现私有制还是公有制是由一定的社会政治原则决定的。农民集体土地所有权是社会主义性质的所有权制度。所谓社会主义就是实行由社会掌握生产资料的公有制的基本经济制度和在此基础上由人民拥有国家一切权力的政治制度的社会形态。土地是极为重要的生产资料同时又是自然资源建立社会主义制度理应实行土地的社会主义公有制。

随着世纪年代初期土地改革的完成建立了农民土地私有制实现了耕者有其田的目标。但是小农土地私有制在其发展过程中一旦遇到天灾人祸又通过土地的买卖重新分化使农民通过土地改革获得的土地得而复失形成新的地主和贫雇农。

为了巩固土地改革的成果中国共产党在农村领导农民进行土地所有制的社会主义改造建立农民土地集体公有制。农民集体土地所有制就是农村一定范围内的群体对土地共同占有基础上的个人所有制也就是由群体共同所有土地实现群体中每个个人的利益。群体不可分割地共同所有土地就是土地的集体公有制排除了私人对土地的所有从而确保群体中的每个人都能平等地实现土地利益实现了个人所有制。因此集体土地所有制就是集体的成员个人所有制。这种所有制反映在法权制度上就是集体土地所有权其本质是农村一定社区的成员集体在对本集体土地不可分割地共同所有基础上实现成员个人的利益。所谓不可分割就是不可将土地所有权分割为单独的个人私有权从而保障每个集体成员都能够对集体土地享有利益实瑰耕者有其田居者有其屋防止富者兼并土地穷者失去土地。这也就使集体土地对集体成员具有了社会保障功能。

依据《物权法》第59条的表述集体土地所有权就是集体成员集体对本集体土地的所有权。在成员集体对本集体土地的所有中每个成员不可分割地享有集体所有权没有现实的应有份额,只能按照集体分配原则平等地享受利益。因此在新的农村集体土地制度改革中坚持集体土地所有权就是要坚持其本质属性在不可分割的基础上平等实现集体土地对集体成员的社会保障利益,一切改革措施必须在此基础上实现集体成员的利益。因此应当从多个维度理解和坚持集体土地所有权。首先要从民法上保护集体土地所有权的财产权维护农民集体的土地财产利益。同时农民集体土地的财产权不是一般的财产而是土地财产具有生产资料的属性和自然资源属性要从集体土地所有权的生产资料所有权维度通过经济法和土地管理法实现对农业产业的保护和促进。另外农村土地的农民集体所有发挥着对农民集体成员生存的社会保障作用从集体土地的社保功能维度通过社会法实现对作为社会弱势群体的农民集体成员的社会保障作用。

二、维护农民土地承包经营权与坚持集体土地所有权

在集体土地所有权和农民土地承包经营权的关系问题上经常有专家主张将集体成员的承包经营权做实虚化集体所有权。[1]实质上集体土地所有权与成员对土地的权利应当是一致的集体土地所有权就是成员集体的所有权,土地成员集体所有才有成员的承包经营权。如果一味地强调成员权利虚化集体所有权将导致集体所有权的消灭这与坚持农村土地的集体所有权是背道而驰的。因此对承包经营权的维护包括对其加大赋权都应当以不损害集体土地所有权为限度。十八届三中全会《决定》提出:“稳定农村土地承包关系并保持长久不变在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转’ 发展多种形式规模经营。” 对这一段文字有几个问题需要讨论。

第一个问题是稳定农村土地承包关系并保持长久不变那么土地承包经营权还要不要有期限?有一种观点主张既然承包关系长久不变承包经营权就不应当有期限限制。[2]对此笔者认为稳定农村土地承包关系并保持长久不变并不等于承包经营权是无期限的权利长久不变只是说其期限应当有相对长的期限但不能理解为没有期限。在所有权与设立其上的他物权的关系上所有权是永久物权他物权是有期限的物权他物权为设定在所有权上的定限物权他物权的存在限制了所有权使所有权与他物权同一支配内容的权能不能发挥作用只有待他物权负担除去所有权才能恢复其圆满支配状态。因此他物权不能是永久的否则所有权负担过重使所有权永久地处在不能发挥作用的状态所有权就名存实亡了。从立法例考察也没有永久性的他物权。例如《日本民法典》第278条规定的永佃权存续期间为:“1、永佃权的存续为25年以上50年以下。即便以设定行为确定了超过50年的期间其期间以为50年。2、永佃权设定可以更新。但存续期间,自更新时起不能超过50年。3、未以设定行为确定永佃权的存续期间时除有特别习惯外其期间为30年。”比较而言我国的土地承包经营权作为在集体土地所有权上设定的用益物权《农村土地承包法》和《物权法》规定其期限为30年是合适的既有利于承包关系的稳定也兼顾了对集体所有权的保护不应该再在承包经营权的期限问题上变动更不应该将承包经营权永久化否则就会危害集体土地所有权。

第二个问题是,赋予承包经营权更充分的权能时如何坚持集体土地所有权? 在土地所有权与其上设立的他物权的关系中所有权是完全物权,有对所有物全面支配的完全权能; 他物权则是对他人所有的物得以支配的有限物权其权能不可能超过所有权的权能。但他物权一旦设定他物权人在其目的范围能够直接支配标的物使所有权受到限定。因此他物权的权能就是所有权人的负担赋予他物权人权能必须平衡与所有权人的利益不得使他物权人损害所有权人的利益。农民土地承包经营权是设定于集体土地上的用益物权其权能内容直接关系集体土地所有权其权能的充分实现以不损害集体土地所有权为原则。例如土地承包经营权人不得改变土地用途、不得污染土壤。《农村土地承包法》第41条规定承包经营权人向本集体以外的人转让土地承包经营权应当征得本集体组织的同意33条规定,土地承包经营权的流转应当遵循在同等条件下本集体成员享有优先承包权的原则。这些规定都是维护和体现了农民集体土地所有权的。

十八届三中全会《决定》明确提出允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转发展多种形式的规模经营。这显然超越了原有规定,土地承包经营权的流转不限于本集体在公开市场流转无需本集体组织同意也不存在同等条件下本集体成员的优先承包权问题。承包经营权向本集体外流转会不会损害集体所有权从理论上来讲承包经营权流转的仅仅是对特定土地的承包经营权并不是土地所有权因此不会损害集体土地所有权。但是如果把承包经营权永久化取消期限限制承包经营权流转到集体以外集体永远不能收回承包地集体土地所有权就名存实亡了。因此为了不使坚持农村土地集体所有权成为一句空话就必须坚持承包经营权的期限性。另外农村集体土地所有权是本集体的成员集体享有以实现成员个人所有制集体土地所有权是对集体成员的社会保障。集体成员从本集体土地所有权上取得对土地的承包经营权就是保障本集体成员耕者有其田耕者就是劳动者是以土地为劳动对象的劳动者集体成员享有了土地承包经营权土地生产资料与成员劳动结合集体土地所有权的目的就实现了。因此集体向本集体成员发包土地,一般都不收取地租也就是不收取承包费地租利益直接实现于集体成员。由于成员都是本集体的成员本集体成员身份以及全体成员的身份平等均民主参与管理集体对承包土地的管理也无须以租金方式控制相反集体的统一经营层次还为集体成员提供产权、产中和产后的多种服务。但是,承包经营权在公开市场流转以后取得承包经营权的受让人可能为非本集体成员集体土地所有权主体如何对受让了承包经营权的受让人在承包经营期间显示其土地所有权就值得研究。比较合理的办法就是按照最低标准允许集体收取一定的承包费实现集体土地所有权的收益权能并将收费用于必要的集体公共事务开支。但一定要低标准收取对经营人公平合理不得加重经营人的负担。集体成员在公开市场流转承包经营权后便失去对承包地的占有失去从事农业生产的条件,其土地保障利益仅仅体现为转让收益包括人股的分红或者出租的租金; 农业的大户经营、企业经营也是有风险的,一旦经营亏损出让承包经营权的集体成员的分红或者租金也就实现不了这就是市场风险。同时国家政策鼓励、扶持大户经营鼓励承包经营权向大户、企业流转对于家庭承包的小农户经营就会造成冲击造成不公平的竞争甚至导致小户破产。这样集体土地所有权对农民集体成员的保障作用就发挥不了对集体土地所有权也会造成冲击。为此政府不宜过度补贴大户经营、企业经营要注意其对小农经营的公平竞争。在出现大户经营、企业经营亏损破产的情况下也不得将承包的土地纳人破产财产’ 以保护集体土地所有权。

《决定》还规定要赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保的权能因此农民如果将承包经营权抵押、担保,一旦其经营亏损不能偿还债务债权人就要行使抵押权变卖承包经营权,承包人就失去了承包的土地集体土地所有权提供给农民集体成员的保障功能就要落空。因此坚持农村土地的集体所有权不仅要发挥其财产功能更要发挥其对农民的社会保障功能。如果赋予农民承包经营权公开流转、抵押、担保注重了土地的财产功能弱化了集体土地所有权的社会保障功能就应当有能够替代或者补充土地社保功能的社会保障措施。否则盲目扩充承包经营权的权能弱化集体土地所有权的权能当自然风险或者市场风险降临就会使农民陷入困境。而这次《决定》对争论多年能否允许农地承包经营权公开流转、能否允许土地承包经营权抵押、担保的问题敢于做出突破性的规定就在于《决定》同时提出要在城乡一体化发展的格局下推进农业转移人口市民化逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民同时整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度推进城乡最低生活保障制度的统筹发展。这些条件具备了才能够使集体土地的财产功能充分实现从而使承包经营权具有更为充分的权能。

三、赋予农民更多财产权利与坚持农民集体土地所有权

农民集体土地所有权是反映农民集体土地公有制的所有权制度成员集体对本集体土地的所有是多数人的共同所有可以称为集体共有。[3]这种集体共有不同于按份共有各个集体成员对集体土地平等享有所有权并不具有明确的应有分额’ 也不得随时请求分割为单独所有这种集体共有也不同于共同共有不存在共有关系结束时的共有财产分割,“也就是说并非每一成员按一定的份额享有也并非每一成员退出时可以分得自己的应得份额。”[4]可见农民集体土地所有权是成员的集体共有成员并不具有具体的应有分额或者说其应有分额是抽象的、潜在的。《物权法》也只是规定本集体成员集体享有土地所有权集体财产的管理事项由集体成员平等地民主参与和决定,并役有规定集体成员的份额。而《决定》明确提出要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。这里的集体资产包括集体的土地资产例如《决定》提出加快建立的新型农业经营体系中就有集体经营如果农业土地集体经营不实行承包经营集体经营的农地就会形成集体资产对这样的集体土地资产也有成员的权利问题。又例如《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场在符合规划和用途管制前提下允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、实行与国有土地同等入市、同权同价。那么由集体经营集体的经营性建设用地就会形成集体的土地资产对这部分集体资产也会有成员的权利问题。《决定》经明确对集体资产集体成员拥有股份也就明确了集体成员的份额这显然是对原有认识和规定的突破。而原来之所以认为集体成员对集体土地不应当有明确的份额主要是基于维护集体公有制的考虑。在明确了集体成员对集体资产股份的情况下如何坚持农村土地集体所有权、维护集体公有制即成为问题。

笔者认为应当正确解读《决定》中关于集体成员对集体资产股份权的内容。依《决定》的表述集体成员对集体资产的股份权包括一是股份占有这里的占有应当是持有表明股份的归属;二是股份收益就是以其股份从集体资产经营收益中收取利益这是最实质的内容;三是有偿退出就是集体成员退出对集体资产的股份享有应当给予对价。这可能有两种情况:一种是欲退出集体的成员向其他集体成员或者集体外成员有偿转让其持有的集体资产股份退出集体;一种是集体成员要求退出集体的由集体回购其股份。从维护集体所有权考虑应当限于向其他集体成员转让或者由本集体回购其股份是否可以向集体外成员转让则值得深思。这三项股份权内容都不足以动摇农民集体所有权。四是抵押、担保即农民集体成员以其享有的对集体资产股份权向债权人设定抵押、担保以融资。在对集体资产的股份设定抵押、担保的情况下,一旦出现债务人不能偿还债务的情况债权人就要变卖相应的股份权集体成员就丧失股份权从而退出集体购买了股份权的人则加人农民集体如果购买了股份权的人是资本家其作为享有集体资产股份权的集体成员与农民集体所有权的性质是不相符合的。如果这种情况普遍化农民集体所有权就脱变为私人所有权、资本家所有权了。五是股份继承权,即集体成员对集体资产的股份权,可以作为其遗产,由其继承人继承。这在法理逻辑上与坚持集体土地所有权也会有矛盾如果其继承人已经不是农民例如某个农民的儿子已经是政府官员或者资本家再去继承他农民父亲死后遗留的对农村集体资产的股份这与集体所有权的本质也是不符合的。如果把继承人限于农民即由作为农民的儿子继承其父亲遗留的对农村集体资产的股份同样会有问题本来其出生以后就是集体成员了就应当通过分配取得自己对集体资产的股份但如果将股份一次封死只有最初经取得股份的集体成员死亡其继承人才能继承取得股份假定其父活到80其作为农民的儿子在60岁才能取得集体股份这显然是不合理的。因此如果实行集体成员对集体资产股份继承也涉及一个新增集体成员如何取得股份的问题。实际上集体成员对集体资产的股份是从集体资产上分配取得收的资格是一种身份不应当通过继承发生。赋予集体成员对集体资产股份权的继承权能这显然有将集体资产通过股份化达到私有化的趋向。通过上述分析我们看到集体成员对集体资产股份权的内容并没有请求分割集体资产的内容因此明确其股份不一定导致集体所有权的消灭但是赋予股份担保、继承的权能如何避免将集体所有权分化变质为私有化的可能是应当引起注意的,否则坚持农村土地集体所有权就不可能真正实现。

 

注释

[1]例如刘俊教授就主张将集体土地所有权人的权利抽空,不再给予其任何具体的土地权利内容与空间让这种现在本来就没有任何实际意义的集体土地所有权在法律和事实上继续“虚化”。对于土地利用权承包土地使用权、农村建设用地使用权、宅基地使用权而言应该做“实”并在法律上大限度地明晰土地利用权。农村土地产权制度改革的最终目标乃是在继续巩面和严格保护农民的土地利用权基础上宣布将有其名无其实的集体土地所有权归为国家所有。参见刘俊:《土地所有权国家独占研究》法律出版社2008年版和其论文《我国集体土地所有权法律制度改革一方向与出路》(刘云生主编《中国不动产法研究第五卷》法律出版社2010年版) 的相关论述。

[2]参见�圣平、严之:“从长期稳定”到“长久不变”:土地承包经营权性质的再认识》《云南大学学报法学版2009年第434页;刘守英:《十七届三中全会完善了土地承包流转市场的形成机制》载《21世纪经济报道》20081022

[3]参见韩松、姜战军、张翔:《物权法所有权编》中国人民大学出版社2007年版103-107页。

[4]郭明瑞: 《关于农村土地权利的几个问题》,《法学论坛》2010年第129页。

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